论全球环境治理中的国家主权

许 健 （福州大学法学院）

摘要：全球环境治理是全球化背景下全球环境保护的新模式，它通过宣扬全人类都接受的核心价值、扩大参与主体、增加规则类型等方式弥补了国家在国际环境保护中的不足。尽管全球环境危机对国家主权构成了挑战，但在全球环境治理中仍应坚持国家主权原则。

关键词：全球环境治理；全球化；国家主权

一、 全球环境治理是全球化进程的逻辑结果

学界对“全球化”并没有统一的界定。经济学家多指世界经济一体化；政治学家多指国际干预的不断扩大，即建立世界新格局的全球战略；文化学家则指商业文化、大众文化、消费主义占领文化市场的世界现象；社会学家、未来学家及环保人士更多关注的是全球性问题。美国学者A·麦格鲁（A·McGrew）对全球化的特征做了这样的描述：全球化是指超越构成现代世界体系的民族国家的复杂多样的相互联系和结合。它确指一种过程，通过这一过程，在地球某一地方的事件、活动、决定，会给遥远的另一地方的个人、社群带来重大的影响。如今，商品货物、资本、人员、知识、影象、交往、犯罪、文化、污染物、毒品、时尚以及信仰，都早已跨越民族国家疆界而流动。全球贸易、金融、生产系统的存在，以非常复杂的方式把全球的家庭、社区和民族的命运联在一起。因此，疆界---就社会活动不再在它面前停止这一点而言，已无可争辩地不重要了，继续区分社会经济活动的内部和外部，国内的和国外的，已经关系不大。[1]当全球化以更高的强度、更快的速度冲击、浸淫社会生活的各个层面时，环境问题也以惊人的速度向全球范围扩散，以前在世界各地单独存在的生态系统如今汇合到了一起。沙漠化、物种灭绝、水污染、气候变暖等，无论从规模、波及范围还是影响后果来说都具有全球性。这些超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题，已构成对人类生存的巨大威胁，它们的解决途径与国际社会整体联系在一起,因而也就有了全球意义。在全球化的背景下，环境危机使国界形同虚设,它使单个的国家变得无能为力，必须通过国际社会集体的努力才有可能应对。

全球化使一些重要的国际组织、甚至超国家的国际组织（如欧盟）对国内政治生活的影响日益增大，使跨国公司不仅操纵着经济全球化进程，也在相当程度上左右着民族国内政治。因此，国家权力开始分层化，国家的传统职能受到了限制和削弱。并且，随着国际间的联系日益增多，国内管辖的事项常常溢出国外，[2]使主权国家在处理全球问题时力不从心。20世纪90年代，“全球治理”的概念应运而生。所谓全球治理，是指通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。[3] “全球治理的所有讨论都必须以理解国际社会的结构变动为出发点。织入这一结构的，就是被称作全球化的复杂过程。”[4] 全球治理突出以下内容：

1、全球治理是多层次的。它经由全球的的机构（如联合国系统）、区域的机构（如欧盟、东盟等）、跨国的机构（如公民社会、商务网络等）和次国家的机构（如社区、市政部门等）几个主要的治理主体相互穿插作用而形成。在这些实体中，政治权威既是多层次的，也是多维度的。“全球治理安排的连续统一体（continuum）普遍存在于跨国和次国家层次之间，宏观和微观之间，非正式和制度化之间，国家中心和多元中心之间及合作和冲突之间。”[5]全球治理体系结构复杂。它由不同的机构和网络组成，这些机构和网络的管辖范围在功能上和空间上常常互相交叉，且它们的权力来源和能力也各不相同。

2、全球治理否认存在某个权力中心，它往往被描写成是多元或多头的，但这并不是说所有的参与者的权力是平等的，只是承认传统的政治权力被分散了。即全球治理并不排斥国家、政府的重要作用，但它认为国家只是进行全球治理的众多行为体中的一部分，各种非国家行为体（包括非政府组织、公民、跨国公司和世界资本市场）与国家、政府通过协商、合作，在地区及全球层次上解决共同的问题。

