浅析环境影响评价的司法审查*

于齐敏 王世进 （江西理工大学环境资源法研究中心， 江西赣州 341000）

摘要：我国的环境影响评价法及其相关配套制度主要是针对政府在环评中的行政权的配置与规定配置和规制，虽然取得了很大的成果，但是整体上环境的恶化趋势并没有根本扭转，环境影响评价制度实施暴露出很多缺陷，笔者认为我国能找到对环境影响评价进行司法审查的路径，并对其理论基础、现实需要进行分析，并提出对环境影响评价进行司法审查的建议。

关键词：环境影响评价；司法审查

环境影响评价是认识经济社会发展和环境保护之间相互关系的方法，是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度，在中国及世界很多国家都已经被确定为一项法律制度。该制度为全面贯彻落实科学发展观，促进生态安全与环境风险防范法治建设起着关键性的作用。

多年来，中国的环境影响评价工作紧密结合可持续发展战略，围绕产业结构和工业布局调整，坚持污染防治与生态保护并重的方针，切实贯彻清洁生产、达标排放、以新带老、区域削减等原则，有效地控制了新建项目污染物排放总量，在中国经济持续快速发展的情况下，确保了中国环境质量没有恶化，局部地区还有所改善。但是，在取得巨大成就的同时，中国环境影响评价工作面临的形势却不容乐观,环境行政主管部门“有法不依”、对某些行为主体“违法不究”、对环评机构管理不力等问题屡见不鲜，直接削弱了环境影响评价评价法的权威，对环境影响评价制度的有效实施非常不利。我国环境影响评价制度的实施的整个过程是有环境行政主管部门在操作，所以通过司法审查对环境行政主管部门的行政权进行制衡是十分必要的。笔者认为我国能找到对环境影响评价进行司法审查的路径，并对其理论基础、现实需要进行分析，并提出对环境影响评价进行司法审查的建议。

司法审查制度是现代民主宪政国家普遍设立的一项重要的法律制度，司法审查制度在法治现代化的国家己经成为制约各级行政和立法部门行为合宪性的重要制度。

一、司法审查概述

（一）司法审查的概念

司法审查是已经为现代主张法治的国家普遍采纳的一项重要的法律制度。它是指司法机关通过立法机关和行政机关制定的法律法规及其他行使国家权力的活动进行审查，宣告违反宪法的法律、法规无效及对其他违法活动通过司法裁判予以纠正，从而切实维护宪法的实施，保护公民和法人的合法权益。[1] 据统计，世界上195个国家和地区中司法审查的覆盖率达到89％。因为司法审查在一个国家的法治进程中起着非常重要的作用，所以许多国家试图建立这一制度解决一些法律问题。没有司法审查制度不可能有真正的民主、法治、监督，也就不可能有真正的政治文明。

（二）司法审查的特点

1.司法审查的主体是法院。一般认为司法机关是指法院，在西方国家更是如此。这一司法审查主体的属性，有别于司法审查与行政救济，司法审查与宪法监督，司法审查与违宪审查。

2.司法审查的内容是行政机关的行为，这是现代社会司法审查的共性。有的国家司法审查的内容包括立法机关的立法，法院的司法，行政机关的行为，但司法审查政府的行为是司法审查的共性特质。

3．司法审查是一种社会救济制度。应自然人或社会组织的申请，法院审查立法、司法、行政行为是否合法，作出裁决，给受害人相应补偿的救济制度。

4．司法审查是权力监督、权力制衡的重要措施。不受监督的权力必然发生异化，权力不受监督社会必然失衡。这是现代法制社会的产物，是社会进步的表现。[2]

二、环境影响评价概述

（一）环境影响评价概念

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。从严格意义上讲，环境影响评价与环境影响评价制度是两个不同的概念。环境影响评价是在长期进行环保活动的实践中发展出来的一种科学方法或者说是一种技术手段，通过这种方法或者手段来预防或者减轻环境污染与生态破坏。这种方法或者手段不是固定不变的，而是随着理论研究和实践经验的发展，随着科学技术的进步，不断地改进、发展和完善的。而环境影响评价制度，则是国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。这一制度对环境影响评价的主体、对象、内容、程序等予以确定，具有强制执行力，任何单位和个人都不得违反，否则就要承担相应的责任。本条规定的环境影响评价，是一个大的概念，既包括环境影响评价方法和手段，也包括环境影响评价制度。

