我国农业生态补偿立法探析*

刘尊梅 韩学平 （东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030）

摘要：我国农业生态环境法制建设日益受到社会重视并将逐步走向完善。但作为一种解决农业生态环境问题的农业生态补偿却未在我国法律制定及其法律实施中得到重视。我国农业生态补偿政策缺乏完善的法律保障，在立法层面上缺乏系统性和完整性。本文旨在探讨我国农业生态补偿立法的相关问题，在分析我国农业生态补偿立法缺陷的基础上，对我国农业生态补偿立法模式、立法进程及立法内容提出相应的设计建议。

关键词：农业生态补偿；立法；农业生态环境保护

我国农业生态环境法制建设日益受到社会重视并将逐步走向完善。但作为一种解决农业生态环境问题的农业生态补偿却未在我国法律制定及其法律实施中得到重视。在国外，生态补偿制度已经得到了许多国家的立法支持，如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等。我国农业生态补偿政策缺乏完善的法律保障，在立法层面上缺乏系统性和完整性，执法层面上缺乏强制性和可操作性，司法层面上尚缺乏农业生态补偿的救济制度及相关的程序制度，这种状况不能满足建立和健全系统的农业生态补偿法律制度的要求。本文旨在探讨我国农业生态补偿立法的相关问题。

一、我国农业生态补偿立法缺陷

（一）缺乏权威性的法律法规保障

我国农业生态补偿政策缺乏具有刚性的法律法规体系作为保障，由此导致农业生态补偿在实践中的不连续与不规范。从现行农业生态补偿政策法律的层级上看，中共中央和国务院只出台了农业生态补偿的政策，这种抽象的政策尚无刚性的法律规范予以贯彻实施，对农业生态补偿的规范只是散见于一些行政法规、地方性法规和规章中，欠缺权威性的保护。由于生态补偿政策缺乏法律的权威性，进而影响到政策本身在实践中的可操作性，政策运行中出现的随意性现象较为严重。农业生态补偿立法上的空白导致了农业生态补偿没有相应的法律法规，这都给有关部门的执法造成了困扰和难度，使农业生态环保的正外部性行为和减少负外部性的污染控制行为得不到有效补偿。

（二）法律制度内容缺乏系统性和完整性

农业生态补偿法律依据繁乱混杂，缺乏集中统一的法律规定。农业生态补偿法律关系的主体、客体、范围、对象、农业生态补偿法律关系产生消灭的法律事实、农业生态补偿的标准、方式等都缺少法律依据。我国部分省份虽然在其《农业生态环境保护条例》中明确规定了农业生态补偿制度，但大多制度空洞，相互抄袭，而不是在中央法规政策指导下结合各自具体情况来制定本地方的农业生态补偿法律制度。同时这些农业生态补偿制度，也缺乏相应的实施细则予以配套。

二、我国农业生态补偿立法模式选择

对我国农业生态补偿制度进行立法完善势在必行。首先是立法模式的选择问题。关于农业生态补偿立法模式，可有三种方案选择：一是制定一部专门的农业生态补偿法；二是生态补偿基本法与农业生态补偿单行法规（包括国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方法规、规章）并举的模式，三是在生态补偿法中明确农业生态补偿的地位，并修改和完善农业生态补偿的相关法律法规。

对于这三种方案，本文认为，第一种模式目前无法做到。主要是因为：一是在制定法律时，要认识到各个领域的生态补偿的实现是一个渐进的过程，要充分考虑当地的实际，如经济发展和群众生活水平以及政府、社会、公众的承受能力，按照规划分期、分步执行。就生态补偿问题，制定多部法律进行综合规制也不符合我国当前的实际；二是我国目前生态补偿草案尚未出台，而且对于农田生态补偿尚有争议，原因是认为条件还不成熟。但从前文所述，我国农业生态补偿缺乏完善的法律依据是较为突出的问题，也是发展生态农业、保护农民权益的的重大障碍，我国建立和完善农业生态补偿机制已成当务之急，但不能操之过急，也不能无所作为。本文认为，对于具体领域生态补偿制度的立法包括农业生态补偿立法可分步骤、分阶段来进行，建议先采用第三种模式立法，条件和时机成熟后再采用第二种模式立法。

