关于《中华人民共和国环境保护法》修改的建议
罗 吉 李启家 （武汉大学环境法研究所，武汉430072）
摘要：《环境保护法》修改很有必要，也很及时，反映了环境保护发展的内在要求，适应实施可持续发展战略和推进生态文明的时代要求。建议《环境保护法》修改反映环境保护基本理念的进步，明确环境法的基本原则，对《环境保护法》的法律制度作适当修改，并完善环境法律责任。
关键词：环境法 修改 原则 法律制度
第十一届全国人大常委会已将《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的修改列入了2011年度立法工作计划。今年年初，全国人大环境与资源保护委员会启动《环境保护法》（以下简称《环境保护法》）修改的有关工作[1]。关于这部法律的修改问题，再次成为环境法学理论界和实务界关注的热点。从《环境保护法》1989年颁行至今，我国的经济高速增长、社会发展日新月异，还是我国的环境问题和环境保护的形势，无论是环境保护意识、环境管理的理念，都有了提高与更新，现在我国正进入环境价值始信时代，《环境保护法》修改很有必要，也很及时。《环境保护法》不是改不改的问题，而是怎么改的问题。《环境保护法》的修改应充分反映了环境保护发展的内在要求，适应实施可持续发展战略和推进生态文明的时代要求。
一、《环境保护法》修改应反映环境保护基本理念的进步
作为在环境法体系中的基本法地位的《环境保护法》，不仅是工具，而且承载维护、保障、促进文化、文明的作用；良好的环境法治，不仅是消极意义上的定纷止争、惩治犯罪，更有着积极的建构功能。而且基本法应体现宏观性、全面性及对单行法的引领性、补充性。
法律的基本功能是维护、保障和促进文化和文明的发展。法律修改是一个发展问题，是一个发现过程、一个创造过程，有两个要素，一个是由理性证明的经验，还有一个是由经验验证的理性。修改环境基本法，应当反映整个国家和社会的环境保护基本理念的进步、体现国家法治理念的发展。
现代环境保护追求已经从“无害（无毒害）”（harmless）向着“环境友善（环境友好）”（Environmentally Friendly）、“环境合理”（Environmentally Sound，有译环境无害的、环境良好的）发展；同时，建设生态文明、建设资源节约型和环境友好型社会已被确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务，《环境保护法》应更多地体现这些进步。建议《环境保护法》在环境法目的规定的修改中，增加“促进生态文明建设和可持续发展”的内容，并在有关原则、制度和措施的规定中明确、体现这一内容。例如，建议在国家政策宣布的条款中，强化关于环境友善、环保优位[2] 的基本要求，将现行《环境保护法》第4条修改为：国家制定的国民经济和社会发展计划必须有环境保护的内容，国家采取有利于环境保护的经济、技术、社会发展政策与措施，使经济建设、社会发展与环境保护相协调，建设资源节约型、环境友好型社会。同时，在环境影响评价制度、环境标准等规定中加强；增加改善环境的规定；针对我国生活污染愈加严重，增加倡导性规定等等。
依法治国、依法行政是我国法治建设的基本内容，同时，“政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”。因此，修改中政府环境责任的合理确定应是重点。《环境保护法》修改中对行政主体的规定应尽可能的明确、具体，注意职责与法律责任的相当、程序正义，修订应遵循行政法的基本原则（如信赖原则、便民原则等），增加法律的有效性（减少冲突原则等）。而且，应明确环境法的基本原则，以指导裁量；增加公民环境权益的规定；公益诉讼的规定应注重在行政公益诉讼；如果规定环境部门查封、扣押权力[3]，应该有合理的异议、救济程序规定，等等。
同时，作为环境基本法，《环境保护法》的修改应注意与单行法律的衔接，还应注意与行政法规、部门规章、地方性法规的衔接。
二、《环境保护法》修改应明确环境法的基本原则
规定法律基本原则也是基本法的重要内容。基本原则所承载的法律精神的一贯性可以使其有效填补成文法立、改、废之间的间隙，为现实中立法与司法的变革提供稳定的法律理论资源，同时也为法律应然与实然状态之间的衔接与沟通提供了理论支持。基本原则对规定不明确的法律制度与规范做出与法律精神相符合的解释，并指导其准确适用；在无法可依时，弥补法律漏洞，替代法律规范予以适用。我国刑法、民法通则等部门基本法都在总则中明确规定了其基本原则；环境单行法[4] 的修订也已注意明确规定原则。但是，《环境保护法》对基本原则的规定不够，特别是公理性原则。
根据我国环境法与环境法学研究，一般认为环境法的基本原则主要有：协调发展原则、预防为主原则、环境责任原则、公众参与社会合作原则等。这几项基本原则应在《环境保护法》总则中予以明确。