3、全球治理的方式是参与、谈判、协商和协调，其关键词是“项目规划”、“伙伴关系”、“意见一致”。在任何一种理解中，全球治理都包涵着三个不变的关键词：合作、谈判与协调。这定义了全球治理的本质特征，它意味着对全球事务的管理不再是以传统的自上而下的方式进行，而是国家与社会在平等协商的过程中合作完成，或者说治理是不同主体不断博弈最终走向合作的过程。

全球环境治理是全球治理的一部分。以学者对“全球治理”的解释为基础，笔者将全球环境治理定义为：国际社会通过扩大参与主体、改变调整手段、增加规则范围等方式，凭借具有约束力的国际规则解决全球性环境问题。

二、全球环境治理弥补了国家在国际环境保护中的不足

国际法的主要主体---国家，无疑是解决全球环境问题的主要力量。但是，“国家以自我为中心，自私自利是国际法上的国家体系的标志。”[6]长期以来，主权国家是最重要的国际关系参与者和国际规则的制定、实施者，它们在制定规则时更多关注的是现实的、自身的局部利益，忽视人类共同的、整体的、长期的利益。先哲亚里士多德（A.Aristole）曾经断言：凡是属于最多数人的公共事务，常常是最少受人照顾的事务。人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。[7]全球环境保护是典型的公共事务，需要以“集体行动”的方式实现。而集体行动的困境在于：理性的个体并不必然产生理性的集体，即个体的理性行为往往导致集体的非理性结果。全球环境恶化的现实，印证了哈丁（Garrett Hardin）“公地悲剧”和艾伯特·塔克（Albert Tucker）“囚徒困境”的命题，让人类尝到了集体非理性的后果。主权下的“分而治之”使各国政府缺乏对本国境外的环境问题的关注，其追求经济效益、谋求经济快速发展的管理思想也常常导致环境损害的隐性危机增加，因此，主权国家的短期行为与地球生态系统的持久性之间存在矛盾，后代人的利益及地球生态系统的整体利益常被主权国家忽视。“由于主权对外是独立的，因而具有屏障外部力量对国家内政的干涉的重要作用。这种屏障作用使主权也成为抵制国际环境保护要求的理由和妨碍国际环境保护协调意志形成的障碍。”[8]这也是为什么国际环境保护制度直到20世纪70年代后才纳入国际法的原因之一。理应体现人类整体利益的国际环境法也是各国妥协的产物，其制度更多的是体现各国基于利益权衡基础上的妥协。以全球瞩目的气候变暖为例，近年，因其具有的全球性、长期性、渗透性、不确定性和潜在的不可逆转性[9]，已被国际社会公认为最具挑战性的全球性问题之一^①。应对气候变暖问题的国际法产生于20世纪90年代，1992年《联合国气候变化框架公约》标志着全球抑制气候变暖国际合作的开始。它虽然具有里程碑意义，但却是一个缺乏缔约方具体条约义务的框架，这突出体现在其敦促性、宣言式的内容方面。《京都议定书》（以下简称《议定书》）首次以法律文件形式为发达国家和经济转型国家制定了减排义务，为以具体行动落实公约目标迈出了重要一步。但由于承担减排义务会直接影响到缔约国的经济发展，缔约方就承担减排义务的具体方案长期存在分歧，使1997年的《议定书》至2005年才得以生效。从内容看，其减排目标缺乏精确的科学论证、三个履约机制过于笼统、缺乏不遵守承诺的惩罚机制，使《议定书》成为各方利益妥协的产物。第二个减排期2012年即将到来，但新的减排机制并未如国际社会期待的那样在2009年哥本哈根长达12天的气候变化会议(COP15)上确定，仅以一个不具法律约束力的哥本哈根协议草草收尾。世界对即将在墨西哥坎昆召开的新一届峰会（COP16）充满了悲观情绪，被形容为“看不到终点”，其原因依然是各国现实利益与环境保护的整体、长期利益难以兼顾。作为理性行为体的国家“不是解决某种问题的合适单位。像环境保护这样的全球问题明显地超出了主权国家的管辖范围。”[10] “由主权国家组成的世界无力应付地球受到威胁的难题。每一个政府都专注于追求国家目标，……这样一个系统在国际合作和协调方面显示出极弱的能力，权利和权威的分配以及人类积极性的调动几乎被国家的自私目的所操纵。”[11]更有学者认为“国家主权是建立和实施有效的生态系统管理制度的一大障碍。”[12]

