论生态恢复整治中水权交易制度的构建*
张建伟 （河南大学环境与民商法研究所） 段兆昌 （水利部黄河小浪底水库管理局） 摘要：生态恢复整治中水权交易制度发挥着重要作用，其有着自身的特殊性，且交易类型复杂多样；资源稀缺理论和社会成本理论是构建水权交易制度的理论基础，我国水权交易制度存在着缺乏市场机制的灵活性，妨碍了其在生态恢复整治中功能作用的发挥，为此应确立科学的水权交易原则和加强相关的制度规范。
关键词：生态恢复整治；水权交易制度；构建
一、水权交易的定义及分类 水权交易出现最早的地区是美国的西部，具体表现主要是优先占有水权的权利人通过市场出售其富余的水量。由于该方法与现实较为接近能合理有效解决实际问题，近年越来越多的国家和地区已经或者准备开始水权交易制度。从某种角度来讲水权交易理论的逐步完善和水权交易制度的逐步发展一定程度上反映了水资源管理的新方向。
1．水权交易的概念 水权交易这个概念在我国现有法律中尚未有相关规定，理论界的认识也不统一。目前的共识是：可交易水权中的水权主要是指水权的使用权。另外水权交易的范畴也是有所限制的，利用市场机制对水资源不是初始水权分配环节，初始水权分配环节是水权交易的一个前提。而国家作为水资源的所有者不可以参加对水资源的交易，各级地方政府在初始水权分配时因其仅仅只是行政管理者的身份也不能参与水权交易。
水权交易有其自身的特殊性在里面，交易过程中不但会涉及到国家的宏观调控，而且还会涉及到环境和水资源公共利益的保护、水资源价值的实现、第三人权利的保护等方方面面，所以水权交易可定义为：在政府宏观调控下，水权主体在市场机制下，通过水权交易合同方式，将自己依法取得的水资源使用权依法转让的行为。
2．水权交易的类型 水权交易可以分为：流域（地区）内临时交易、流域（地区）内永久交易、跨流域（地区）临时交易、跨流域（地区）永久交易。具体而言，流域（地区）内临时交易的特点在于该形式运用最广，水权并不转移也不需要登记，价格也较低。流域（地区）内永久交易需部分或全部水权转让，要经过一定法律程序，消耗时间和费用也较多。跨流域（地区）临时交易指在不同流域间临时的水权交易。跨流域（地区）永久交易指在不同流域间所进行的永久的水权交易，与流域（地区）内永久交易类似但有不同。由于不同流域（地区）之间的水资源管理法则和水权交易程序及水价原则不尽相同，因此进行跨流域（地区）交易前需要对相应的法律问题、产权问题、成本回收和定价、水权交易中的交易系数以及包括防止盐碱化在内的环境问题等进行研究解决。[1] 3．水权交易的实践 虽然当今我国水权交易理论与立法都不成熟，但是在现实生活中却有着多次水权交易的事实，这些水权交易的实践使得我国水市场雏形基本形成。
（1）东阳与义乌水权交易
2000年11月24日，东阳市与义务市签订的有偿转让横锦水库部分用水权的协议开创了我国首例水权交易的先河。东阳、义乌位于金华江上下游，可前者水资源总量较为丰富，后者则与前者不同属于缺水地区，水资源相对贫乏，人均水资源也只有东阳的一半。
为了使两地实现双赢，东阳、义乌两市政府签署了用水权转让协议。其内容主要如下：义乌市一次性支付2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久使用权，不过水质要达到饮用水标准。水库运行、管理、维护由东阳负责，转让用水权后水库原所有权不发生改变。义乌按实际供水量付综合管理费（包括水资源费）每立方米0.1元。义乌市负责规划设计、投资建设从横锦水库到义乌引水管道工程，东阳境内相关政策处理和管道工程施工归东阳市负责，不过费用出自义乌市。至此，我国首例水权交易实践获得实质意义上的成功。
当然对此水权交易也有着不同的声音，比如认为此次交易实质上是水商品交易，东阳市以及各级地方政府不是水资源国家所有权的代表等。不过笔者认为尽管本次水权交易存有争议，但是我们不应苛求，毕竟是水权交易向前迈进了一大步，从整个水权制度改革角度看无疑意义重大。所以，笔者很认可胡鞍钢等学者对此次水权交易的评价。胡鞍钢等学者将此事概括为三大意义：一是打破了行政手段垄断水权分配的传统，二是标志着我国水权市场的正式诞生；三是证明了市场机制是水资源配置的有效手段。[2]
（2）张掖水票制度