(二）环境影响评价的性质

我国现行的环境影响评价法关于环境影响评价制度的适用范围比较广泛。根据本法的有关规定，应当依照本法进行环境影响评价的规划，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，具体范围由国务院环保部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。从我国环境影响评价法关于环境影响评价制度的适用范围规定来看我国环境影响评价是行政行为。法院作为司法机关有义务监督行政机关的行政行为。

三、对环境影响评价进行司法审查的理论基础

(一)依据《宪法》和《立法法》的规定，中国法院的法官有选择适用法律和援引宪法的规定作出裁判的权力。

按照《宪法》以及《立法法》的规定，最高人民法院享有3大权力:向全国人大及其常委会提出法律案的权力;向全国人大常委会提出法律解释的要求;认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同《宪法》或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。[3]最高人民法院可以根据《宪法》以及《立法法》的规定向全国人大常委会提出对我国现行的环境保护法规，特别是《环境影响评价法》与《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规和规章审查要求。法院可以援引宪法的规定对有关环境影响评价的环境纠纷案件作出裁判。

（二）1989年颁布的行政诉讼法为法院享有对行政机关的具体行政行为的合法性审查权力提供里法律依据

我国行政诉讼法的已经建立了一种通过司法权制约行政权机制，也就是由法院通过行政诉讼程序审查并纠正不合法的行政行为，确保行政机关依法行政，并确切保障公民，法人的合法权益不受行政机关的侵害。严格的说从西方国家关于违宪审查的理论来看，司法审查主要指违宪审查，但这不意味着我国行政诉讼中不完全具备司法审查的因素。我国的行政诉讼从根本上说是完善宪政体制的重要步骤，也是保障宪法确认的公民法人的合法权益的重要方式。一方面，我国法律一直缺乏一套完整的诉讼程序来保障公民对违法失职的国家机关及其工作人员的控告权。我国行政诉讼法的建立保障了公民对行政机关的监督。另一方面，我国宪法确认公民法人依法享有各种社会经济权利，这些权利在现实中极易遭到行政机关及其工作人员具体行政行为的侵害，行政诉讼法赋予法院对这些具体行政行为进行审查和纠正的权利，有效的维护宪法和法律赋予公民和法人的合法权益，也保障行政机关履行职责。因此，行政诉讼不仅对行政机关实施的适用法律法规错误，滥用职权，超越职权，不履行义务等各种非法的具体行政行为的审查，而且是对不符合宪法规定的具体行政行为的审查。从这个意义上说我国的行政诉讼制度体现了司法审查的内容。

今年来，行政诉讼案件增长非常缓慢，环境诉讼案件更是不容乐观，有关环境影响评价制度的案件更是少之甚少。产生这种现象的原因主要是许多法院不愿意也不甘受理行政案件，也有很多案件在受理之后法院应害怕得罪行政机关将案件久拖不决或作出维持原判的判决。在实施环境影响评价制度的过程中，法院有权对环境行政主管部门的权力进行制约，监督行政部门依法行政，有权通过行政诉讼程序审查并纠正不合法的行政行为。

三、对环境影响评价进行司法审查的必要性

（一）监督行政机关严格执法和守法的必然要求

我国的环境影响评价的程序主要概括为两个阶段：环评报告书的编写和报告书的审批。我国环境影响评价文件的审查主体：综合规划的环境影响文件的审查主体是规划的审批机关，如国务院，省、自治区、直辖市人民政府；专项规划的环境影响评价的文件的审查主体是人民政府指定的环境保护行政主管部门，或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组；建设项目的环境影响评价的审查主体是有审批权的各级环保局；建设项目有行业主管部门的，由经行业主管部门预审后，再报有审批权的各级环保局审批。以上我们可以看出我国的环境影响评价文件的审查主体是行政机关。

