《环保法》修订应为环保事业主体的有效互动奠定法律基础

王 曦 （上海交通大学法学院）

摘要：《环保法》应当是一部以规范和制约政府环保履职为主的法律。修订《环保法》，建立规范和制约有关环境的政府行为的制度，是为了实现一个更高的目标——为我国环保事业主体的良性、有效互动提供法律保障。新的《环保法》将同其他的以管制企业等污染者和开发者为主旨的环境资源保护法律并行不悖，各司其职，相辅相成，共同为我国环保事业提供完善的法律保障。

对《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）的修订，应当从完善环境法制，推动环保事业的战略角度来看。自2007年以来，我所在的上海交通大学环境资源法研究所领导的一个跨校的联合研究组，对《环保法》的修订做了比较深入的研究，形成了一个关于修订《环保法》的总体思路，并向有关部门提交了《环保法》修订建议稿。本文对这个总体思路做一个介绍。

一、《环保法》修订的出发点：查明需要以法律修订来解决的问题

对《环保法》修订的研究应当从《环保法》实施的现实情况出发。一般说来，正是因为法律实施中存在需要通过法律修订解决的问题，才有必要根据现实问题对法律进行修订。现行《环保法》规定其立法目的是“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。 我国资源环境状况的现实与这个立法目的形成鲜明对照。就“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康”而言，公认的判断是：从总体上看我国环境与生态恶化的趋势还没有得到遏制，环境污染和生态破坏有加重的趋势。就“促进社会主义现代化建设的发展”而言，《环保法》的立法目的也没有实现。现实中粗放型的发展方式正在不断地损害着国家可持续发展的物质基础及其对长远发展的支撑能力。正因如此，十七大报告在谈到我国的发展所面临的问题时，指出的第一个问题就是“发展的资源环境代价过大”。在党的十七届五中全会上，中央再次指出，我国发展面临的一个瓶颈是“资源环境约束强化”。“发展的资源环境代价过大”，“资源环境约束强化”，用经济学语言来说，都是比较严重的市场失灵的表现。制定《环保法》是为了建立政府环境管制，克服这种市场失灵。但上述现实状况表明，《环保法》的实施效果不够好，立法目的远未实现。因此，对《环保法》进行修订，首先应当找出影响法律实施效果的关键性问题和原因。

二、法律上对有关环境的政府行为规范与约束不足，是资源环境约束强化的一个重要原因

政府是环保事业中的一个重要的、不可缺少的主体。政府存在的理由之一，就是以管制来克服市场失灵。从这个意义上说，政府是为了克服市场失灵而存在的。但近年来，官方媒体公开曝光的大量环境污染和生态破坏事件，从太湖蓝藻暴发，到陕西“血铅污染”，再到湖南重金属污染、紫金矿业污染和一次又一次的“行政限批”所涉及的事项等，我们得出了一个认识，即环境污染或生态破坏事件往往表面上是企业的违法或违规，实际上却与政府的管理缺位或失效有密切的联系。这种政府管理缺位或失效，用经济学术语讲，叫“政府失灵”。通过对30多个媒体高度曝光的重大环境污染和生态破坏事件的研究，我们将资源环境领域的这种“政府失灵”归纳为两大类。其一是由政府或者政府官员的“积极”行为导致的“政府失灵”，突出表现为政府在规划经济发展、招商引资、审批建设项目的过程中，只看规划或项目的经济效益和对GDP的拉动效应，却忽视规划或项目可能带来的环境污染或生态破坏。其二是政府的“懈怠”，一般表现为政府或政府官员在履行政府环保职能上的消极和不作为。“失灵”的政府，怎能管好“失灵”的市场？！从大量的环境污染和生态破坏事件中，我们得出的认识是：政府在环保履职中的“失灵”不除，则表现为环境污染和生态破坏的“市场失灵”不止。

环保是政府的一项基本公共职能。为什么大量的环境污染和生态事件揭示政府没有切实地履行这项职能呢？我们认为主要有两个原因。第一个原因是政府所持的发展观不正确——即唯GDP发展观。第二个原因跟法律有关，即法律上缺乏规范和制约有关环境的政府行为的制度，这导致唯GDP的发展观在很多地方大行其道。很多地方政府为了地方经济的发展，在招商引资、规划经济和产业发展的过程中，不考虑资源环境的承载能力，最终导致全国性的“发展的资源环境代价过大”和“资源环境约束强化”问题。依法行政是政府施政的信条。但如果法律上缺乏规范和约束有关环境的政府行为的制度，政府有关环境的行政就会出现无法可依的情况，进而出现管理缺位或者失效，即“政府失灵”。这就是资源环境领域里“政府失灵”的制度原因。