2002年张掖市启动节水型社会建设试点，这在我国属于首例。张掖市位于河西走廊中段，是依靠黑河水的全国重要商品粮基地。但随着经济的发展，人口的增长，张掖市越来越面临水资源紧缺的困扰。于是张掖市政府提出建立节水型社会，并通过实行水票制度。
张掖市的这项水权制度是建立在水资源所有权归国家所有的前提下，将使用权分为生态、生产、生活三个方面。生产、生活方面把水资源进一步细分，用水户（该水权交易只在农业内部实施，所以用水户主要以农民为代表）分到水资源后对其享有的使用权、经营权和转让权。
水权证和水票这两种凭证是在张掖水票制度中出现的。首先，向各用水户核发水权证，该证规定了持证人拥有的水权标的和行业用水定额，基层水管单位需要及时填写用水量和水量流转情况。水权证确立了用水户拥有水资源使用权的法律事实，实质上是对农民取水权及其取水量的肯定。[3]其次，购买水票需要农民持有水权证作为依据，用水时需要先交纳水票。如果超额用水，须通过市场交易从有水票节余的用水户手中购买，农户节约的水票在同一渠内可以转让。[4]
张掖水票制是我国首次通过明晰水权和有效配置水资源来促进节水。此种水权交易使得农民传统用水较为浪费的模式得到改变，实现了生态、生产、生活水资源这三方面的合理配置，促进了该地区水资源的动态平衡，为水权流转建立水权交易市场积累了经验。
（3）宁夏、内蒙古水权交易
与张掖水权交易只在农业内部相比宁夏、内蒙古的水权交易明显具有更高的层次，实现了行业间的水权有偿转让。简单来说此模式就是通过企业投资农业节水设施，换取由此节省下的水资源进行扩大生产。
宁夏、内蒙古地区工业用水量很低，农业用水畸高。据当时的资料显示，宁蒙地区工业用水仅占总用水量的3%左右，远低于全国20%的平均水平，而农业用水比例却高达95%。[5]并且有一半以上的水在输水中浪费，即使用在灌溉中浪费同样很大。一方面是农业用水的效率提升有很大的空间，另一方面是工业用水不足，两者倘若有机联系会起到各取所需，共同发展的好局面。于是当地政府在确保居民生活、粮食安全、基本生活用水的情况下，合理调整用水结构，引导水资源转移到高效益和高效率方面，以水资源的可持续利用来支持经济的可持续发展。
2002年12月黄委针对渠系渗漏严重、农业用水浪费、节水潜力巨大等当地情况提出了通过水权转让的方法，把在节水工程中节约出的水有偿转让给拟建能源项目工业用水上来。以这种政府与企业分别投入三分之一和三分之二的办法进行的节水改造，有效的把由此节省下来的水量有偿的转让给企业，企业得到了水资源的使用权，农业也从中得到了更多的资金支持。该制度客观上加大了对农业的投入，工业发展用水的问题也基本得到解决，水的使用效率得到了很大提高，实际用水量大大减少，农业、工业见呈现协调发展的迹象。从这个成功的水权交易范例可以看出不同行业、部门间的水权交易是可以进行的。
（4）南水北调工程
我国水资源南多北少分布很不均衡，位于南方的长江地区水资源丰富，位于北方的诸多城市却长期面临水资源短缺的困扰，如果成功把长江水资源引入到北方的计划得以实现，便可以基本解决沿途十三省的缺水问题。能够有力保障我国地方乃至全国的经济、社会、环境的协调发展。
南水北调工程对水权交易来说，国家计划借南水北调工程之机，要在调水沿线建立起世界上最大的水权交易市场，并由中央政府宏观调控、沿线地方政府参与、企业运作相结合的方式进行运作。南水北调工程的实施会加速新的水资源管理制度的建设，使一些原来停留在理论层面的探讨有了实践印证的可能，为水权交易的实现奠定基础。
上述的水权交易在我国具有特殊性和代表性，此外，在浙江、辽宁等地也逐渐出现水权交易。水权交易制度这一能够有效解决实际问题的制度被越来越多的人和地区认可。
4．建立水权交易市场的必要性 一种资源有没有必要进行交易，关键在于这种资源是否具有稀缺性。[6]笔者将在下文中对水资源具有稀缺性进行论证，只有具备这一特性出现供求不等才有了交易的必要，倘若该资源随处可见则不需购买就可以得到。我国长期以来把水资源视为一种向公众开放的“无主资源”，取水量几乎没有约束，通常以需求和取水能力来衡量。在人口较少，社会经济主要以农业为主，工业尚不发达对水资源需求量较少的时代尚可勉强支撑。但当今中国对水资源的需求量不断增长，许多地区间、部门间对水资源的争夺的情况日益突出，水资源的稀缺性越发明显，使得水权交易面临着紧迫的现实要求。
（1）水权交易是我国市场经济发展的必然要求
