水法中的水相关概念辨析——水、水资源、水环境、水体
沈百鑫 （德国莱比锡大学）
摘要：在现代法学中概念的意义越来越重要，而环境法律中概念的不成系统问题尤为突出。尤其在水法领域，对于水相关概念的使用十分混乱。在《水法》和《水污染防治法》中分别侧重使用“水资源”与“水环境”，从字面上强调了同一事物的二个功用。水法规范上概念的不统一，导致了在实践中对同一事物的分割管理。通过比较法律条文中水相关概念，指出在法律规定中对自然界中统一客体的这种人为区分，不仅违背了自然规律，不符合环境保护中综合统一管理的理念，而且也与法律基础理论不一致，甚至于导致水法实施不力，水体保护面临严重困境。通过对欧盟及德国水 的概念考察，结合法律规范客观的可执行性需要，建议用“水体”为核心的水法概念体系来统一水体保护法律规范。
关键词：水；水资源；水环境；水体 引言：语言和法
法律是由系统的法律概念[1]组成的，不管是立法、执行和司法，都围绕着法条展开，除基本的法律逻辑结构外，法条的核心就是概念。立法、执法和司法中的法律问题就是对于概念的争议与明晰。在法律概念的讨论中经常让人混淆，因为往往基于不同的立场基础为出发点，有时候甚至故意不去理解对方。因而在法律实践上，对于这种争议也只能有相对中立的被认为有较高语言掌握能力的法官来进行判决。这种语言掌握能力往往表现在用逻辑与理论上，并借由一个所谓“裁判者”身体来体现“权威”。不只是正义与公平会产生不同意见，许多是都因概念没有明确定义而产生法律争议。由此语言就成为正确的表述和解释之重要条件。[2]
作为社会现象的法律可以描述为一种通讯系统（Kommunikationssystem），即信息产生、储存、运作和交换的系统，信息通过符号来进行传递。而法律最主要的符号系统就是语言，另外还有作为媒质的口语、笔迹、印刷材料以及标识。[3]环境法是一个新近发展起来的法律部门，许多环境科学中的语言被使用到了环境法中，在与传统的法律交汇的过程中，出现了许多问题。尤其在我国，法律理论底子和立法技术都仍不足，而环境法不成体系的迅速发展使得各法律之间形成冲突或矛盾。作为环境治理中十分重要的信息传递系统的环境法律体系，因为相应的法律概念既与传统法律之间不协调又在环境法内部不统一，无法形成一种有效、易执行的和系统的环境法律保护体系。我国水体保护法律[4]体系中的概念混乱就是明显的一个例子，要形成一个有效的水体保护法律体系，法律核心概念的协调与统一是根本。
一、水与法
水作为自然界的组成部分可以从不同的角度[5]来审视。首先，水是一种自然现象，它是自然界中存在的水循环，包括在地表水、地下水、海洋水体、冰川水和空中水等自然界中各种水形态和不同水域中水的循环往复。由此，也包括由不规律的水运动造成的洪水与干旱、海啸、台风、雪崩、海平面上长升、冰川消融等现象。在这个意义中，人类对水循环的作用只是自然界中的一个较短的影响部分和环节。其次，水作为一种自然存在的、人类在生产和生活的可使用物质。特别是随着工业化、城市化及全球化的进程，水的自然区域分布与循环[6]发生了剧烈的变化，水作为一种矿藏被无节制的开发。另外，水还被作为能量来使用，不管是木材放流还是水磨风车，到现代更是水力发电以及蓄能电站的出现，水被视为是一种可更新能源。但当这种改变达到一定规模，影响到人类对水使用功能长期可持续利用时，人类逐渐认识到了水的有限性。最重要的，水还作为环境要素，当其自身出现危机时，同时也对于整个生态带来了严重危机。尤其是在上个世纪七十年代在世界范围内随着环境保护政策与环境法的出现，水更是被视为不仅对于人类，同样对于自然环境本身也具有根本性的意义，因此也被视为环境的传统基本要素。
“中国水资源问题的根源并不是缺少工程技术措施，而是没有建立起促进节水和治污等先进、高效、优良技术大规模应用的制度框架。”[7]再深问一下，为什么没能建立起相应的制度框架，无序、不成逻辑的现行法规肯定是一个重要原因。而不成系统的水法最直接的表现就在水治理法规中没有形成科学、统一的水相关概念体系。在《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》中用到“水”、“水资源”、“水环境”、“水体”和“水域”多个概念。从字面上看明显是五个有区别的概念，但要准确理解其间的区别与联系却又很难。对法律中水相关概念的理解，不仅有助于对《水法》与《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》之间关系的理解，也将从根本上有助于水治理理念的提升。[8]本文致力于比较与分析现行水法规范中的概念，最终通过提出以“水体”为水资源与环境管理的核心概念，并由此形成一组概念体系，希望为水法的协调与统一提供概念基础。
作为“水法”从字面上就包括“水”与“法”二个因素，水作为调整的客体，法作为人类社会的管理规范。对于“水法”的概念理解也是多种的，可以分别从严格的、狭义的和广义的水法概念三个层面来理解。严格的水法概念仅是指《中华人民共和国水法》；狭义的水法是为规范保护和利用水体而制定的单行法律规定，在我国主要是指《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》以及《中华人民共和国水土保持法》。而对于广义的水法概念就应当包括所有调整人们涉及保护和利用水体的行为之法律规定，除狭义水法概念外，还包括在宪法、民法、规划法、建筑法等领域与水体保护和利用相关的法规。在本文中，除具体《水法》外均指广义的水法概念。
对于水法中的“水”的理解在各国法律适用范围也会有所差异。我国《水法》[9]第2条第2款明确规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”，而在德国《水平衡管理法》[10]规定适用范围的第2条第1款中规定：“本法适用于以下水体[11]：1. 地表水体，2. 沿海水体，3.地下水。同样也适用于以上水体之局部。”在《欧盟水框架指令》中第1条中将“过渡性水体”、“沿海水域”单独列举，予以强调[12]。由此不仅可知法律上的概念与平常生活以及特定学科中的概念既有联系也有区别[13]，而且在各国水法规范的适用范围也会有不同。另外，法律只能对人的行为进行规范[14]。这就进一步要求水法对于水的自然状况和与之相关联的社会关系进行同时考察，需要清楚我国水的自然状况、利用和保护情况，以及在现实中急迫需要解决的水问题。水利用和保护的法律规范不仅必然要从区域间差别较大的当地水资源现状出发，而且因为水又与不同国家与地区间差异巨大的社会发展的各方面紧密相关，成为一个社会问题，所以也要从社会的角度予以审视。水的自然状况和人类对水的利用保护也正是水体保护法的研究基础和规范对象。
二、水法中的水
2002年修订后的《水法》中一共使用“水”相关的概念385处，除水资源（65处）、水域（5处）、水体（6处）外，还使用水工程、水库、水塘、水能、水运、水源等，但单独用“水”这个概念的却只有2处，其中规定水的所有权属性的第3条第3句：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。 ”在《水污染防治法》中一共使用“水”424处，最常用到水污染（131处）、水体（55处）、水环境（32处）、水域（7处）、水行政、水源等，没有使用单独“水”概念。与任何哲学讨论一样，法律规范必须基于被确定的概念之上[15]。在此，水法其所规范的环境物质对象为“水”，但只有为法律所界定才能成为法律调整的客体，才有法律上的意义。首先这里的“水”通常指淡水，不包括海水[16]；其次，要区别公法上与私法上的“水”。已经被商品化的确定数量的水，如商店里的矿泉水和处于自来水管网中的水，这种从自然界中获取后可被控制的水属于民法中物的概念，就可受到《物权法》的调整。尽管水在公法与私法上有区分，但这种公法私法上的区别也不是完全清晰的，比如对引水渠中的水。因此水法中的水，更多是指能影响和处于自然的水循环中、具备原始水功能的水（对于具体的节水规定除外）。