三、落实科学发展观，以法律规范和约束有关环境的政府行为

科学发展观是我们应对“发展的资源环境代价过大”和“资源环境约束强化”的强大思想武器。落实科学发展观，除了思想教育以外，还需要制度上的落实。只有从制度上落实科学发展观，政府环保履职中的“失灵”才能从根本上得到克服。从制度上落实科学发展观，是立法者义不容辞的使命。《环保法》的修订可以从“规范”和“约束”有关环境的政府行为两方面进行落实科学发展观的制度建设。

（一）规范政府有关环境的行政决策，从源头上预防环境问题的产生

如上所述，大量的环境污染和生态破坏事件，特别是历次“行政限批”所针对的情况，都表明不少地方政府在经济发展规划、招商引资、建设项目审批等方面存在比较严重的违反或者规避环境保护法律、法规的情况。这些情况往往由于地方政府在决策时没有正确地平衡经济发展与环境保护两种价值和相关的政府公共职能所引起。

现行政府决策程序的缺点，一是缺乏不同行政职能之间的合理制约和协调，例如促进经济发展的职能与保护环境的职能之间的合理制约和协调。所谓“环保局长难当”就是这种现象的一个表述。在很多情况下，政府的环保部门出于专业的和履行环保职能的考虑，看到了政府的决策对环境与资源不利的一面，但由于缺乏制度保障，环保部门难于或不敢表达正确的意见。如果敢于“直谏”，环保局长的位子就往往坐不稳了。二是缺乏透明度和民主性。不少的环境污染或生态破坏事件是由于政府决策缺乏透明和民主造成的。如果在决策过程中，有关部门做好了信息公开和听取当事人和社会的意见的工作，这些事件在环境、经济、社会和政治上的恶劣后果是可以避免的。决策失误是源头上的失误。大量因政府决策失误引起的环境污染和生态破坏事件从反面告诉我们建立科学决策制度的重要性。因此，在规范有关环境的政府行为方面，第一要务是规范政府有关环境事务的决策程序。

胡锦涛在党的十七大上的报告要求“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”这为我们修订《环保法》、规范政府决策程序指出了方向。规范有关环境的政府行为，应当抓住“决策科学化、民主化”，“完善信息和智力支持系统”以及“公众参与”这三个要点。为此，我们建议在修订《环保法》时，对政府涉环境事务的科学决策做出专门规定。具体而言，建议结合地方上行之有效的做法，在新的《环保法》中规定“环境与发展综合决策制度”、“政府环境保护联席会议制度”、“环境咨询委员会制度”、“有重大影响的行政决定和规划备案制度”和“重大决策建议的环境影响论证制度”。这些制度将从程序上规范政府有关环境的行政决策，保障其科学性、民主性和公开性。

（二）约束有关环境的政府行为，杜绝行政懈怠或乱作为

为了保障政府切实履行环保职能，除了规范有关环境的政府行政决策以外，还需要建立对有关环境的政府行为的约束制度。作为理性的人，政府官员在“唯GDP增长率”是瞻的政绩考核制度环境中，要么选择以牺牲环境和生态换取GDP快速增长，因为只有这样他才会得到比别人更多的职务升迁的机会；要么选择对环境保护职能的懈怠，因为积极地履行环境保护职能对他个人而言不会带来好处，反而可能使他的GDP政绩落在别人的后面。监督和制约是一种必不可少的促使政府官员保持勤政和清廉的外部力量。如果没有来自外部的监督和制约，政府官员往往选择懈怠。在有的情况下，甚至选择寻租和腐败。在缺乏监督和制约制度的情况下，上述“积极”的和“消极”的“政府失灵”只会愈演愈烈。因此，在修订《环保法》时，应当根据我国国情和地方上成功的经验，借鉴国外的成功做法，为约束有关环境的政府行为做出制度安排。