我国改革开放以后逐步确立了市场经济体制。市场经济的基本要求是通过市场配置资源，尊重价值规律。在运行市场经济体制的多年里，诸多领域因此受益，不过在水资源配置领域却一直保持着计划经济的手段，这一情况虽然有对水资源自身特殊性的考量，但客观事实表明这种单一的行政配置方式确实与市场经济的要求相冲突。
我国水资源短缺是一个不争的事实，部分流域和地区水资源利用率远高于国际认可的40%的标准，并且在其中尚不包括生态环境用水。而我国目前又处在一个经济高速发展的阶段，工业用水、城市用水会在原有高需求上进一步增高，原有的水资源配置制度无法满足现实的需要，生产力与生产关系产生了矛盾，这种矛盾不是可以靠原有制度中的行政管理和民主协商就能解决的了。日益严峻的缺水形势呼唤着新的配置方式出现，而市场机制的引入势必成为一种历史发展的趋势。
（2）水权交易弥补了水资源政府配置的缺陷
水资源既有社会物品属性又有经济物品属性，理论上讲需要政府调控和市场调控两大手段。我国的现实是长期注重通过行政手段配置水资源，水资源的稀缺性不能得到正常反映。节水不能带来收益，浪费不会增加成本。因而不能有效地调动节水和保护水资源的积极性，其结果是水资源配置的失衡，往往出现水资源利用上的惊人浪费和严重短缺并存。[7]由于受制于用水许可证的限制，往往很多国内急需的、有着良好市场前景的项目无法及时投入使用，已形成了经济发展的瓶颈，而有的企业由于技术改造、回收利用、循环使用等原因，可以节省大量水资源，然而由于水权无法交易，就无法在市场上调剂余缺，造成了资源的浪费。[8]政府在瞬息万变的经济活动中搜集信息的成本过高，无法高效的配置水资源。这样的结果是出现“政府失效”的状态。
放眼世界和我国一些有水权交易的地区，实践告诉我们，仅仅依靠行政分配的方法是达不到保护水资源，节约用水，综合管理水资源的目标的。水市场的建立可以使得水资源在用水户间以及与环境间实现动态的重新配置，“政府失效”的情形会得到弥补。（笔者并不认为水资源政府配置应该完全退出历史舞台，政府配置有着市场配置不具有的特性。如果实现水资源的市场配置也很难说就从根本上解决了水资源稀缺性的事实。“在资源稀缺的情况下，高的价格既可以导致较低的消费或寻求替代品，也可以导致更多的开发”。[9]这种情况可能导致市场主体加大滥用水资源的程度。另外，“水是生存之本，无论生产与生活、不论富人与穷人，水都是须臾不可或缺的。因此，水资源不能作为私有财产，由个人加以控制，水资源分配必须公平。[10]此外，水资源是种公共特性很强的自然资源，市场不能实现防洪、冲沙、生态保护、生态用水等需求。由此可见，政府的影响力不应该完全退出，笔者只是强调市场配置所应充当主要地位。）
（3）水权交易能够提高水资源利用率，优化水资源配置，缓解用水矛盾
我国水资源分布不均，近年来降水量减少、水环境恶化、水污染加剧，可有效利用的水资源变得更加稀少，地区间、行业间的用水矛盾更加突出。由于河流自身的特性，在用水方面上游占有先天的优势，以致在无偿、低价配水机制上产生上下游用水矛盾。在农业部门内部和农业部门与其他部门之间也同样出现用水矛盾的问题。在农业部门内部有着经济作物与粮食作物的用水矛盾，乡镇企业与农业之间的用水矛盾。农业部门与其他部门之间也有着矛盾，如虽然以灌溉为主要目的建立的水利工程，但是为了满足各行业对水的需要进行城市供水，而且通常优先满足城市供水，以致农业用水量减少，农业部门尤其是农民的利益受到严重的损害。
现行的水权制度，在水资源的利用率和资源配置上也有诸多问题。缺乏节约用水和提高用水效率的鼓励机制和破坏水环境、低效过量用水的制约机制。投入的节水设施建设所节省下的水资源没有相应的物质补偿，出现“省了白省”的局面；相应水资源浪费的成本也相当低 ，也不用承担下游或他人缺水的社会成本。因此，我们不得不要面临水资源过度开发和盲目使用所带来的水资源的浪费和水环境的不断恶化的状况。
水资源量在一个特定区域几乎是一个常数，变化的可能性不大。毫无疑问，广泛的循环利用和重复利用，可以增加所有国家在一定时期内的可利用水量。[11]这给我们提出了两个思路，其一，如果通过节水能省下部分水资源，这些水资源相对水资源的需求量来说水资源总量得到了增加；其二，提高了水资源利用效率，水资源的需求量变少。如果这个“一多一少”的设想能够实现的化，用水矛盾一定会得到缓解。然而要实现这一设想的桥梁就是建立起水权交易制度。