除了狭义水法中的规定外，还应该考察宪法与民法中的水相关的概念。我国《宪法》规定水流属于国家所有[17]，这里的“水流”不是具体所指一口水塘和一眼水井，而是需要达到一定规模或面积的水，是指江河湖泊的统称[18]。这里的水不仅是指自然界中的水这种化学物质，因为水功能性多样性和水与环境的不可分性，水在概念上还应当包括水流拥有的水能和流水的水环境自洁能力，包括水的载体，即江河湖泊及其一定距离的水床和岸滩[19]，甚至还包括了水的温度。我国《民法通则》和《物权法》进一步确定了相关的水所有权和使用权，《民法通则》第81条第1款规定：国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。同时在本条第3款规定了承包经营权，第4款规定了相应自然资源处分权限制[20]。在此条中第1款和第3款中使用了“水面”，而第4款中使用了“水流”，这样的表述一方面是对《宪法》中“水流”概念的继承，但又有意在同一条中对于水相关的概念使用二个不同词语，不能不说是有意识的区分[21]；另一方面，与“水面”相对应的使用和其后对于承包经营权的规定，更多是从渔业经营的角度出发[22]，而不是从资源与环境管理行政的角度出发的。而在2007年制定的《物权法》中，第47条重复宪法规定“水流… …属于国家所有”外，还在“相邻关系”章中用了“自然流水”的概念，并在“用益物权编”明确规定了“取水权[23]和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。《物权法》中用词比较谨慎规范，没有使用水资源、水环境的概念[24]。另外在《环境保护法》中只使用了“水”和“水源”概念，没有水资源与水环境的概念出现。但水法中水概念的混乱在很大程度上却与《环境保护法》有着非常重大的关联（具体见下文七（二））。
我国是发展中国家，除了各先进国家发展中所存在的用水需求与有限供给之间形成紧张关系外，水的资源意义相比发达国家更为突出：首先，水能是一种被重视和积极开发的可更新能源，在能源短缺前提下，水能的开发利用在我国具有十分重要的意义；其次，我国是传统农业大国，灌溉在农业种植中起着十分重要的作用，而要以现有耕地和灌溉用水分布保障我国人口高峰的粮食安全[25]，农业用水保障也就十分重要；此外，水的利用与水利工程的建设在我国还具有扶贫的意义，水能与水调度同时也意味着财政的转移与补贴；最后，在城市化与工业化的进程中，水经济[26]在我国越来越成为一个重要的经济行业。
三、水法中的水资源
《水法》中一共使用“水资源”65处，在《水污染防治法》中只有5处使用了“水资源”的概念，而且其中4处是指流域的水资源保护机构[27]，另一处在第16条中指“调度水资源”。这在一定程度上可以被理解为，水利部门主导立法及主要负责实施的《水法》是从资源管理的角度出发的，包括“水资源”的使用与保护，而环保部门主导立法及负责实施的《水污染防治法》则从环境管理的角度出发，规范“水环境”治理与防护。另外，《水法》与《水污染防治法》分别侧重于“水量”与“水质”（具体见下文六（四））。
对于水资源的理解有着许多不明确的地方。首先，早在1987年《水法》立法之初就有对于水、水资源与洪水的讨论，认为“亟需有一个统管全局的水的基本法”，所以在法的名称上不采用《水资源法》而最终定名为《水法》[28]。但按《水法》第2条第2款明确规定“本法所称水资源，包括地表水和地下水”的理解[29]，因为在《水法》中没有对于地表水和地下水的法律定义，在环境法学中水资源被理解为是在一定经济技术条件下可以被人类利用并能逐年恢复的淡水的总称。[30]另外，还特别指出《水法》中的水资源不包括土壤中的水[31]，这样的理解使得地表水与地下水完全断了关联，正是通过土壤中的水，地表水与地下水才形成了最重要的联系[32]。根据《欧盟水框架指令》第2条概念定义中第12项下，明确表示地下水体是指一个或多个含水层内的数量明显的地下水。[33]其次，基于水资源作为“生命性资源、资源性资源、基础性资源、战略性资源、核心资源[34]”理解，水已经超出了平常经济生活中对资源的理解，正如其中的“资源性资源”的概念，“水资源”这个词中的资源是指前面一个资源还是后面一个资源的意思？另外，根据《全国水资源综合规划技术细则》中的调查评价中基本要求的事项，可以得知“水资源是一个历史、社会、时空相结合的一个变化的水状态”。基于以上，可知对水资源存在着不同理解。这种不同理解也就决定了这里的水资源与水环境是怎样的一种关系。显然水资源当然不能割裂水环境，不考虑水作为环境重要因素肯定不是完整的水资源概念，但包括水环境的水资源法又如何与水环境为核心概念的水污染防治法相区分，如何理解水治理实践中资源管理与环境管理的对立，如何理解大量的环境法教材中资源管理与污染防治的区分？仔细考察水法中“水资源”的适用，水资源主要基于两个层面上被使用，一种是基于纯经济资源意义上的理解，作为生产生活所需要的可使用物质来理解，另一种是基于水的同义词来理解，是属于人类可治理范围内的所认识到的自然中的水的总称。而正因有双重意义，所以在使用中经常被偷换与滥用。
以水法中的具体法条为例，其中《水法》第1条规定：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”从字面上理解，“水资源”的含义就是强调了水的资源性，即作为矿藏的可用性物质这一面，环境保护的法益没有，至少是没有直接被表达出来。相比较于《水污染防治法》第1条的规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”在此法中就明确强调了“保护和改善环境”的法益。另外，再根据《水法》第12条的规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在此需要怀疑的是水资源能不能成为流域管理与行政区域管理的对象，我们都知道水是流动的，水资源是否具有流域与行政区域的特征是值得疑问的。只有与河床相结合，流域与行政区域的特征才得以体现。同样在第五章中“水资源配置与水量分配”，这二个概念的区别也是有争议的，它们之间有何种不同吗？另外，从《水法》整体来看，如果水资源作为一个“总称”，那当水资源作为“开发”、“使用”、“取用”、“供需”的对象时，尤其在具体的法规条文中，显得就不是很恰当。
另外还需要注意到，水资源相对于其它的自然资源有着共性但又有着特殊性。其共性是：1，在人类历史发展中逐渐被认识到水量的有限性；2，在工业化的进程中，逐渐被认识到水除了是生存基础外还在生产中起着越来越重要的作用。除了与其它自然资源的共性外，还有其特殊性：1，水对于生命的根本性，是地球上所有生命的生存基础；2，水是可循环的，不同于象石油、矿藏等，可循环性也说明了水的有限性只是相对的[35]；3，水作为环境的最主要部分，是与环境中的其它媒质一起构成了不可分割的环境统一体，水对于环境具有根本性的意义。这些特性也说明了水不完全等同于作为生产意义上的自然资源。由此也说明对于“水资源”的理解可以分为二个层面，一是等同于水的概念；二是强调了水作为生产要素，可满足生产、创造价值，即“兴利方面”[36]。所以，不管 “水资源”是作为总称，而是强调特定水体的资源意义，至少已经产生了一定的异议。
在实践上，“水资源”的概念理解也起着重要影响和指导作用。根据《水法》及2008年水利部的三定方案[37]，再根据我国的部门垂直管理体现，在各省具体工作实践中也就导向为“水资源工作”[38]。作为水资源配置与管理重点，自然也就是首先是水量分配工作，不管是水量分配还是取水许可及建设项目水资源论证，还有水资源有偿使用制度[39]都是围绕着水量而展开。而在水资源保护工作中，水治理工作自然是无法绕开水污染治理与水质维护的，所以饮用水水源地保护与治理、水功能区监督管理、地下水保护及水生态系统保护与修复[40]在事实上都归入到水利部门的工作重点中来。但这产生二点疑虑，一方面水资源配置管理与水资源保护形成二个不能有效协同的工作，一个侧重水量，一个侧重水质；另一方面在水资源保护上水质的保护只能在非常受限的范围内展开，如饮用水、水功能区，而不能形成全面综合的水体保护机制。即作为资源、对于人类有直接效用的水才被保护，而事实上忽视了水体的循环性和与环境的整体性。
在我国社会发展与转型中，寄托于水的多重服务功能整体变得紧张起来，供水、水产品生产、水力发电、内陆航运、休闲娱乐和文化美学水体的这些社会和经济的服务功能每个方面都在有限的水的资源功能下形成冲突，而水的这种社会和经济的服务功能又与水体的生态服务功能形成竞争，尤其是当其它的环境媒质的生态功能也逐渐萎缩的情况下，而人类对于环境保护的意识觉醒时，水体其实已经成为整个社会中自然物在其各社会和经济功能及其生态功能的相互竞争与冲突的一个缩影，有待调协和融合[41]。《水法》强调水量和资源使用为核心的水资源是一种错误的引导，没有以水质和水体保护为基础的水分配与水调度是不现实的，就如在南水北调工程中人们所担心的“南水”的污染问题。没有水质为基础，水的功能与用途将受到极大的限制，水将不能成为完全意义上的水资源。