就政府环保履职而言，各种监督和制约制度就像悬在官员头上的“达摩克利斯之剑”，起着确保政府勤勉履行环保职能的重要作用。根据我国和发达国家环境管理实践中的成功经验，我们建议在新的《环保法》增设政府环保履职监督制度。这个制度分为内、外监督两个方面。其中，政府环保履职外部监督制度的内容有：信息公开制度、听证会制度、人民代表大会监督制度和环境公民诉讼制度；政府环保履职内部监督制度的内容有：约谈和环保履职行政建议、上级督办和代办。

四、突出《环保法》的特殊功能，为我国环保事业主体的有效互动奠定法律基础

修订《环保法》，建立规范和制约有关环境的政府行为的制度，是为了实现一个更高目标——为我国环保事业主体的良性、有效互动提供法律保障。我们从立法目的、法律内容、立法史、《环保法》的“空心化”现象和美国、日本等国家的同类法律的比较等方面，对我国《环保法》的特殊功能进行了比较全面而深入的研究。我们的研究结论是：为各类环保法律主体充分发挥作用提供法律保障，是《环保法》这种“环保事业基础法”的一项基本功能。《环保法》应当对环境保护法律关系的各类主体在环境保护事业中的法律地位和作用做出原则性的规定，使这些主体都能够明确自己的地位、角色、权利和义务，在环境保护事业中充分发挥作用，形成有效互动，共同促进环境保护事业的发展。

现行《环保法》和其他环境资源保护法律偏重于对企事业单位和个体工商业者的管理，忽略了对作为管理者的政府的规范和制约，忽略了对作为监督者的“第三方”主体的监督权的保障。这里所谓“第三方”主体，是相对于作为管理者的政府和作为被管理者的企事业单位和个体工商业者而言的。依法对政府和企事业单位与个体工商业者有关环境的行为进行监督和制约，督促它们遵守环境资源保护法律，是“第三方”主体在环境保护法律关系中的主要作用。这类“第三方”主体主要有国家检察机关、国家审判机关和公民、法人（包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位与个体工商业者）和其他组织。

由于法律没有对政府和“第三方”主体在我国环保事业和环保法律关系中的地位和作用给予明确、充分的界定和保障，环保事业的三大支柱（政府、企业、“第三方”主体）在我国没有形成良性、有效的互动。大量的环境污染和生态破坏事件和国家不断恶化的资源环境状况表明，在这三大主体中，政府没有很好发挥管制和克服“市场失灵”的作用；“第三方”主体没有很好发挥对政府和企业的监督作用；企业，在政府监管不力和“第三方”主体监督不力的情况下，则往往以牺牲环境的方式换取高额的利润。因此，我国环境法制建设的当务之急，是尽快完善法律，从法律上进一步明确这三大类主体在环保事业中的地位、作用、权利和义务，并为它们之间形成良性、有效互动提供制度保障。《环保法》的修订，为完成这项伟大使命提供了一个宝贵的契机。

我们提出的关于规范和制约政府有关环境的行政行为的种种建议，都是为了给政府和“第三方”主体在我国环保事业中更好地发挥其作用提供法律保障。我们认为，《环保法》是一部以规范和制约政府环保履职为主的法律。新的《环保法》将同其他的以管制企业等污染者和开发者为主旨的环境资源保护法律并行不悖，各司其职，相辅相成，共同为我国环保事业提供完善的法律保障。我们期望，《环保法》的修订将为以下良好局面的形成奠定法律基础：政府勤勉履行环保职能；企业合法经营并不断提高其生产和经营的环境绩效；“第三方”主体依法对政府环保履职和企业环境守法进行有效的监督和制约。

The Main Task of the Revision of the Environmental Protection Law of PRC Should be to Lay Down a Legal Basis for Effective Interactions among All Entities of Environmental Protection Course

Abstract: Environmental Protection Law should be a Law focus on regulating and restricting governmental behalves related to environment and natural resources. Revision of Environmental Protection Law is for a higher goal, that is, to lay down a sound legal basis for good and effective mutual interactions among all the entities in the course of environmental protection. The new Environmental Protection Law of PRC will be a law parallel with other laws on pollution control and natural resources conservation and provide a sound legal guarantee together with the other laws.

作者简介：王曦，法学博士，教授，博士生导师，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长。