当节水能够产生现实利益时，才能引起节水的积极性。诸如，上游可将多余水的水资源卖给下游，那么这就意味着如果投入节水设施的建设，改进供水设备，不但可以提高水资源的利用率也可以从中得到现实利益。浪费水资源就近乎可以等于浪费金钱，丧失水权销售的机会。各用水行业部门间由于用水量不同和用水效率不同会出现通过水权交易促使水资源从低效益用途转向高效益用途的效果。这一流动的结果是水资源流向了高效的地区和部门。对水资源的供求来说，水权交易制度的建立使得市场机制发挥自我调整功能，引导水资源合理流动，使用水主体互通有无，能够有效缓解水资源的供求矛盾。
（4）水权交易有利于生态恢复整治的实现
如果水权交易得到实现，“经济人”的本性决定了水权主体希望提高水资源的利用率，追求水资源的剩余，并通过交易取得现实利益。这样的结果是无论“经济人”主观如何，客观上降低了对用水量的需求和水资源的浪费，保护了水资源，产生了正的“外部性”的影响，也为合理配置水资源提供了客观上的空间。
水权交易注重对环境的保护，防止水权交易对环境和第三者可能产生的不利影响，对水质也会有相应明确的规定，这样用水者的环保意识也随之提高，可能产生环境恶化的因素也随之降低。
水资源价值的多元性和复杂性决定了水权交易的结构要比一般的交易结构复杂。水市场的建立也不仅是为了实现对水资源利用的经济价值，还存在着生态保护、社会公平、经济效益等多重目标。所以，在水权交易中生态环境的整体性便成为一个不可不考虑的因素。
若要实现可持续发展资源的合理流动与有效配置必不可少。《中国21世纪议程》指出：不合理的资源定价方法导致了资源市场价格严重扭曲，表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求过度膨胀，我们的目标是在自然资源使用分配中引入市场机制，实行“使用者付费”经济原则，以促进采取有益于环境方式开发自然资源，利用经济手段和市场刺激，使其成为法律手段的重要补充，确保政府在市场和价格政策扭曲中的调控作用。为此，必须建立和完善资源有偿使用和转让制度，研究、鼓励和采用自然资源定价和资源开发技术。[12]建立水权交易制度能够使水资源在各行业间优化配置，促使水资源可持续发展。
2005年1月我国颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，它标志着我国已启动水权市场建设。2007年颁布的《物权法》中确定取水权为民事主体所享有的用益物权，虽然规定不够详细，但为水权交易制度预留下了很大的空间。随着我国水权制度的发展，水资源行政配置的成本的提高和水权市场配置的成本下降，“市场为主，计划为辅”的形式逐渐明朗，水权交易将会迎来一个新的时代。
5．建立水权交易市场的可行性 水权交易，从经济学的角度讲，是指水的使用价值的买卖，从法律的角度上讲，则是一种权利的交易，即水资源使用权、产品水物权或者取水权的交易。因此，从法学理论上分析水权交易的可行性，就是分析上述几种权利是否可以通过有偿的方式在不同的主体之间进行转移。[13]在权利当中只有部分私权才能有偿转让，而水权作为一组权利束包含对水资源的使用权、收益权等私权部分。用水主体通过一定配置方式得到水资源，在水资源业已确立有偿使用制度下，使得水权交易成为了可能。
2002年新修订的《水法》第48条规定：直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活或零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。第49条规定：用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。这样实行取水许可和有偿使用为水权交易提供了必要的基础。
二、水权交易制度的理论基础 （一）资源的稀缺性理论 资源的稀缺性从经济学角度来看是指，一定范围内人们对资源的需求总量大于资源总量，从而出现供不应求的一种现象。它主要有两种表现，其一是绝对状态，就是资源数量与需求量相较不能满足其需求的现象；其二是相对状态，就是总量上可以满足人类的总需求，但由于一些具体问题得到的资源是有限的，因而不能满足人类对其的需求，出现相对短缺的现象。