三、我国农业生态补偿立法进程设计

（一）支持逐步建立一个完善的生态补偿法律法规体系

全方位、多层次的生态补偿的立法已成为当务之急,应将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。在总结森林生态补偿制度、退耕还林还草制度、试点流域生态补偿制度和矿产资源生态补偿制度基础上,国务院应出台《生态补偿条例》,适时颁行统一的《生态补偿法》。建立一个完善的生态补偿法规体系应采取逐步实施的办法，适时出台具有一般指导意义的《生态补偿条例》，并在此的基础上逐步完善，结合实践探索尽早出台《生态补偿法》，在《生态补偿法》中，一是明确享受生态效益的地区有责任向提供生态效益的地区进行补偿。二是界定生态补偿主体。根据不同的生态领域确定其补偿主体。三是界定补偿资金的来源。包括财政转移支付、企业购买生态效益的支出、个人享受生态效益的支出等。四是设立生态补偿管理机构。由环保部门来主导建立生态补偿体系，相关部门协调配合。

（二）建设不同区域、不同类型的生态补偿法规

结合已有的生态补偿实践探索和当前主体功能区建设，针对不同区域、不同类型的生态领域，制定和出台相应的生态补偿法规、办法，明确生态补偿的重要领域，具体规定补偿对象、补偿方式、补偿标准等生态补偿具体操作问题，推进区域生态补偿实践，并使不同类型的生态补偿均有法可依。

（三）尽快建立健全农业和农村生态补偿的相关法律法规

目前涉及农业和农村生态环境保护与建设的法律法规，大都没有对利益主体做出明确的界定和规定，导致各利益相关者(补偿的主体和补偿的受体)无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，更无从依据相关法律和其他利益相关者进行交涉，争取自己的正当权益。在某些利益主体已经确立的法律法规中，往往对于生态环境补偿的依据和标准未做出明确规定，给生态环境补偿工作带来一些不确定因素，为此迫切需要建立和完善农业和农村生态环境补偿法律法规体系。

四、我国农业生态补偿立法内容构想

针对我国目前农业环境保护法律体系存在的诸多问题，我们必须进一步完善我国农业生态补偿法律法规的建设。本文建议应作如下努力：

（一）明确规定公民的生态权

在《宪法》中明确规定公民的生态权，包括生态补偿权。在《环境保护法》中明确生态利益的实体权利内容。采取列举式和概括式的混合模式规定公民享有的权利，诸如安宁权、清洁水权、清洁空气权等，使抽象的生态权变为具体的可操作的法律依据，利于公民在受到损害时主张生态权利。同时，也应明确农民保护生态的具体义务内容。对农民生态权的程序性权利如生态知情权、参与权、救济权等相关权利加以明确。对补偿权利的认可和确认是实施农业生态补偿制度的前提。

（二）农业生态补偿制度在《生态补偿法》中的确立

当前我国急需一部好的生态补偿基本法来发挥基础作用，并由此理顺生态补偿基本法和其他相关法律、法规之间的关系，尽快建立统一、协调、完善的生态补偿制度。在制定《生态补偿法》作为生态补偿的基本法律的前提下，确立农业生态补偿制度在生态补偿法中的地位，并适用生态补偿法中关于生态补偿的基本性和程序性内容规定。

（三）制定农业生态补偿专门性法规

上述《宪法》、《生态补偿法》、《环境保护法》是基于全国范围而制定的，有必要把水土保持、土地管理、森林、草原、防沙治沙、农业、渔业、矿产资源、流域、湿地保护、自然保护区等方面作为特定管理的范围，国务院制定生态补偿专门性行政法规。如鉴于农业生态补偿的特殊性，国务院应制定《农业生态补偿条例》，作为实施农业生态补偿的专门性法律依据，规范有关农业生态补偿的各机构、组织和个人的行为。在《农业生态补偿条例》中，要明确规定农业生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式、资金来源以及保障体系等；明确规定农业生态补偿管理体制、管理机构的法律地位、管理权限、职责范围、管理方式等。