四、水法中的水环境
相对于《水法》中侧重使用“水资源”的概念，没有用 “水环境”的概念，《水污染防治法》中则一共使用“水环境”的概念有32处。水环境这个概念不是一个正式的学术用语，若依字面翻译成德文与英语后，在法学文章很少见到如此的表述。水是环境重要的组成部分，但“水环境”这个词的理解是值得推敲的，如果将水做为定语理解，水环境是指与水相关的环境，那“水环境”就是非常广泛的一个概念，包括大气、土壤、动植物等，水法无法对这样的“水环境”进行规范；而如果是作为环境的组成部门的水媒介，水环境这样的概念也就有多此一举之嫌，不容易与“水生环境”相区分。
在《水污染防治法》中有多处使用“水环境保护”与“水环境污染”，这些概念与“水保护”、“水污染”或者“水体保护”“水体污染”有什么区别吗？有没有脱离实际的水物质而直接作用于“水环境”的保护与污染的？还有第11条规定“水环境质量”，这与“水质”[42]有区别吗？再考察具体以“水环境质量标准”命名的《地表水环境质量标准》在具体的考察上分别以“水域”和“水”为考察对象，“水环境”是一个评价结论，无法直接成为考察的对象。而这个《地表水环境质量标准》的名称也是深受《水污染防治法》中“水环境”概念的影响[43]。
在水体的生态服务功能与社会和经济服务功能的冲突[44]中，水体的生态服务功能是包括水体自身在内的整个生态之存在基础，又是水体对社会和经济服务功能的前提条件，尤其对于我国水质已经严重威胁到水体整体价值的情况下，水体保护已经成为最迫切最核心的法律保护对象。前水利部部长钱正英已经认识其任部长时期因认识错误造成的危害[45]，并指出：“我国水利面临的真正危机在于，不少地方由于水质污染和水资源过度开发造成水环境的不断退化……水环境退化……才是当前中国水利面临的最大问题。[46]”这也与当前提倡的“循环经济”“低碳经济”和“绿色经济”的基本生存观、协调观和资源观是一致的。人类首先要保证生存，其次才是发展。发展应当十分注意扩大生存空间，保证生存基础，改善生存条件，提高生存质量。发展的根本点是经济社会的发展与资源环境保护相协调，核心是生态与经济相协调。发展的核心问题是资源的永续利用，重视资源的代际、地区与部门及个人之间的平等合理分配。[47]以水质为重点的，并结合水量因素的水体对于生态的影响已经成为水治理中的核心问题。在此对于“水环境”是否可以具体分为二个层面来理解，都需要水质与水量的结合来考虑，一方面是水自身的健康状况，另一方面是因受水自身健康状况而影响的自然环境的健康状况，因为这方面又反过来影响了水自身的健康状况，这是一种相互影响相互作用的情形。
在实践中，“水环境”的概念也被广为使用。比如在2008年国务院各部委的三定方案实行资源与环境分别管理的制度中，“水资源与水环境分别由水利行政部门和环境保护部门管理，其他部分在各自的领域内协同管理”。[48]另外，水资源与水环境概念的分别对立使用已经在现实工作中造成非常严重的影响。从全国到流域、区域的水资源规划与水环境规划区分，从水资源区划到水环境功能区划的重复，再到水资源管理到水环境行政管理冲突（甚至在水资源公报与水环境公报的数据不一致上），最终反映在中国的水危机上，水污染的趋势在全国范围内没能得到根本性改变，甚至仍有恶化，水资源保护的任务没能完成，而是更加艰巨[49]。
五、水法中的水体
《水法》中一共使用水体5处，其中第9条、第31条和第33条用了“水体污染”，第30条和第32条规定了“水体的自然净化能力”，其中第32条第三款规定“应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力[50]，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”在这里水体与水域之间的区别，水体更强调自然的水单元，而水域是往往以水功能区为相应的地域单元。
在《水污染防治法》中使用“水体”的概念达55处，其中还区分为地表水体和地下水体，饮用水水体、渔业水体、风景名胜区水体。在这些概念的使用中，水体是不仅等同于英语的“body of water”和德语的“der Wasserkörper”这些概念的，而更是指自然界中水的整体与部分的存在。由此，对于“水体”也可以作狭义和广义的理解区分。借用德国法条中的相关定义，狭义的水体是指：地表水体或者沿海水体的整体和重要的河段（地表水体）以及在一个或多个地下水源范围内的相分隔的地下水储量（地下水体）[51]。根据蔡守秋教授“广义的水保护法是指水体或水域或水环境保护法，水体包括水、水床（包括水岸和水的底土等）、水生物、水上（中）景观等”，及“水体是指由水、水中生物和其他物质、水岸水底等共同形成的水生态系统”[52]。这是一种广义的水体概念，更多从环境保护和生态平衡意义上出发，用“水体”更能体现环境保护及环境保护之整体性的意义。另一种更广义的概念包括了水和与之相接触的一定范围的土地的整体，逐渐在环境保护与生态学领域被使用。[53]而在水法中，从这种自然界存在的水物质的自然循环出发，是指一种整体的综合保护。水体是河流、湖泊、地下河、地下水、泉水等的上位概念，根据产生不同分为人工水体和自然水体。根据《德标4049》水体是由水身（水自身）、河床（包括水底和岸边）和以及附属的地下水源组成[54]。另外，在《水法》和《水污染防治法》上也有使用“水域”的概念，分别为5处和7处。水体与水域之间的区别很难完全界定，在一些场合可以替代使用。但在中文意义上，水域与陆地相对，很难将地下水体涵盖进来，而水体的广义概念可以包括地下水及与水相接触的一定土壤。另外水域受行政划分影响明显，水域是自然水体因行政区划而被人为分割的一部分。同时水体更是一个符合水的自然现象的概念，符合现代水管理中综合管理和流域统一管理的理念。
六、其余的几组概念
（一）水害与水污染
在《水法》中一共8处使用了水害，都是规定“开发、利用、节约和保护水资源，防治水害”，而只有在第八十一条第二款“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行”中提到了“水污染”的概念。从全文来理解，可以明确水害是水污染的上位概念，除了水污染外，水害还包括洪水、干旱、水土流失等与水相关的危害与灾难。相反，在《水污染防治法》中一共有131处用到水污染的概念，而没有提到水害。水污染作为人类的行为及其结果，自然可以成为法律的规范对象，而水害同时包括了水相关的有害的自然现象，无法作为法律可以有效规范的对象。对《水污染防治法》中“水污染”这个概念也要进行一定的区分，水污染是一种现象，但同时也是一种行为。在行为意义上，如果使用“对水体的污染”可能更为贴切，而且强调了行为的对象。
（二）水工程、水设施与水项目
在《水法》中没有使用水项目，一共有33处使用了“水工程”的概念，一共5次使用“水设施”的概念。在《水污染防治法》中只使用了“水设施”。为什么要对这几个概念作特别说明，首先，在我国的水利中水的工程措施是最核心最重要的工作，一提到水治理就联系到水工程，而其实上水治理不只有工程措施，而且随着社会的进步，非工程措施在水治理中扮演着越来越重要的作用。在通常的理解中，水设施一般指直接与取水、用水、排水相关的设备措施，通常是指机械过程，在水法中只使用节水设施、供水设施的概念；而水工程一般是指与水相关的建设工程项目，除了取水、用水、排水的工程外，还有防洪抗旱的建设工程等。根据水利部第31号令[55]第2条第2款：本办法所称水工程，是指水库、拦河闸坝、引（调、提）水工程、堤防、水电站（含航运水电枢纽工程）等在江河、湖泊上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。在人类越来越认识到工程措施的有限性前提下，在实践中大量使用规划手段与调控措施，由此需要一个超越工程的概念，由此，水项目可以更好的涵盖与水相关的利用与保护措施。
（三）水行政、水利与水管理