我国水资源总量占世界前列，但人均水资源量却很是贫乏，水资源的分布也很不平衡，总体来说南多北少，从历史上看南涝北旱等自然灾害频发。北方河流较少、降水量有限，但人口稠密，农业、工业等产业水需求量大，北方水资源缺乏很大程度上属于绝对性缺乏；南方虽然水资源相对丰富，但也有自身的问题，比如水资源浪费很大，水污染严重等现象很普遍，这就容易出现相对性短缺的现象。所以，对水环境、水资源的保护必须重视经济性的稀缺问题，不仅要保护水资源防止其浪费和污染，也要对水资源的开发利用进行合理的控制安排，使水资源的供应和需求达到平衡，而实行水权交易制度则是提高水资源利用效率的一种最切实可行的方法。[14]
（二）社会成本理论 社会成本理论以“外部性”为出发点，通过对当事人权利的进一步界定得出一种权利结构，权利配置的结果是多种多样的，不同的结构产生不同的社会成本，如何才能选择到最低社会成本就成了权利配置的关键问题。现在资源配置方式主要分为市场配置和计划配置两种，市场配置无疑是需要巨大社会成本的，计划配置由于大量通过行政手段进行配置，并不通过市场进行，没有市场交易成本，但这并不代表计划配置不产生成本。政府进行资源配置的非市场交易成本是政府用行政决定和命令代替市场交易时产生的管理成本，“这包括搜集信息、制定法律、政策和保证其实施等活动所需要的成本”。[15]尽管政府资源配置由于其绝对垄断、市场回避、强制力后盾而可避免市场交易成本，但“政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人”。[16]既然都有成本，问题就回归于法律如何选择或取舍一种成本较低的权利配置模式，对资源配置的改进就会以交易成本的多少为衡量。那么，市场配置与计划配置的优劣之处在哪里呢？
水资源如果在市场配置模式下，每一个经济主体都是市场的决策主体，地位平等。价格明显的体现在供求关系上面，水资源的使用者很大程度上会以水价为标准调整自己用水的方式，会尽可能的提高水资源的利用率，降低成本，避免浪费，把水资源的价值用到最大，对于水资源使用者来说多用水意味着需要支付更多的成本，相反如果节约水资源就可以通过市场这一媒介转化为额外的收入。
当然这并非意味着市场配置水资源是完美的。市场配置有高效率的优势，同时也有市场失灵的情形，水资源包含公共物品和私人物品两种特性，这种特性是市场经济天生解决不了的。
其一，若水资源完全实现市场配置则会出现因为市场的充分竞争而造成水资源的垄断。水是最基本的生活和生产资料，是应该包含于基本人权之内。任何人都应当享有附着于水上的各种权利，这种权利是以人为了自身生存和从事基本的活动所必不可少的，任何人都不能随意剥夺。[17]水资源垄断价格一旦过于不合理将会引起部分人基本生存权利无法得到应有的满足，有悖于人权保障。
其二，若单以市场配置为标准生产效率就会被经济主体上升为最高的目标，甚至是唯一目标，而现实中水资源有着公共物品的性质，对公共物品的合理分配是政府所追求的目标之一，防洪、维护水生态环境等公共职能只能由政府提供，那么这就会出现为了完成这一正义之举就要有悖于市场的现象。
其三，对水资源的利用会产生负的“外部性”，虽然可以通过市场机制内部化，但并不意味着解决了所有因此而引起的问题，水资源先天俱来的生态价值很大程度上是无法用经济来衡量的，同样也无法完全通过市场来解决，随着有些负“外部性”具有的滞后性和长期性所带来影响的发生，就会出现后代人无法实现水资源的生态价值，必须给前代人弥补环境之债，出现代季不公平问题。
水资源行政配置模式与市场配置模式相比特点突出，能够保障人们对水的基本需求，有效防止垄断的出现，同时有了对生态保护，避免严重生态破坏既成事实后无法补救的现象防范于未然的可能。不过此模式也是存在问题的。
其一，价格机制无法实现。价格的形成需要市场的充分竞争，在单一的水资源行政配置模式下所产生的价格不反应成本和供求关系。
其二，“公地悲剧”的产生。若对水资源的使用者来说，少用水不能产生收益，多用水也不用为此多付成本，那么就几乎没有提高水资源的利用率，降低成本，避免浪费的动力。然而因此所产生的负外部性的代价却需要整个社会来承担，这对整个社会来说是明显不公平的。
其三，权力寻租可能出现。在行政配置的情况下政府掌握水资源，对水资源的决策是通过具体的人员来完成的，该项权力涉及到大量经济利益，这就为权力寻租客观上提供了机会。