现代法治的精神是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的监督，才有法治可言。[4]但是如果行政机关不能守法则法的秩序荡然无存，其实，行政机关及其工作人员依法办事比普通公民守法更重要，在环境影响评价制度实施过程中更是如此。我国环境影响评价的程序中行政主体占主导地位起着关键性的作用，环境影响评价文件的审查主体往往与需要通过环境影响评价的工程项目的建设者有着利益关系，有些地方为发展经济，在招商引资中，不管项目有无污染，只要来投资就批准，有些地方领导甚至出面干预，限期办理相关手续，片面强调简化审批。一些审批部门收到工程项目建设者得好处就会徇私枉法，以权谋私，导致没有通过环评的项目就投入建设，最后效果不堪设想，造成环境遭到严重污染。有些负责环境影响评价部门根本不履行或者不完全其履行职责，做出不合法的环境影响报告，造成负面影响。建设项目环境保护管理执法不严的现象还相当普遍，，有的地方在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象。有的环保部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以批准。产生这类失误，除了国家对地方各级环保审批项目尚未建立有效的监督、制约机制的原因外，充分反映了个别环保部门不依法行政，执法不严。

综上所诉法院完全有必要对环境影响评价的审批部门进行司法审查监督行政机关严格执法和守法，加强对审批部门的法律约束。香港高等法院对港珠澳大桥环评司法复核案件所作出的无效裁决，充分体现了对环境影响评价进行司法审查的必要性。[5]

（二）是社会主义法治的必然要求

人民民主是依法治国的政治基础和政治前提，是社会主义法治的必然要求。司法审查和民主是高度重叠的—凡是有效施行司法审查的国家都是民主国家, 而除了英国、荷兰、新西兰等个别例外, 几乎所有民主国家都采取了司法审查制度。[6]没有民主, 司法审查制度注定建立不起来, 即便一时建立起来也不可能稳固, 更不可能发挥实质性作用。环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。在该制度中,公众参与贯穿于环境影响评价的全过程,是行政决策民主化的重要体现。我国从1973年起就对重大建设项目实行了环境影响评价。从1979年我国制定第一部《环境保护法(试行)》开始,环境影响评价就走上了法制化的道路。2002 年10月,我国还专门制定了《环境影响评价法》,该法就公众参与作出了多方面的原则性规定。但是,作为环境影响评价制度的重要内容之一,我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。这样就使得中国公民在环境影响评价过程中几乎没有参与的法律地位。有鉴于此,考虑到实行环境影响评价制度的目的是预防环境污染和生态破坏,它与广大公民的切身利益密切相关等因素,所以对于环境保护主管部门违反法律法规的规定阻确让公众参与环境影响评价程序的，有必要进行司法审查。“规范性文件对于行政行为程序的规定，同样是行政机关必须遵守的法定程序，行政机关行政行为如果违背这些规定，同样是违反法定程序，应当被法院撤销。”[7]这种法律适用的处理模式，也符合我国法院适用法律规范的审判实践。法院可以撤销环境保护主管部门此种违反法律法规的行为，这也是保障人民当家作主的需要。

（三）法院发挥司法能动性的必然要求

关于“司法能动”的含义，《布莱克法律词典》的界定是：“司法能动是指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念以及基于此理念的行动。”当司法机构发挥其司法能动性时，它对法律进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。”[8]司法能动即意味着法院通过法律解释对法律的创造和补充。

我国的环境影响评价法及其相关配套制度主要是针对政府在环评中的行政权的配置与规定配置和规制，虽然取得了很大的成果，但是整体上环境的恶化趋势并没有根本扭转，环境影响评价法显露出之后性表现在立法内容上存在很多缺陷。比如法律没有对环境影响篇章或者说明的审查标准与程序作出具体规定,综合性规划的审批机关又非环境专业机关,难以保证审查的专业性。依照目前的法律规定,综合性规划的审批机关对环境篇章的审批仅限于“形式审查”,只审查环评文件之“有无”而不涉及内容“是否适当”, 难以真正起到把关的效果。法院有必要发挥其司法能动性，在不违背宪法的前提下对我国的《环境影响评价法》进行司法审查，对《环境影响评价法》的立法漏洞做出司法解释。