（四）修改和完善农业生态补偿的相关法律法规

目前我们应把农业生态补偿立法的重点放在对与农业生态补偿相关的法律法规的修改和完善上。建议修改与完善农村环境与资源保护法律法规，将农业生态补偿的内容吸收进去。

一是制订农业生态补偿政策的评价指标体系。二是借鉴国际上成功的控制有机肥、化肥和农药面源污染的法规,由国务院制定法规。三是农业环境补贴问题，需要从法律制度层面作出安排。我国对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面却没有相关补偿政策，不利于调动农民环境保护的积极性。我国在确定农业环境保护补贴项目时，本文建议,对已经实施的一些项目(如退耕还林、退牧还草、农村沼气建设等)加大资助力度;对一些急待制定的项目(如我国农业生产中的土壤保护、地力增进、化肥农药的减量使用、畜禽粪便的资源化利用、作物秸秆等生物能源化处理、农村生活污水和垃圾的有序排放、废弃物综合利用等)通过法律规范,引导农民采用环境友好生产和生活方式,实现农村农业生态环境的转型和升级。

（五）完善农业生态环境保护和农业污染防治的相关配套法规

在完善立法的同时，还应充分发挥其他相关法律法规的指导作用，如：《环境保护法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等法律法规。《环境保护法》、《农业法》等法律法规虽然不是专门针对农业生态效益补偿的法律，但是它们对于实施农业生态补偿政策具有很大的指导意义。在以环保法为基础的相关生态环境保护和资源利用法律法规进行修订和完善的过程中，可将农业生态补偿的内容吸收进去，形成农业生态补偿法律法规体系。本文认为，要制定与农业生态补偿法律法规配套的一系列法规、规章，尤其是在我国农村环境与资源保护法中欠缺的单行法。一是应完善环境立法，加强对化肥、农药等污染源的管理方面的法规。二是完善相关的地方性的农村生态环境保护的法规及规章，建立我国有机废弃物排放的法规，有效控制城镇的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。

参考文献：

[1] 课题组.关于完善我国生态补偿体系的思考[J].地方财政研究，2008，2(2):22～25。

[2] 胡兵辉,刘燕,廖允成.2008.陕西省农业和农村生态环境补偿机制研究.干旱区资源与环境，22(3),7-12

[3] 邵江婷.基于社区发展的我国农业生态补偿法律问题研究.华中农业大学博士学位论文.2010年

The legislation research of agricultural ecological compensation in China

LIU Zunmei & HAN Xueping

（Northeast Agricultural University, Harbin Heilongjiang 150030）

Abstract: The government is coming to attach importance to the legal construction of agricultural ecology environment and hope it perfectly. But the agricultural ecological compensation that can solve the problems of agricultural ecology environment is not attached importance in our law legislation and enforcement. There is no perfect legal protection in our agricultural ecological compensation policy. This paper is to discuss our law legislation in the agricultural ecological compensation. In view of the defects of legislation, we try to put forward some design suggestions of legislation mode, course and contents in our agricultural ecological compensation.

Key words: agricultural ecological compensation; legislation; agriculturalecology environment conservation

作者简介：

刘尊梅（1973-），女，黑龙江海伦人，东北农业大学经济管理学院在读博士，法学院讲师；研究方向：三农法律问题、环境法；

韩学平（1965-），男，黑龙江克东人，东北农业大学法学院院长，教授、博士生导师，研究方向：三农法律问题、土地法。

*黑龙江省教育厅2010年人文社会科学项目“生态文明背景下农业生态补偿法律问题研究”（编号：11554058）阶段性成果。