两种配置模式相比我们可以看出，市场配置模式自下而上，符合人利己的本性，而行政配置自上而下，并且理想与现实相距甚远，有可能重演计划经济时代公认的弊端。在信息流动上，市场配置是横向的，计划配置是纵向的，两者对私人信息的承认不同，前者保障私人信息拥有者决策的权利，能够以此保障，相对高效。后者从现实看，由于各种影响用水量的因素在不断变化，增强了各用水主体用水量的不确定性，政府收集不到微观用水主体的有关信息，从而经常使政府在水资源的配置中出现决策失误，形成水资源的误配置，这就是计划机制的失效。[18]
通过上面的分析我们可以得出两种配置模式各有优点，并存在较强的互补性，另外水资源自身具有公益性和私益性的特点，所以，如果将市场配置模式和计划配置模式科学有效的结合，充分发挥政府对水资源保护、防洪、居民生活用水价格管理、水资源可持续发展等“有形之手”和市场对供求机制、价格机制、竞争机制等“无形之手”的各自优势，那么对水资源的配置将会更为合理。
三、我国水权交易制度的现状及其完善构想 （一）我国水权交易制度现状 我国现行水权交易制度总体上看还是计划配置水资源的公共水权制度，水资源的所有权归国家所有，取水权的取得需要政府授权，政府控制水资源的供给、配置。这种水权交易制度缺乏市场机制的灵活性，不能很好满足当今经济发展的需要。具体表现为以下几个方面：
其一，我国水利长期投资靠国家，用工靠农民，很大程度上局限为公益性生产和农业生产的范畴内，缺乏市场机制，思路和行为往往比较被动，存在水利行业在吃大锅饭，全社会在喝大锅水的现象。
随着近年来我国经济的发展，工业和城市生活用水需求量大增，传统意义上的农业用水以不同的方式流向了非农业的用途。由此，农业水资源短缺进一步加剧，同时农民的切身利益也受到侵害。另一方面，我国有一些地区经济已发展到一定水平，市场化程度也大大高于全国，政府与民间资本也较为充足，也有动力改变这种由于水利设施陈旧而限制经济发展的状况。如果鼓励市场机制的发挥，鼓励投资渠道的多元化，实行跨地区、跨行业间的合作，进行水权交易，那么相关利益方都会拥有共同发展的机遇。
其二，传统的计划配置水资源的公共水权制度下，用水主体节约用水缺乏动力，对水资源的节省在物质上得不到相应的对价，甚至补偿，出现节不节水几乎没有区别的怪现象。所以，并不重视节水工作的开展，对新型的节水工具和技术也兴趣不大，究其原因最主要是因为节水措施无利可图。在客观上加大了对水资源的需求量，使得生态环境在无形中有了不必要的压力。
其三，我国现行水价较低，不能反映水资源的供水成本和社会成本。导致这种情况的主要原因在于，对水资源的利用不再市场的大前提下进行，也没有适用市场规则，水价的高低取决于政府的行政措施，所以，水价没能引导水资源的有效配置，也没有体现出水资源的稀缺性。
这种情况直接带来的后果是：水资源短缺与浪费长期并行。水价严重背离水的价值，使得经济杠杆的调节作用丧失；水利行业本身难以为继，一些水利工程无法得到维护与改进，节水技术推广的动力不足；水环境也因为水价中不含有环境水价，无法从其损失中得到补偿，水的生态价值无法通过水资源费和水费来实现。尽管我国水权交易制度在理论和现实中已有长足的进步，可是仍然存在一些问题。要保障水权交易的健康发展就需要完善相关的制度。
（二）完善我国水权交易制度的若干构想 水权交易对我国来说算是一个新兴的事物。如果水权交易制度有科学的原则作为指导，有利于水权交易市场的合理构建，也可以取得较好的社会效益和经济效益。
1.确立水权交易的科学原则
（1）可持续利用原则 可持续发展是一条人与自然和谐相处的发展模式，它尊重自然规律和经济规律，在今天的中国已深入人心。具体在水权交易时表现为重视水资源的生态价值，实现经济效益不是唯一的出发点。
水资源的可持续利用是可持续发展模式在水权交易中的重要内容，已在《水权转让的若干意见》第3条中明确规定为水权交易的原则。可持续利用原则是指水权交易的过程不仅要实现优化配置水资源的任务，而且要实现保护水资源，防止水污染的目标。在开发利用中综合实现经济效益、社会效益和环境效益，平衡个人利益与公共利益、短期利益与长期利益、当代人利益与后代人利益。[19]可持续利用要求水权交易时尊重自然规律和经济规律，需要处理好开发利用和节约环保的关系，使得水资源在被利用时能够得以恢复，向水环境所排放的废弃物要与水环境的容量、自净能力相适应；在水权交易前需要进行环境影响评价，充分考虑到对水环境和生态的影响，要考虑到相应的时空分布和相应的经济和社会因素，如果本次水权交易存在对生态环境的重大隐患应该禁止交易。