四、对环境影响评价的司法审查的建议

综合以上分析，在我国有必要对环境影响评价制度进行司法审查，为环境影响评价制度的有效实施提供法律保障。

从美国环评的司法审查制度来看，环评的司法审查对有效实现环评至关重要，而我国环评法和其他相关行政或者环境法律并未对违反环评制度的行政行为作出予以司法审查的规定，以致对于这类违法行为不能通过司法监督程序予以纠正。司法审查制度是一种司法权对立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障环评行政行为符合宪法和环评相关法律，为了防止和及时制止环评行政权力的滥用，我们应该尽快建立和完善环评的司法审查制度和程序。当受环评影响的当事人发出请求的时候，应为当事人提供申请复议、提起诉讼的机会，对影响自由、公正的环评行政决定做出迅速审查，并在请求被证明合理的情况下给予适当的补救。

（一）健全环境影响评价的执法和守法监督

权利受到限制才能保障正当的行使，不受限制的权利必然导致腐败，环境影响评价制度的有效实施和公民的乃至整个国家的安全密切相关，但是在环境影响评价制度实施的过程中环境执法部门往往会以权谋私，收受贿赂简化环境影响评价审批程序，导致不符合环境影响评价标准的项目投入建设，造成恶劣的影响。因此必须通过行政诉讼加强司法对行政的制约。

（二）加强审批部门的法律约束，细化审批人员的权利和责任

当今市场经济的社会，很多人追求的是利益是政绩，环境影响评价涉及的领域非常广泛，使得审批权和决策权有很大的灵活性，单靠自律机制难以避免职权滥用的状况。[9]《环境影响评价法》的制定与实施,将从根本上遏制对环境可能造成的污染和对生态造成的破坏。所以要想环境影响评价起到它应有的作用，并且顺利执行，就要进行司法审查。

（三）尽快建立环评的司法审查机构和规定环评的司法审查程序

一方面，应赋予受到环评行政行为影响的当事人以提出环评司法审查和环评司法救济的权利;另一方面，该环评司法审查程序应当具有客观公正的性质。具体地讲，应当尽快建立独立于环评行政机关之外的司法机关，比如，法院设立专门环境庭专职处理环评的司法审查案件，该环境庭的判决可以否决环境行政机关的最终决定权;再比如，在目前我国公众参与机制不足，相应的公益诉讼制度尚未建立的前提下，结合中国的国情，充分发挥检察机关的法律监督职能，应该是一种很好的替代方案。检察机关有权以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼，并且有权对法院的违背社会公益的判决提起上诉。

作者简介：

于齐敏（1985-），女，江西理工大学环境资源法研究中心硕士研究生；

王世进（1965-），男，江西省高校人文社会科学重点研究基地江西理工大学环境资源法研究中心主任，教授，硕士研究生导师，中国法学会环境资源法学研究会常务理事。

*基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目《安全与和谐视野下矿山生态环境恢复治理法律问题研究》（编号：08JA820015）阶段性成果。

[1]王利明.司法改革研究[M] . 法律出版社, 2001年版第 277页.

[2]李军毅.论建设现代中国司法审查制度[J] .理论导刊,2004,(1):55.

[3]杨临萍.中国司法审查制度需关注的几个问题[J] .中国司法,68.

[4] 张文显.法学基本范畴研究[M] 中国政法大学出版社.1993年版,第286页.

[5] http://gd.news.sina.com.cn 2011年04月19日08:10 南方网

[6]张千帆. 司法审查与民主—矛盾中的共生体[J].法治前沿59

[7] 应松年、杨小君: 法定行政程序实证研究——从司法审查角度的分析[M].国家行政学院出版社2005 年版,第47 页.

[8] Black,henry Campbell,Black Law Dicitionary(6th ed.)West Publish Co.,1999:847

[9] 顾永,芳曾兆华. 浅谈我国环境影响评价的法津保障[J]泰州科技2009,(4):33