在《水法》中使用“水行政”概念59处，“水利”3处，没有使用“水管理”的概念。在实践中，水利往往被人理解为利用工程措施防治水害、促进利用的行为。而水行政正如概念本身包括的，是指与水相关的行政行为，或有权限的行政机构，在我国一般是指水利部门。在《水法》与《水污染防治法》中都将水行政主管部门与环境保护主管部门并列在一起。在《水污染防治法》中使用“水行政”概念14处，没有使用水利和水管理的概念。
根据德国的经验，水平衡管理应当首先保障或恢复水体的生态平衡，尤其是考虑到水体的结构（水文），其次是保证水供应的水量与水质安全，同时尽可能维系其它服务于共同福祉的水利用。在这个目标的实现中水政策的基本理解是预防优先、所有相关方的合作和责任人相关的费用规定以及使用费用的整体涵盖。由此可以看出以环境为导向的水体保护政策不仅要求防卫威胁的危险和排除造成的损害，更首先是预防性的保护和自然资源的爱惜义务。而随着治理（Governance）理念的深入，尤其在环境保护领域，当仅依赖政府不足以完成任务，实现目标时，公众的参与显得十分重要，仅就管理就不再足够[56]。所以水治理从政策层面上越来越重要，而水管理逐渐成为水治理的一个主要内容。
（四）水量与水质
在我国水法中水量与水质概念分别侧重在不同的法中使用，《水法》中24处使用了水量的概念，而只有4处使用水质概念，相反在《水污染防治法》中有9处使用水质的概念，只有1处使用水量。这也是许多环境法学者指出的水量与水质的部门分割管理[57]。而且在德国水管理法中，立法者认识到只要水质达到目标，实现了立法意图，那水量肯定也就必定实现，水质是必须以水量为基础的，而水量则不必然以水质为基础。而根据《欧盟水框架指令》制定指令的基本原则第19点中：本指令旨在维持并改善欧共体境内的水环境，该目的主要关注有关水体的质量。控制水量是保证水质良好的辅助性措施，因此，还应设定水量控制措施以实现水质良好的目标。由此可知水量与水质是应当相互补充，而以水质为重点，水量为辅助，而这正与我国《水法》的规定相反。
七、水法中的水概念体系
水法中水概念体系的形成取决于三个因素：首先是对于传统语言的传承，其次是对于科学语言的借鉴，最后是对先进科学语言的法律转读。作为法律术语，首先是对于传统法律部门中相关概念的沿袭，在我国因为缺少现代法律传统，所以在各法律部门之间的系统性与衔接性上还十分不足；其次，水法作为环境法，体现了技术性的一面，我国水法中的水环境、水资源概念在一定程度上也代表着对水的科学研究的某种先进性，但已经跟不上环境科学知识的发展；最后就是需要对先进的当代环境科学及环境保护中概念进行法律转读，作为社会管理方式之一的法律科学，在语言与思维上有着自己的特征，自然科学的概念需要用人文科学的概念语言进行转换。
（一）传统法律部门与水法中的概念衔接
环境法的发展必须要遵循法律发展的基本规律。已有的法律所调整的社会关系仍然需要有原法律进行调整，而新出现的环境问题，则需要考虑如何将新的社会问题用法律规范予以调整，在原法律体系不能调整新出现的问题时，才考虑法律创新。这种法律创新肯定会对原法律体系带来影响，但环境法与传统法律是一种相互沟通、相互渗透、相互协调的关系[58]。而这种“沟通与协调”最根本的就是概念的协调与统一。在我国因为现代法律体系的移植，所以没有这种“传统”与“现代”法律的明显界限。在水体保护法上，宪法、民法、水法、水污染防治法及物权法在概念上即没有传承的关系，也没有相互借鉴，宪法、民法中使用的“水流”、“流水”与“水面”的概念都没有在《水法》与《水污染防治法》中运用。只有“取水权”可以说是《物权法》对于《水法》的一种回应。
（二）综合性水体统一管理的需要
水法中许多概念的混乱与《环境保护法》中规定的环境保护机构的设置和职责原则有一定的关联。在1989年对《环境保护法》修订中，提出环保法（试行）具体地规定了环境保护机构的设置和职责，这样的规定不利于深化机构改革[59]，由此在第7条第1款规定：国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理[60]。而第3款规定：国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。在其中并没有对于土地、矿产、林业、农业、水利等国家部门在环境保护上的职责进行明确。对这些部门与国家环保行政主管部门之间的关系是根据本条的第2款与第4款之间的关系得到反映的，即第2款规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。而第4款规定：县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。由此就构成了环境法中的环境保护与资源保护的二重对立构架，不仅反映在《水法》与《水污染防治法》的核心概念对立上，也同样体现在2008年的环境保护部与水利部的机构“三定”方案中。[61]
其实早在1994年国务院通过的《中国21世纪议程》第14章中就已经明确指出：“传统体制下形成的水资源管理体制不利于水资源有效地开发、利用和保护。由于条块分割和人为地将系统完整的水系分开，“多龙管水”实际上很难实现水资源的统一和合理分配 ，导致出现了许多部门之间、地区之间以及流域上下游之间的水事纠纷。传统的水资源管理体制及其所具备的能力手段已不再完全适应市场经济对水资源管理的要求和变革。因此，必须尽快改革传统的水资源管理体制，同时加强管理机构的能力建设。”并提出要实现之目标：“改革现行的水资源管理体制 ，建立一种新法律和经济机制，逐步实行综合性水资源规划和管理，使水资源在工业、城市发展、水力发电、内陆渔业、运输、娱乐以及维持生态等方面的利用和保护综合效益最大化，与此同时，需要提高或加强管理机构、技术团体和公众参与水资源综合管理的能力和手段，能力的建设要与技术和机构相协调。”[62]然而在具体的行动计划中却又是分别按“水资源供求与评价”、“水生态环境质量保护”各自展开，但在机制与能力建设方面却又强调水资源综合管理能力与区域的城市和农村、地表水和地下水、水质和水量、开发和保护、利用和治理统一管理体制。这也可以看到在全球性的21世纪议程的制定工作中，我国理论界对于世界的可持续发展理论进行了很好的学习与借鉴，但在实际的行动中，却囿于社会经济基础难以有所突破。
水资源与水环境的区分与对立，在局部理论分析中将是有益的。但在环境保护日益重视、环境政策法律与环境行政不断发展的趋势下，反映在水体保护的实践中，是水体公共管理集权与分权、对此如何进行协调平衡的矛盾。在国际上，各国在环境管理体制的构建中，一直也为集权与分权所困扰，权限明确、责任清晰的部门协调下的统一管理模式似乎很难实现。[63]在我国，基于《水法》与《水污染防治法》的总体现实关系，广义的水资源概念要高于水环境概念，但也有人提出水环境管理处在高于水资源管理的决策层次[64]。在实践中，在2008年的国务院水利部、环境部三定方案规定都在其他事项中明确规定“水污染防治与水资源保护的职责分工。环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责……环境保护部发布水环境信息，对信息的准确性、及时性负责。水利部发布水文水资源信息中涉及水环境质量的内容，应与环境保护部协商一致。”似乎对于水管理的行政权限进行了明确。从总体上，这种将水污染防治与水资源保护的割裂不仅没有有效沟通，而且有加深的发展趋势，除了行政体制外，法律理论与立法工作也进一步从根本上加剧了这种对立。比如2002年的《水法》立法中，对于市场机制与水所有权的讨论[65]，这是根本上加剧了《水法》向水资源作为生产性资源的侧重，而比较欧盟法与德国水法，基本上在水管理上是排斥了水的所有权制度的，而对于市场机制的适用上不是通过所有权，而是通过费用制度来调节的。
就在这种对同一对象和同一管理程序中，人为造成的概念分离下产生的法律制度不符合水循环、水平衡整体性的客观规律，无法满足环境综合管理的要求。再反观水治理的现状，环境保护力量的增强与解决水危机需要的专业能力导致在现实中水环境与水资源，从法律到行政再到具体的工作都形成相互的分割甚至对立，以至于可说形成一种恶性循环，法律赋予行政管理现状的合法性，部门立法又进一步加剧对同一规范对象人为的水功能、水特征之分割。特别需要指出的是经2002年《水法》修订和2008年《水污染防治法》修订，修订后的《水法》日趋沦为“水资源法”[66]，《水污染防治法》已经抽走了作为环境法内容的水体保护法的核心，二者间日趋不相融。纵观所有其它的环境法或资源法领域，只有在水体保护法上，是如此的对立。