全球治理理论顺应当今国际社会的发展变化，不再认为主权国家是国际政治的唯一参与者和世界秩序的中心。“假定不存在世界政府，全球治理就为描述跨越国家和社会的规则制定、政治协调和问题解决的复杂系统提供了一种语言工具。……它特别适合于描述那些超出不存在什么超级的或者唯一的政治权威的国家范围之外的治理结构和过程。[13]全球环境治理在以下方面弥补了国际环境保护制度的不足：

1、全球环境治理宣扬全人类都接受的核心价值，主张以国际社会共同利益为出发点，构建治理规则。全球治理委员会在《我们的全球之家》中阐述的：“我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。”为了实现上述目标，委员会为全世界公民规定了包括“平等地分享全球共同利益的权利”、“安全的生活”、“追求可持续发展”、“保护人类共同资源”、“保护人类的文化和知识遗产”等相应的权利、义务。这种“普世”的价值追求，体现了人类的共同利益。

2、通过扩大参与主体，走出国家在全球环境保护中的困境。全球环境治理并不否认主权的合理性和合法性，而是强调治理主体的多层次性。它否认存在某个权力中心，被描写成是多元或多头的，承认传统的政治权力被分散了。在逐渐多元化的全球环境治理体系中，国家和政府间组织仍然是全球环境治理的主角，它们仍然是全球环境治理体系的主要倡导者、载体和实施者。但它认为国家只是进行全球治理的众多行为体中的一部分，各种非国家行为体（包括非政府组织、公民、跨国公司和世界资本市场）与国家、政府通过协商、合作，在地区及全球层次上解决环境问题。每个主体在全球环境治理中的作用都有所不同，但这些主体的参与，均会在一定程度上克服国家、政府间国际组织以传统方式发挥作用时所产生的局限性。

3、全球环境治理在承认国际环境法的有效性的基础上，肯定其他规则、标准的作用，强调多种主体的平等参与，多方式、多角度的国际合作。除了国际条约、公约外，国际环境治理的规则至少还包括两个重要部分，即“软法” （soft law）和国际环境标准，它们在保护环境的全球行动中构成对条约的重要补充。软法在国际法领域，泛指非约束性规范文件（non—binding normative instruments）。“软法—本身是个有疑问的概念---它包括那些既不具有严格的约束力，又不是完全没有法律效力的规则，它们存在于国际组织的会议文件和国际组织的决议中。”[14]因此软法是非典型意义的法。国际会议和国际组织的“指导性建议”、“原则宣言”、“行动计划”这些软法文件，或属于向成员国发布的权威解释和指南，或是在向全球倡导普世的价值观、或是督促各治理主体采取措施的方案，它们均在国际环境治理中发挥了重要作用。从较早的1972年《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》到《约翰内斯堡宣言》，这些软法文件所宣示的“人类共同利益”及国际合作理念，已对各国环境法制及环境政策产生了积极影响，许多内容已被国际环境条约所接受。制定的国际环境标准（ISO4000）也已成为风靡全球的绿色标签和全球一体化的绿色通行证，许多国家倡导企业积极参加该标准的体系认证，国际贸易的绿色化趋势也在客观上对于国际环境标准的推行起了促进作用。国际环境标准的执行，绕过国家的环境保护国际义务，用规则直接约束企业，间接实现了国际环境保护的目标。