（2）政府调控和市场机制相结合原则 由于水资源有双重属性，所以在水权交易中需要充分考虑到市场与政府的关系。这就意味着政府与市场不是对立的，是有紧密联系的，在现实中市场与政府的功能通常可以互补，形成某种动态的平衡。水资源一旦进入市场就会无争议的需要面临市场缺陷，“市场失灵”、“外部性”等问题在水权交易中同样不可避免，如果不加监督也有可能会出现垄断等失控局面，而水资源的公共属性就要求政府对其进行有效的监管。
就世界范围来看，很多国家政府或公共机构在水权交易或水权配置中的作用很大。我国国家对水资源享有所有权，这表明政府在必要时有权介入水权交易，公共利益有途径有效避免因水权交易所带来的隐患。
政府和市场要发挥的作用是有自己范围的。具体而言，水资源生存保障和生态环境方面的功能，表现为基础生活用水和生态用水，应该由政府采取行政措施予以管理和保护。而水资源的经济方面的功能，即多样化用水，如发电、灌溉、养殖、捕捞、航运等方面的开始利用，应该交给市场，由水资源所有者的代表通过市场去经营，政府对此不再进行直接干预。[20]就全国或一个大的区域范围来看，拥有统筹全局制定科学合理的水权配置方案政府最有资格。城乡协调、公平合理的风气、利益的分享、良性的社会发展模式，这些也只有政府的参与才能有效的完成。由此看来政府调控和市场机制相结合是一个可以互补且有效的机制。
（3）公平和效率相结合原则 在《水权转让的若干意见》第5条中有这样的规定：在确保粮食安全、稳定农业发展的前提下，为适应国家经济布局和产业结构调整的要求，推动水资源向低污染、高效率产业转移。水权转让必须首先满足城乡居民生活用水，充分考虑生态系统的基本用水，水权由农业向其他行业转让必须保障农业用水的基本要求。水权转让要有利于建立节水防污型社会，防止片面追求经济利益。
水资源除了对农业具有特殊意义外，对整个人类社会也有着特殊的意义，公平和效率也不单单表现为对农业的尊重。享有水资源是人类生存的基本要求，每个人都有获得水资源的权利，也应该平等的享有水资源，所以在水权交易中尤其要注重对弱势群体的保护。从这一点看任何人都无权对此进行剥夺，水权交易也不例外，这就是说当水权之间产生冲突时，水权转让应该有先后顺序，而保障生活的用水和生态用水应该处于优先的位置。生态系统是一个整体，除了人类其他生物也对水资源享有权利，公平对生态来说其作用也不可抹杀。生态也有自身的价值，在水权交易中，如果生态因素被忽略，就可能出现因开发过度而产生的水资源枯竭、水质恶化等恶果，整个生态系统退化，人类的生存基础被动摇。这样就会出现“皮之不存毛将焉附”的可怕景象，缺失公平的代价将是极其惨重的。
在市场经济的今天，最大限度的发挥水资源对经济、社会的效益也是无可厚非的，在对水资源的开发利用中对合适的部分应该以效率作为价值追求，使得稀缺的资源可以流向效益最大的部门实现最大的价值。
所以，水权交易中需要公平和效率相结合。
（4）有限和有偿转让原则 水资源在一定区域内是有限的，这些有限的水资源要担负起本地的生活用水、生态用水、农业用水、工业用水等责任，也要为本地区的发展预留必要的余留。所以，水权交易时需要考虑到水资源的有限性，不能出现“吃干花净”的情况，要在有所保障的前提下进行。
水资源有价值，水权的交易存在价值的转移，只有有偿才合理。水资源被使用会对水环境带来损害，用水权交易的价格补偿由此的损害也是无可厚非的。水权交易中，双方主体是平等的，其行为应该遵循交易法则，双方的利益需要得到合理的确定。如果在水权交易中第三方因此造成损失或不良影响，也应该有权得到合理的补偿。
2.加强水权交易的相关制度规范 水价在水权交易中占有非常重要的地位，长久以来我国水价过低，由此引起了一系列的社会和生态问题，建立起一个合理的水价制度越来越成为我们急于解决的问题。水权交易需要面临对“动产”的公示确定权属，国家也需要对水资源进行合理统筹的安排管理，登记制度可以有效的解决这些问题。