对于水在社会现实和自然界中的多元功能，不管是技术研究还是社会学理解，都应该得到尊重，环境法一定程度上就是这样一种利益平衡的法律艺术。在科学的研究上，自然应当对于水的具体功能进行细致研究，但当反映在法律上，这就需要法律语言上的转化[67]。这点在环境法上表现的尤为需要，因为环境学的技术性特征，环境法需要具体的技术性标准作为支撑与依据，但除了这些标准作为部门规章外，当相应地上升到法律层面时，就要考虑到法律技术的特征。
（三）国际上的理念、经验与概念的借鉴
1. 水的意义之统一
在国际层面上，早在1992年联合国在里约热内卢可持续发展大会上通过的《二十一世纪议程》第十八章18.8条中就明确指出了：“水是生态系统的组成部分，水是一种自然资源,也是一种社会物品和有价物品,水资源的数量和质量决定了它的用途性质。为此目的,考虑到水生生态系统的运行和水资源的持续性,必须予以保护,以便满足和调和人类活动对水的需求。在开发和利用水资源时,必须优先满足基本需要和保护生态系统。” [68]在此，明确地说明了水除了水资源性质外还是一种社会物品、有价物品，但最根本的是生态系统的组成部分，保护水生生态系统的运行优先于水资源的开发利用，也是可持续发展的核心。尽管各国由自然的水状况与社会发展相结合的水情不同，但对于水法应予规范的主要内容在现代法治国家中是越来越趋同的。水一方面被誉为二十一世纪的石油，另一方面又被称为公民的基础人权[69]。这种法律规范的趋同性是基于在世界范围内对水的越来越重要的社会意义的共同认识。德国《水管理法》第2条规定：“本法之目的在于，通过可持续的水体管理，保护作为生态平衡中的组成部分、作为人类的生存基础、作为动植物的生存空间以及作为可利用的商品之水体。”这样的规定对于水管理起着基础性作用。
在中国的水保护法规中没有关于水作用认识的直接规定，但从《水法》第4条中间接地可以确定，需要“发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”。水不仅关系到国民经济的可持续发展，同样对人类生存的自然环境产生重大影响，而且作为人类生存不可缺少的物质，更直接对人类的生存与延续起着决定性作用。2011年中央一号文件中也是明确提出了：水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。
2. 德国及欧盟水体保护法中的概念体系
在德国《水平衡管理法》中第3条一共对15个概念予以明确定义：地表水体、沿海水体、地下水、人造水体、明显改变的水体、水域、水体特征、水体状况、水质、有害的水体改变、技术状况、汲水区、分支流域、流域整体。在《欧盟水框架指令》第2条中更是规定一共41个概念，分别为：地表水、地下水、内陆水、河流、湖泊、过渡性水域、沿海水域、人造水体、重大改变水体、地表水体、含水层、地下水体、流域、子流域、流域区、地表水状况、地下水状况、生态状况、良好的地表水及地下水化学状况、水量状况、有害物质同、重点物质、污染物、污染、环境目标、环境质量标准、供水和水处理服务、用水、排放限额和排放控制等。这种在法律上的明确，对于法律的适应十分有意义。[70]同时，也看到在这两个法律对于概念的定义中都没有水资源与水环境的定义。
另外，再考察德国《水平衡管理法》中的概念使用，没有水资源和水环境这样单独的概念使用，只有在概念定义的第3条中4次使用了“water body”这种狭义的水体概念（德语为Wasserkörper）。而在整个法规中，一共366处使用了“Gewässer”这个广义的水体概念，除单独72处使用外，还分别与其它结合，表示为水体所有权、水体管理、水体使用、水体沿岸带、水体维护、沿海水体、水体保护人、水体建造、水体改变、水体损害、水体监管、水体生态学、水体状态、水体特征等。而相对侧重表示作为物质含义的“Wasser”一共有20处单独的使用。在考察德国《水平衡管理法》中，可以明确，对于水体的保护，其目标在于水这种物质，但其着手在于水体这个有形整体。比如以“水体改变”这个概念为例，不是仅指水质的改变，同样也指河流、湖泊地形的变化，而且也同样指水中生物体含量的变化，当然同样包括了水量的变化，这更符合水生态的概念，以水体保护为目的的水法必然符合科学技术的进步。这也体现在第3条对于水质与水体特征的定义上，水体特征是指水体和水体局部之与水质、水量、水体生态和水文学相关的特征；水质是指地表水体或沿海水体以及地下水中的水之物理的、化学的和生物的特征。
同样还可以考察《欧盟水框架指令》，有4处使用水资源（water resources）这个概念，其中2处使用在指令的前言部分，其中制定本指令原则说明中第3项和第8项“确保淡水资源的可持续管理和保护”和“认可了湿地对水资源保护的重要作用”,在指令第1条“目的”第2句第2项下规定：“在长期保护可利用水资源的基础上，促进水的可持续利用。”另外在指令第9条“水服务成本回收”第1款第2句规定：“（１）水价政策能足够地鼓励用水者有效利用水资源，从而为实现本指令的环境目标作出贡献。”从中可以明确，这些都是不具有实际操作不可直接执行的法规，而更是带有政策指导意义的规定。而对于水环境，在water environment意义上没有找到相应的概念，而在aquatic environment意义上一共使用10处，而其中5处集中于第16条“水污染防治战略”。而在整个指令中一共使用带有“water”概念的词语一共574处，而单独用water这个单词的一共260处，而使用waters这个单词的一共93处。另外还有groundwater（171处), freshwater（14处）,还有60处使用water body这个概念。从中我们可以看出水资源与水环境都不是《欧盟水框架指令》的核心概念，water和waters是主要的核心概念，但根据有关的中文翻译[71]，水体也是相应的关键概念。
根据《欧盟水框架指令》和德国《水平衡管理法》，在两个法律中都没有直接对水体概念予以抽象定义，而是进行了例举式规定。德国《水平衡管理法》第2条第1款即规定：本法适用于以下的水体：“地表水体，沿海水体，地下水。同样也适用于以上水体之局部。”而在《欧盟水框架指令》第1条即规定保护对象为：“内陆地表水、过渡性水域、沿海水域和地下水”[72]。但从法规整体看，水体是一个核心概念。水体概念提供的涵义不只是水资源，即作为公共水供应和废水处理对象和只偏重水的资源性，也不同于水环境这个不符合逻辑、会产生歧意的词，而是既作为水资源基础的自然界中的淡水，也作为水生生物生存的空间、水生生态系统运行的基础，是整个自然生态系统不可或缺、不能分割的组成部分。同时又能区别于“水”这个可作多重理解的日常生活概念。水是一个非常宽泛的概念，在具体的法律规范的使用中，必须进行限定。而且水是流动，水法无法以这样一个不确定的对象作为法律客体。
（四）重构水法中的概念体系
水法中的概念体系重构，不仅是德国及欧盟的水法概念体系的启示，同样也是基于法律规范的理论要求、水统一管理的事实需要、水法体系性的根本要求以及水体保护与管理的实践发展的需要。这种概念体系的重构只能寄希望于下次到来的水法修订中。
首先，在科学研究中我们根据研究的偏重，可以使用水相关的多种概念，水资源、水环境、水质、水量、水生态、水文都可以作为研究的对象。在法律规范中可以规定对水某方面的特征而要实现的目标，但这些规范都是无法直接实施的。比如在目的性条款中规定要“实现水资源的可持续利用”，在规则制定中就只是作为指导原则或目标，而不追求规则的直接可执行性。而在具体的规定了主观权利的行为规范中，只能以有形的、可确定的、可作用的水作为行为的直接对象，但又不能忽略有形物而直接规范有形物内在特征。比如说规定抽取水量或水质，污染水资源或水环境，这都是不合思维逻辑的表达。同时也可以从法律规范的角度来分析。水法规范主要由行政法构成，行政法同样是调整人的行为之社会规范，调整的直接对象是行政行为。行政行为是指行政机关对具体事实作出的具有直接外部法律效果的处理行为[73]，即是行政机构对人或者对物[74]的意思表示，比如命令、决定、通知，其直接作用对象只能为民法中的法律对象为基础，结合行政法中的公物概念。在民法中，物作为“有形的对象”[75]，是指所有能为人所掳获的、非人的、有形的自我存在的可控制的自然中的部分。与物相对的是无形的对象，即法律明确规定了的权利。自然界中那些不可控制的部分，如流水、大气层都不属于民法上物的概念。在这个理解上，当这些不可控制的对象通过手段措施而被“捕获”，在此情况下就属于民法上的物了。对于公共物，民法上可以不予以规范，但行政法上必须予以调整，在公共物管理的领域就是进一步对物的概念在法律上的发展，而水、大气等就被规定在公用物的范畴内。