三、 在全球环境治理中仍应坚持国家主权原则

1648年欧洲各国为终止30年战争召开的威斯特伐利亚国际会议最后签署的《威斯特伐利亚合约》规定了领土主权、主权独立等国际法和国际关系的主要原则，主权的“对内最高、对外独立”成为国际法确认的原则。此后，《联合国宪章》及《国际法原则宣言》使国家主权原则成为国际法基本原则，也构成了维系国际关系的基础。但是在学理上，“国家主权”一直是备受质疑的。19世纪末20世纪初法国著名法学家莱翁·狄骥（L．Duguit）否认主权的客观现实性，指出：“我们要断然排斥国家的人格和主权的陈腐观念，这种观念可以产生无法解决的问题，产生无休止而徒劳无益的争论；同时这种观念过去是、一直是、而且将来也永远是国内的一种暴虐行动和独裁行动的根源，也是对外的一种侵略和征服政策的根源。”[15]他认为主权与国际法不相容，主张用“国家公务”的观念代替“国家主权”的观念。而公务则是“任何由于对现实和发展社会连带关系来说是必不可少的而必须由政府加以调整和控制的活动。”希腊国际法学家尼古拉斯·波利蒂斯（Nicolas Politis）在其经典著作《国际法的新趋势》中，认为“国家被迫必须彻底放弃主权的概念。”[16]他指出：“在过去的90年中^②，主权的概念一直为国际法的科学结构所支配，它意味着国家有绝对的和无可争议的权力按照其充分的意愿处理其对外关系，除非是自愿接受限制，否则不受任何其他限制。[17]

全球化也导致了一些学者对国家主权合理性的再度质疑，甚至出现了“民族国家的终结”理论。例如，日本学者大前研一就明白无误地断定“作为18、19世纪的产物，现代民族国家开始趋于瓦解。就真正的经济活动而言，民族国家已经失去了其作为全球经济参与者的传统地位。……国家主权对经济的繁荣已经成为一种极大地障碍。因此，民族国家已经成为人们怀旧的幻想。”约翰·迈耶、乔治·托马斯等学者则提出“不断走向世界社会是民族国家发展的必然趋势”的理论；保罗·泰勒则提出在世界主义的冲击下，主权越来越被定义为一个参与单位，主权越来越开始被看成授予国家对国际社会负责的义务。[18]

笔者认为在全球化的进程中，国家主权确有被弱化的趋势，国家主权与全球环境保护存在一定程度的对立，甚至全球环境保护对国家主权构成一定的挑战，国家主权对全球环境保护制度的有效建立、完善形成一定的制约，这是不争的事实。全球环境治理正是在全球化的背景下，为克服国家在保护全球环境问题上的不足应运而生的新的环境保护模式。全球环境治理的确在某些方面分散了国家主权，但是国家主权原则依然是国际环境保护中应该坚持的原则。因为，全球环境治理并不否认主权的作用，而是强调：改变传统的二元论思维，摒弃“非国家中心”即“社会中心”的偏见。在一个全球政府无法生成、全球公共问题日益凸显的时代，需要超越国家，但这种超越必需是有限度的，坚持国家主权原则仍然具有特别重要的意义。这是因为：拥有主权的国家是国际环境治理中的重要行为体。

国际环境治理强调“凭借具有约束力的国际规则解决全球性环境问题”，而国家是国际环境保护规则的主要制定者、实施者。美国学者马丁·休逊（Martin Hewson）和蒂莫西J.辛克莱（Timothy J.Sinclair）在其著名的《全球治理理论的兴起》一文中指出：“在过去三十年中，有关国际环境的国际规章（International regimes for the environment）几乎从零增加到接近100个。”[19]这无疑是主权国家共同努力的结果。尽管全球环境治理主体除了国家及政府间国际组织外，还包括非政府组织、经济组织及个人，而且这些组织的影响日益显现，但是国际社会依然看重主权国家制定的国际环境保护条约、公约，它们支撑着全球环境治理的规则体系。而其他全球环境治理主体，如民间环保组织，或许具有更强的公益性和更激进的环保理念，但由于不具有条约谈判的职能，它们发挥作用的途径之一便是通过倡议、呼吁、游说、甚至抗议等活动对主权国家制定国际环境规则的行动施加影响。而以跨国公司为代表的各类经济组织因其“逐利”的“经济人”特性，使它们在国际环境治理中的作用更多的是通过被动执行环境标准体现的。国家掌握了充足的财政和其他资源，只有主权国家才能够在多边谈判中代表本国发表意见，也只有国家才能决定对国际法律条文的实施。它在协调不同的治理主体的关系、制定、执行有效的国际规则方面的重要作用是不可替代、也是无法替代的。在不存在世界政府的前提下，那些对国家主权持怀疑态度的学者并未能解答：如果说国家主权真的过时了，在国际关系中谁更有权利代表他的人民？国际社会在谁的主导下更好地实现和平与发展？全球环境保护事业由什么力量主导？国际生态安全由谁维护？