（1）合理水价机制 今天人们对水资源的认识比起以往已经有了很大的提高，水资源具有价值已经不是一个要讨论的话题，水资源不但拥有传统上认为的经济价值，而且还拥有着生态环境价值。长期以来因水价不够科学，水资源被无偿供给或者定价过低被视为一种“社会福利”，这种漠视水资源市场属性和违悖经济规律的做法，导致了水资源的极大浪费，客观上引起了诸多社会和生态问题。
传统上单纯以用水量多少来作为水价的标准不科学。水资源的分布在时空上有差别，稀缺性在局部范围也有强弱，水资源作为一种商品自然应当尊重价值规律，随着供求关系而变动。不过，这并不是说在水资源十分缺乏的地位，水价应该过高以至于无法承受，或者在水资源丰富的地区，水价可以过低。而是说水价的定位应该真实反映水资源的供求状况和自身的稀缺程度。
工业用水的水价，需要采用不同的标准，应该考虑到除水资源稀缺性外的其他因素，比如：污染程度、供水时间、是否拥有提高使用效率或采取节水改善水质等工程措施等。我国农业用水长期处在较为混乱的状态之下，农业用水占总体水耗的比重过大，直接抽取地下水浇灌农田，不交任何水资源使用费或者只交象征意义上的费用的现象极为普遍，我国至今没有有效的措施对此进行制约、监督。
虽然，我国在《取水许可和水资源费征收管理条例》中有了对水资源费进行收取的规定，但是，该法律位阶显然与要解决的问题不在一个量级上面，加上本身缺乏操作性和政府的粗放型管理，似乎现实中并未有太大的改变。低廉的水费不但使我国供水公司面临开工不足和亏损的困境，进而抑制城市供水事业的发展，而且也严重阻碍了节水政策的推行。[21]低水价引来的不仅是民间对节水缺乏动力，对水利部门来说，由此要面临巨大的财政负担，水费收入因是水利部门经费的主要来源，因为水费难以平衡运行和管理费用，使得诸多水利工程必要的维护不能进行，水事运行效率也低下。农业和相关产业不同程度受到了影响。
水权交易价格形成制度中的成本价值是指通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水，进入市场成为商品水所花费代价，包括工程费（勘测、设计和施工等）、服务费（包括运行、经营、管理、维护和修理等）和资本费（利息和折旧等）的代价。[22]而对水资源进行加工后的成本回收直接关系到该工程的建设、管理的动力，同时工程在建设前无疑会对投资的回报、收益进行考虑。
水权交易价格机制中环境价值的因素也应该考虑进去。首先，水资源本身具有价值，对水资源的消耗应该进行补偿。其次，在水权交易中会产生使用过后的污水，这会直接对环境带来污染和破坏，另外也会在客观上间接产生负“外部性”的影响，为治理污染、保护生态无疑是需要付出代价的。因此，根据“谁污染，谁治理”的环境资源法原则，水价中应该收取环境水价。
所以，要解决我国水价不科学的问题，在水价定位时需要考虑到：供求关系、时空的特殊性、生产水价、资源水价、环境水价等多个方面。科学的水价可以改善人们对水资源的消费态度，能够调节人们对水资源的开发动力，能够促进社会、经济、环境的和谐发展和可持续发展。
（2）水权交易登记机制 在水权交易合同完成的前提下，到水权登记机关进行水权转让登记势必成为水权交易的必要环节。
水资源作为“动产”在水权交易中要进行不动产登记，这是因为水权交易需要有公信力。作为交易安全与信赖保护制度，公信力的实质是在公示错误时，维系信赖公示而有所作为的交易预期。[23]登记审查时应确保信息的准确性，对需要记载的事项实行实质性审查，以确保水权交易的安全。有进行水权交易意向的一方，可以通过对水权交易登记的公示进行查询得到自己希望取得的水权信息，当事人基于对登记的信任不需要花费太多的精力和时间调查相应的水权状况，这样降低了当事人水权交易的成本，提高了水权交易的效率。
同时，水权交易登记制度是向第三方开放的，对第三方来说能够获得水权变动的状态，可以预期对自身和环境可能造成的影响，有效避免不利后果的产生。
对国家这一管理者来说，水权交易的登记机关应该与取水许可证的发放机关一致，通过登记制度可以科学的引导水权交易并对其进行有效监督。
作者简介：
张建伟（1968——），男，河南开封人，法学博士，河南大学环境与民商法研究所所长；
段兆昌（1982——），男，河南郑州人，法学硕士，水利部黄河小浪底水库管理局。
*基金项目：国家社科基金项目《生态恢复整治法律制度研究》（11BFX081）之阶段成果。
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