其次，水资源与水环境的概念都只是水的特征之一，不能做为法律规范的具体对象，法规不能对水资源和水环境这些虚的概念进行规范。行政法律关系由相互对应和联系的权利和义务构成。[76]行政法规定国家行政机关在组织实施国家职能的日常活动中所拥有的权利（权力、职权）和义务（职责），以及在政府与公民、法人等行政相对人的关系中双方各自的权利和义务。[77]不论是调整人与人之间关系还是调整人与物（自然）之关系[78]，其中权利与义务必然要以一定的自然存在的物为直接承载体。而法律关系的客体是法律关系主体发生权利义务联系的中介，是法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象。缺少法律关系客体，法律关系主体的权利和义务就成为毫无意义的东西。而法律关系客体的事物通常具有：客观性、可控性、有用性。其中客观性是指应当是客观存在之物或法律客观承认之权利。[79]这个物除了民法上的有形物和行政法上的公共物外，也包括法律规定的无形的人身权利[80]。而可控性是指为人类可以控制或利用之物[81]。在此对于物的理解同样应该遵循法律发展至今的理解范围。在环境法中，环境法律关系的客体是环境法主体的权利和义务所能实际作用的事物。由此，环境资源与环境行为是环境法律关系客体的范围。[82]而水体虽然也有具体化的困难，尤其当使用狭义概念的水体时，但水体相比水资源与水环境更指向一个实际存在的，包括水在内的承载体之全部，这也符合水流动和循环的自然属性。
然后，基于对《水法》和《水污染防治法》这两部法律的理解，水污染防治本应该是水法中最核心的内容，水法是统管全局的水的基本法[83]。现有的法律体系实际上形成《水法》与《水污染防治法》相互分隔、互不关联的局面，导致了《水法》的空心与边缘化，而同时因为概念的无法衔接，《水污染防治法》中水体保护的整体基础缺失。为了不受现法律体系的局限，非常有必要统一到具体概念——“水体”下，并以此为共同的起点与联接点；因为根据综合水管理的理念，水资源与水环境都是水物质的不同社会和经济角度的审视，综合管理更要求有一个超越狭隘部门的中立观。另外，水体区别于水，更从单一环境媒质之水到水与土壤及水中生物等环境媒质的结合这一角度，是一种广义的综合管理理念。水资源与水环境对立起来的研究方法，在一定程序上是水法研究中的发展过程，在现有《水法》与《水污染防治法》二法并存，并分别由二个政府部门负责的状况下，各有侧重进行区别也是可以理解的，这是水管理从经济管理向环境管理的一种转变过程。但从资源利用法逐渐向以环境保护为大框架下的资源与环境保护为重点的发展过程中，对环境问题越来越重视，综合性的、一体化的管理方式应当是我国环境与资源管理的趋势。环境管理是超越资源管理的人类管理经验的最新阶段。
另外，对于水法中越来越受到重视、按自然流域进行统一水管理的理念，在我国的实践中，如果没有解决“水资源”与“水环境”之间的关系，流域管理机构仅在防洪抢险、水量分配上能发挥相应作用，而更全面的水综合管理的理念却无法实现。在实践中，为了协调水的资源与环境二方面的利益，由水利部与原环境保护总局在各大流域管理委员会（局）之外特别成立了流域“水资源保护局”，名义上是水利部与环境保护总局共同成立的机构，但在事实上却又一直受水资源与水环境概念的困扰。其根本原因就在于这个机构的现实存在与现有法律的结构根本不相符合。另外，我们看到流域统一管理体制至少在理论上已经深入人心，在实施中也正在推开。但也正是因为水的资源与环境的二方面功能性割裂，流域统一管理更多在水量分配上，而在水质控制上难有建树，而这才是水体保护的核心。既然为符合水的自然区域特性有必要实施流域统一管理，那同样是对集多功能于一身的水同一性的需要，在管理规范上也需要实施水的综合统一管理。水的综合统一管理不仅是水质与水量的统一综合，也是水的多种功能的统一协调，这种内在的综合统一性需要用法律规定这种外在的综合统一性予以体现。而这个基础就是水法统一而有体系的概念系统。
最后，对于水法中的概念体系，水体是一个与法律相符合的实体客观存在的客体，也符合环境法的统一综合的理解，应当以此为水法的核心与基础性概念。当然对于水体可以细分，比如形成地表水、地下水、沿海水体等，但都是实在物质性的。而对于水体的物理、化学、生态特征、及水量与水质这些都应当是由水法进行规定，但不能成为法律关系的直接作用客体，只能是通过对具体的实物的作用才实现水的某方面特征的保持或改变。而对于这一系列的概念都可以依照德国或欧盟水法中进行集中定义，这将为我国水法形成一个有效、易执行、统一的水体保护体系打下坚定的基础。
Identification and Analysis of Water-related Concepts in Water Law--Water, Water Resources, aquatic Environment, Waters
Abstract: In modern law, concept is more and more important, however in the environmental law, the problem of conception confusion is particularly prominent. Especially in Water Law sector, the use of water-related concepts is very confusing. In “Water Act” and “Water Pollution Control Act”, the concept “Water Resources” and “Aquatic Environment” are used respectively to emphasize literally two functions with the same thing. In practice, the disagreement of the concepts in Water Law is leading to the division of regulation on the same object. Through the comparative analysis of water-related concepts in rules, it was showed that the artificial distinction in the rules to the same nature object has not only violated die nature rule as well as the conception of integrated and comprehensive water management in environmental protection, but also differed on the basic theory of law. Actually, it would be resulted in an ineffective Implementation of Water Law and the protection of water would face adverse conditions. It was suggested that using “Waters” as the core concept to integrate the legal norms in water law.
作者简介：沈百鑫，浙江绍兴人，德国莱比锡大学博士候选人，研究方向为：中国、德国及欧盟水体保护法比较。
[1] 法律概念的三个功能：表达功能、认识功能和合理化功能，参见周永坤，见张文显编，《法理学》，高等教育出版社(2007)，第115页。
[2] Röhl Röhl, Allgemeine Rechtslehre, Carl. Heymanns Verl. 3. Auf. 2008, S.18.
[3] Röhl Röhl, S.19.