因此，认为全球环境治理中主权“过时”的观点是值得商榷的。与其说在此治理中反映了主权的退化，不如说它体现了主权的强大适应性和回应能力。全球环境治理一方面要求主权国家让渡权力以适应全球治理的需求，另一方面又要求他继续作为规则的提供者和秩序的维护者，这体现了主权国家传统的自治性和自主选择能力。全球环境治理并非抛弃原有的环境保护国际制度和以主权国家为主的国际环境能够保护体系，而是在已有制度的基础上，借鉴全球治理理论，在主权国家由于自身利己主义的局限性而难以单独应对环境危机、政府间国际组织也因受其成员国利益的制约、缺乏解决环境问题的权威和必要的灵活性的背景下，在方式、主体、规则等方面进行调整，以期更好地实现国际环境法的目标价值。全球环境治理的核心，是克服国际环境法在制定、实施过程中的缺陷、解决与全球环境问题相关的集体行动困境，实现在该问题上的合作和人类社会的可持续发展。

An Analysis of Sovereignty in Global Governance

Abstract: Global environmental governance is a new way of international environment protection based on globalization. Through ways of expanding participation, changing adjust measures and enlarging regulation scope as well as applying binding international rules to solve the global environmental problems, it covers the shortages of traditional international environmental protection mechanism. We need to persist on sovereignty even though environmental crisis has threatened the sovereignty theory. Key words: Global Environmental Governance; globalization; national sovereignty

作者简介：许健，福州大学法学院教授。

①在2007年达沃斯世界经济论谈上，通过投票方式选出的世界最棘手的六大问题，气候变化位居第一。

②大约是指19世纪40年代至20世纪30年代这段时间。因为作者在前言中讲到：“本书是由我于1926年在哥伦比亚大学的演讲汇编而成……”

[1]参见岳长龄：《西方全球化理论面面观》，《战略与管理》1995年第6期。

[2]梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社2002年版，第329页。

[3]俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第13页。

[4] Rosenau,J.N(2000a)“Change,complexity,and governance in globalizing space”.in J﹒Pierre(ed),Debating Governance,Authority,Steering,Democracy,oxford:Oxford University Press。

[5]俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第36页。

[6] [美]路易斯·亨金：《国际法：政治与价值》，张乃根等译，中国政法大学出版社2005年版，第157页。

[7]【希】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第48页。

[8]劭沙平、余敏友：《国际法问题专论》，武汉大学出版社2002年版，第305页。

[9] Intergovernmental Panel on Climate Change（IPCC）.Climate Change 2001:Working Group Ⅲ:Mitigation，http://www.grida.no/publications/other/ipcc-tar/，2010年3月20日。

[10] 【日】筱田英朗：《重新审视主权---从古典理论到全球时代》，戚渊译，商务印书馆2005年版，第160页。

[11] Richard Falk ,This Endangered Planet:Prospects and proposals for Human Survival,New York:Vintage Books,1971：37-38.

[12] Veronica Ward,Sovereignty and Ecosystem Management:Clash of Concepts and Boundaries?,in Karen T．Litfin,The MIT Press 1998：83。

[13] See Rosenau,J.N(2000a)“Change,complexity,and governance in globalizing space”.in J﹒Pierre(ed),Debating Governance,Authority,Steering,Democracy,oxford:Oxford University Press.

[14] R.Bernhardt(ed),Encyclopedia of Public International Law,Instalment 7,Elsevier Science Publishers B.V.,1984:62.

[15]【法】狄骥：《宪法论》第一卷，北京，商务印书馆1959年版，第518页。

[16]【希腊】尼古拉斯·波利蒂斯：《国际法的新趋势》，原江译，云南人民出版社2004年版，第9页。

[17]【希腊】尼古拉斯·波利蒂斯：《国际法的新趋势》，原江译，云南人民出版社2004年版，第8页。

[18]转引自俞可平等：《全球化与国家主权》，北京，社会科学文献出版社2004：272—283。

[19] Timothy J.Sinclair,Global Governance:Critical Concepts in Political ScienceVol.1,London:Routledge,2004:234.