[4] 水体保护法律与水法在同一个意义上使用，在环境部门法的概念定义中，往往使用开发、利用、保护、改善、发展这一系列动词，但其实核心就一个“保护”，对开发与利用的规定，最终的落脚点也就在保护，如果不需要保护，就不用对开发利用进行规定，但同时辩证的理解，保护也正是为了可持续地利用。但从环境保护法的角度出发，水体保护法律是对水法发展的一种肯定。不管是在德国还是在中国，《水法》从一产生之初肯定不是以环境保护为主要目的的，是以规范有序的水使用为根本的，但随着环境法的成长与发展，水作为环境的最核心因素，水法也从传统的对用水户之间的分配与管理为主的行政管理法逐渐成为环境法最主要的部门法，水体作为环境利益的考虑已经成为水法的根本价值追求。
[5] 参照Gerd Winter, Umwelt-Ressource-Biosphäre: Ansichten von Natur im Recht, GAIA 9(2000) No.3 S.196-203. 其对自然在法律中提出了多种不同视角，而水作为自然界的组成部分，同样依此可以从不同的角度予以观察。
[6] 非自然力作用下的水循环越来越对自然的水循环产生影响力，比如产生用水形成产品，然后体现在世界贸易中，这种虚拟水交易日益为人研究，还有人工降雨，这是非常有争议的一个问题。
[7] 李雪松：《中国水资源制定研究》，武汉大学2005年博士论文，第4页。
[8] 当然这也是相互呼应、相互促进的，尤其在环境保护法中，科学技术的进步与法律的进步之间的相互影响十分明显。在水法上也一样，先进的水管理理念将促进水法的进步，环境保护、综合的生态管理理念都极大的促进了水法的创新与发展。
[9] 《中华人民共和国水法》于1988年颁布实施，并于2002年8月进行了修订。在立法说明中，就有关于法律名称的讨论，最后否定了《水资源法》而使用《水法》，但这种戴帽子的行为并不能改变具体法规规定上的局限性，尤其是2002年修订后更为局限于《水资源法》的领域。
[10] Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts, BGBl I Nr.51 S. 2585-1621, 2009, (Abk. WHG 2009). 德国《水平衡管理法》(Wasserhaushaltgesetz)的全称为《规范水预算之法》（Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts），也可参见拙文：德国水管理法的历史与现状，《2010年全国环境资源法学研讨会论文集》。
[11] 法条中使用的是一个整体概念的水（Gewässer），对此的理解既包括水，也指包括与水相接的自然部分，根据蔡守秋教授“广义的水保护法是指水体或水域或水环境保护法，水体包括水、水床（包括水岸和水的底土等）、水生物、水上（中）景观等”，参见：国外水资源保护立法研究，载《环境资源法论丛》（第三卷），及“水体是指由水、水中生物和其他物质、水岸水底等共同形成的水生态系统”，考虑到翻译成“水资源”同时更多兼容了资源利用的含义，而根据德国水法的特征，更多是从环境保护和生态平衡意义上出发，个人认为翻译成“水体”更能体现环境保护及环境保护之整体性的意义。
[12] das Europäische Parlament und der Rat, zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327 vom 22.12.2000, S. 1.此处的“过渡性水体”和“沿海水域”一起，等同与德国法中的“沿海水体”，根据《欧盟水框架指令》第17点制定原则：有效且一致的水政策必须考虑邻近海岸与河口或海湾内或内海的水生态系统的脆弱性，因为流入其中的内陆水体质量对其平衡状态具有很大影响。保护流域内的水体状况将会通过促进鱼群保护并产生经济效益。
[13] 蔡守秋: 环境资源法教程, 高等教育出版社 (2010)，第9页。
[14] “法是调整人的行为的社会规范”，黄文艺，法的概念，见张文显编: 《法理学》,第76页。
[15] 考察德国法规，尤其是环境法规范，有大量的定义条款，这些条款也就确定了法律的适用基础与适用条件，任何法律只能在有限的范围内使用，不仅是地域也是具体的适用客体上的，这也是法律安全性的要求。
[16]我国《水法》第2条第2款明确规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”，另在第80条规定“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”
[17] 我国宪法第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。应当指出的是这里的所有，更是从管理权限与权力的角度出发，而不是民法上的所有权，因为所有权只以可控物为对象，对于水流只能说人类在现技术能力下，只有非常有限的可控能力。
[18] 许安标，刘松山等：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社，2004年，第9条。
[19] 蔡守秋，论水权体系和水市场，《中国法学》，2001年增刊，“水资源使用权实际上是一种水体（包括水及其相连的土地）使用权”。
[20] 《民法通则》第81条第3款：公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。第四款：国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。
[21] 我国的立法都缺少相应的立法材料，对于法条的讨论及说明理由都无法查找到，在事后的适用中很难查明最初的立法意图。
[22]新颁布的《物权法》第123条，规定与《民法通则》此条相对应的规定，“使用水域从事养殖、捕捞的权利”也说明了这种假设，在《物权法》中的取水权是民法中新增加的内容。裴丽萍，《水权制度初论》，《中国法学》，2001年第2期，第91页，“水资源并未纳入传统民法所调整的财产范围”。
[23] 民法上对“取水权”的规定是基于2002年《水法》第48条第1款中“取水权”的明确，但对于取水权的理论基础还有许多值得探讨的问题。但应当肯定这是民法对于行政法的一种良好的衔接。在民法中确定取水权应当说是我国的一种创举，在德国民法与水法中都没有规定这种权利，有申请权，但没有主体性取水权。
[24] 物权法中的准物权制度与单行的行政法规之间的关系，“物权法典及至民法典承认矿业权、水权、渔业权、狩猎权各为物权的一种，并将其定位为准物权。… … 每种准物权制度的躯干及枝叶，均应由作为单行法的矿产资源法、水法、渔业法、野生动物保护法等来设计。”崔建远，民法典的制定与环境资源及其权利，见吕忠梅、徐祥民主编，《环境资源法论丛》第4卷，2004年，第7页。这种准物权，应当理解为随着现代行政法的发展，民法为行政法作的一个后门，使得法律体系有效地衔接。它规定于民法，但服务于行政法。
[25] 强调农业灌溉是一种传统认识，我国灌溉面积在1995年就达到51.8%，而同期印度为29.5%，美国为11.4%，俄罗斯仅为4%，（转引自2007中国可持续发展战略报告 ——水：治理与创新），灌溉一方面提高了水利用，但同时又增加水负担。对于粮食安全不只是主要农产品安全，而应该对粮食采取一种更广义的理解，比如畜牧产品，由此可以减少农业用水量；另外参见钱正英、陈家琦、冯杰：中国水利的战略转变，“农业节水的第一个层次是农业结构的调整，即：农林牧业结构的配置如何更适合于它的自然环境”，城市发展研究，2010年第4期，第3页。
[26] 这里的水经济是指在水的社会循环（相对于水的自然界循环，但同时又是自然界循环中的一部分）与水密切相关的生产、服务，如供水、废水处理，等同于《水法》中第8条的水产业含义。
[27] 流域的水资源管理机构区别与流域管理机构，流域的水资源管理机构是由水利部与国务院环保部门共同组建的主要对于流域水质负责的管理机构，在水利部的流域派出机构即流域管理机构处一起办公。一方面，因为与流域管理机构的关系比较近，另一方面随着环保部地位的不断提高，在水质管理方面的基础设施的加强，流域的水资源管理机构的定位也是越来越模糊，与流域管理机构日趋接近。
[28]关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明，见
http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-11/17/content_1481049.htm，2010年12月20日访问有效。
[29]在英国除于1963年通过并1991年修订的《水资源法》（Water Resources Act）外，作为英国水管理根本法律的是《水法》（Water Act），其于1973年制订并于1989年和2003年分别进行了修订。
[30] 见吕忠梅，《环境法学》，法律出版社，（2008）第二版， 第301页。
[31]吕忠梅，第301页。
[32] “土壤水为陆地水循环的重要组成部分，其蓄变量影响到地表水和地下水的演变；且土壤水是植被生长和发育的必要水分条件，直接影响下垫面的变化。” 王浩等，基于区域ET 结构的黄河流域土壤水资源消耗效用研究，中国科学( D 辑: 地球科学) , 2007, 37( 12) : 第1643－1652页。转引自王喜峰等，水资源演变研究现状及进展，水电能源科学，2010年第28卷第8期，第20－23页。地下水的保护日益为先进国家重视，而土壤水正是地表水与地下水最重要的纽带。
[33] 当然在此也还可以把土壤与含水层进行区别。但根据德国《水平衡管理法》第3条第3点，对于地下水的定义为：在饱和层中的直接与土壤接触的或者位于地面底下的水。这个概念应该更为明确。
[34]李雪松, 第21页。
[35] 尽管水是可循环的，但在人类现知识状况下，对于地球上整体的淡水资源的发展趋势还不能有一个完整的认识，也有可能在整体上减少的。
[36] 参见：蔡守秋，国外水资源保护立法研究，第182－183页，“水资源法的内容侧重于水的管理、保护、开发、利用等兴利方面的行为规范”。另外在法学名称上，水法、水资源法、水资源保护法、水保护法、水污染防治法以及防洪法等形成非常复杂的关系。
[37] 水利部前三项主要职责为“负责保障水资源的合理开发利用”“实施水资源的统一监督管理”，“负责水资源保护工作”，都是以水资源为名义展开的。
[38] 如《浙江省2010年全省水资源工作要点》（2010.5.19）就如此命名。
[39] 参见《浙江省2010年全省水资源工作要点》。
[40] 同上注。
[41] 费孝通在《九十新语》中提到其老师美国芝加哥社会学派创始人派克（Park）“一向主张用他所熟悉的社会学公式：竞争、冲突、调协、融合，来研究移民问题”，在人类对自然资源的多重利用过程中，也出现同样的一个循环过程。
[42] 在此一个关键在于我们对于水质的理解，在我国的实践中水质只是一个局限于化学方面的水特征，而事实上水质可以且更是应该作广泛意义的，包括水体的化学、物理和生物方面的特征在内的综合全面的概念。如果仍然将水质的概念停留在狭义的层面上，那在环境法发展的今天，有必要依照《欧盟水框架指令》提出一个包括水质、水的物理及生物属性在内的综合的“水体特征”的概念。
[43] 同一部门的部门立体弊端的体现。
[44] 在整个环境恶化与环境保护的过程中，水体的某个经济与社会服务功能的发挥可能会在一定程度上促进整个环境保护的压力，比如作为可更新能源水电的利用，内陆航运功能的开发利用对于节约土地资源，减少整体环境污染也具有重要意义。
[45] 钱正英、马国川，中国水利六十年，《读书》，2009年第10、11期。
[46] 钱正英、陈家琦、冯杰，转变发展方式——中国水利的战略选择，《求是杂志》，2009年第8期，第54—57页；同时参见共同作者，从供水管理到需水管理，中国水利的战略转变等文章。
[47] 江泽慧，在中国环境与发展国际合作委员会2010年年会主题论坛引导发言，参见http://www.cciced.net/ztbd_1/index.htm，2010年11月13日访问。
[48] 郭晋东，论我国水环境与水资源行政管理体制的改革，2009年环境资源法学会会议论文；还可参见《中国环境保护21世纪议程》第14章C节，以及何大伟，我国实施流域水资源与水环境一体化管理构想，《中国人口、资源与环境》，2000年第2期，第31页。
[49] 2011年中共中央国务院关于加快水利发展的决定。
[50]此处对水体的自然净化能力与水域的纳污能力作为了区别，首先自然净化能力与纳污能力是二个非常相近的概念，水域纳污能力是“在设计水文条件下，某种污染物满足水功能区水质目标要求所能容纳的该污染物的最大数量。 ”可以说，纳污能力是根据不同的水文条件和水质要求，人为的对于水体的自然净化能力的科学计算，对于特定物质的基于自然条件下的相对数量。自然净化能力是自然存在的，而纳污能力是根据社会对水质水量的目标要求。
[51] 德国《水平衡管理法》第3条第6项对于Wasserkörper（狭义的水体）概念的解释。在德语中的Gewässer und Wasserkörper是二个概念，Gewässer是指水的复数和总称，翻译成水域又有些不恰当，水域往往与陆域相对，侧重于场域，
[52] 蔡守秋，国外水资源保护立法研究，载吕忠梅主编，《环境资源法论丛》第三卷，法律出版社，2003年。
[53]将der Wasserkörper翻译成水域，与本法中使用水体（das Gewässer）概念以示区别，根据德语中Wasserkörper是Gewässer的一部分，在中文理解上，也将水域理解为水体的一部分，水体包括地表水体和地下水体，水域是具体的有限的水体部分。
[54] Din 4049 Teil 1 Nr. 1.10.
[55] 水利部第31号令《水工程建设规划同意书制度管理办法》，2007年颁布。
[56] 国家机器仅是得到社会让渡的一部分的管理任务，在社会公共事务的管理上，社会已经作为个人、国家之间第三种力量得到承认，尤其以社会团体为表现形式。
[57] 见吕忠梅、蔡守秋等多位学者对于水管理的文章。
[58] 被称为“沟通与协调”，详见吕忠梅，《环境法学》，第38页。而参考费孝通所提到的派克学派的社会学公式：竞争、冲突、调协、融合，环境法与传统法学的竞争、冲突都也是必然的，而沟通与协调外还可以加一条即融合，沟通与协调还处于一种分别独立的阶段，而融合才是更高的目的。
[59] 《关于中华人民共和国环境保护法（修改草案）的说明》，1989年10月25日。
[60] 值得指出的是在草案中最初是用了“综合监督管理”的概念，而在讨论中因为有人认为在《水污染防治法》和《大气污染防治法》中的规定是“统一监督管理”，而最终使用了“统一监督管理”，这二个词在理解上可能会有一些差别。“综合”更出于环境要素的生态性要求强调环境的综合性，而“统一”的概念如果有明确的定义，那也是可以避免一定的歧意，“统一”在某种程序上也可以指强调某一方面环境保护与资源利用的统一性，在这个意义上“统一监督管理”与“综合监督管理”是二个侧重面。
[61] 在环境保护的行政机构职权与职责以及中央与地方的职责是否垂直同构上，都是非常具有全局性的问题，有关环境保护的具体可执行性，是环境法要规范的内容但也是环境法规范的结构性基础。
[62] 参见中国21世纪议程管理中心网http://www.acca21.org.cn/cchnwp14a.html， 2011年3月7日访问有效。
[63] 参见http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=24928，李启家，外国构建水环境管理体制的指导观念评估 ，2002年。
[64] 夏青，水资源管理与水环境管理，《水利水电技术》，第34卷，2003年第1期，第17页；另见王灿发，“水环境管理是指采取各种制度与措施对水资源的保护和水污染的防治以及水资源的合理开发利用”，跨行政区水环境管理立法研究，《现代法学》，2005年第5期，第130页。
[65] 关于《中华人民共和国水法（修订草案）》的说明，全国人民代表大会常委会公报，2002.5，第371页。
[66] 在1988年的立法说明中明确定位为综合性水管理法规，而经2002年修订，水法成为“水资源法在我国的常用简称”，参见吕忠梅，自然资源法，见蔡守秋编，《环境资源法教程》，第284页。在事实上大量的教材中也是这样区分的，分别为自然资源保护法和环境污染防治法。
[67] 引用李启家老师的观点。
[68] 参见联合国网页：http://www.un.org/chinese/events/wssd/chap18.htm，2011年3月10日 访问有效，其英语原文为：Integrated water resources management is based on the perception of water as an integral part of the ecosystem, a natural resource and a social and economic good, whose quantity and quality determine the nature of its utilization. To this end, water resources have to be protected, taking into account the functioning of aquatic ecosystems and the perenniality of the resource, in order to satisfy and reconcile needs for water in human activities. In developing and using water resources, priority has to be given to the satisfaction of basic needs and the safeguarding of ecosystems. Beyond these requirements, however, water users should be charged appropriately.
[69] 联合国于2010年7月28日单独通过将水视为基本人权的决议，“The right to safe and clean drinking water and sanitation as a human right that is essential for the full enjoyment of life and all human rights.”，参见http://www.un.org/apps/news/story.asp?Cr=SANITATION&Cr1=&NewsID=35456， 2010年9月28日访问。
[70]有时候相对的概念在此法中就只出现少数次或者就不出现，但这个概念在本法中的规定，其实已经产生了对本法规定的相关领域的深远意义。有的是整个概念体系中不可缺少的一环，有的是法规细化的基础，有的是与其它法律的界限。
[71] [英] 马丁· 格里菲斯 编著，水利部国际经济技术合作交流中心组织翻译，《欧盟水框架指令手册》，水利水电出版社，2008年，第33－77页。
[72] 英语原文为：The purpose of this Directive is to establish a framework for the protection of inland surface waters, transitional waters, coastal waters and groundwater…
[73] [德]毛雷尔，高家伟译，行政法学总论，法律出版社（2000），第182页。
[74]毛雷尔，第213页。
[75] 根据德国民法典第90条，民法典中的物“nur körperliche Gegenstände”(仅是指有形的对象)。
[76] 毛雷尔，第166页。
[77] 张文显，权利和义务，见张文显编，《法理学》，第139页。
[78] 具体参见蔡守秋，《调整论－对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社，2003年。
[79] 黄文艺，法律关系，第163页。
[80] 就如对于物质的科学认识发展一样，在法律上对于人所相对的物质世界的认识也是逐渐扩展的，行政法上的公共物以及现代知识产权的规范，都是这样一种法律对于人作用对象的外界事物的扩展与承认。
[81]黄文艺，第163页。
[82] 吕忠梅，《环境法学》，第71页；同样可以参见蔡守秋，《环境资源法教程》，第93页。
[83] 关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明，1987年11月17日，参见 http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-11/17/content_1481049.htm，2010年10月访问有效。