环境保护同经济、社会发展相协调原则（简称协调原则）是环境法最重要的原则，我国《环境保护法》总则中的第四条的规定体现并表述了这一原则的基本思想。建议结合近年环境法理念的发展予以修改：一是原则的表述，为了更好体现以环境承载力规划、发展我国经济、社会的可持续发发展理念[5]，建议修改为：使经济建设、社会发展与环境保护相协调。[6] 二是，考虑到实际上人口、社会事业建设等社会发展政策和措施对环境的影响重大、深远，而且日益显现；同时，规定社会发展政策有利于环境保护也是协调原则的内在要求，因此，针对现行环境法没有足够重视社会发展政策和措施与环境保护的关系，建议增加对“有利于环境保护的社会发展政策与措施”的原则要求。
预防为主、防治结合、综合治理原则（简称预防为主原则）是我国环境法的基本原则，我国环境法有的主要制度与措施体现了预防原则的要求，但是，作为一项基本原则予以明确是在2008年修改的《水污染防治法》[7]；在《环境保护法》中尚未作为一项基本原则予以明示。环境问题一旦发生，难以消除和恢复；环境污染后，进行治理费用昂贵；环境问题具有“难以预测性”；一旦后果出现，为时已晚，而无法救治。实行预防为主原则可以获得投资省、收效大的效果，可以起到事半功倍的作用；可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治。因此，实施预防为主原则是环境问题的特点决定的，是实现环境法目的的基本要求。建议《环境保护法》的修改，明确预防为主原则，规定：环境保护实行预防为主、防治结合、综合治理原则，预防、控制和减少环境污染和生态破坏，保护和改善环境。
公益的利益具有受损性、具有风险性。而环境的公共性、环境保护的公益性，使得环境问题（公害）容易发生，往往是是集体的不负责任的行为造成的集体的危害。《环境保护法》的修改，应该重点在从权力—权利—义务等三维角度，构建环境公益的保护的机制，主要应注重两个重要的方面：（1）一个方面是责任，要分清楚政府、企业、社会和公民责任，其中重要的是造成环境问题的主体必须承担相应的责任。因此，环境责任原则建议也在总则中予以明确[8]。原则要求对环境和自然资源进行开发利用的组织和个人，有责任对其进行恢复、整治和养护；对环境造成污染和破坏的组织或个人，有责任对其污染源进行治理、对被污染和破坏的环境进行治理、恢复。（2）另一个是社会合作与公民参与。环境保护不能用对抗性的方法，不能用取舍的方法，用协调、用和平的方法。社会合作者包括政府、企业、社会和公民，广义地还包括国际合作。在现阶段重要地是应确认公众参与权益，明确公众参与是环境民主权益，不仅是鼓励问题。建议增加关于公民、法人和其他组织基本环境权利和义务方面的规定。明确公众参与原则，规定一切公民、法人和其他组织都有享受良好环境、依法获得关于环境状况的信息、参与环境决策与提出异议、检举他人污染或破坏环境的行为以及得到环境损害救济的权利。
三、对《环境保护法》法律制度（规范）适当修改，更好地体现环境法的目的和原则
《环境保护法》应对环境法律制度（规范）作适当修改，更好地体现环境法的任务和目的，体现本次修改的目标与原则，同时保证制度的稳定性。
《环境保护法》第三章“保护和改善环境”的规定相对薄弱，应根据近年已经有的重要制度变革进行梳理、增修，更好地体现环境基本法两个方面的并重，也更能地体现环境基本法的地位。例如，国土分区、生态功能区划，自然保护区、风景名胜区设立管理的一般规定，生态补偿、生态优化、生态脆弱区规划与特别保护，有关环境开发利用的权利优位原则，生态恢复、生态建设等公共性治理，外来物种问题，景观保护等等。
《环境保护法》的修改，应完善环境标准制度。环境标准应予以扩张，现在规定的环境标准主要是环境质量标准、污染物排放标准等等，已经不能涵盖当前环境保护的要求，应增加体现环境安全、健康要求的标准；规定污染物处理处置标准、区域污染控制标准、总量控制指标等，以及环境保护的技术标准与技术导则。环境标准应更好地体现对自然保护区、未受污染区、生态脆弱区等区域的特别保护，规定这些区域可以制定与实施优于一级标准的环境标准，追求不污染或不增加污染，达到更好的环境质量。同时，因为环境质量标准不仅是技术管理、行政管理所需，更重要的是涉及重大公共利益，关乎环境正义的追求与实现。所以，建议增加制定中公众参与的规定，要求环境质量标准的制定机关在标准编制单位编制完成征求意见稿后，应当采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。
《环境保护法》对近年来新出现的环境问题（如光污染，新化学物质的环境风险）缺乏规定；对已成为环境法重要规范缺乏规定或规定重要不全（如规划环境影响评价、禁止超标排放、总量控制指标、排污许可证区域和行业限批、排污收费、限期治理等制度[9]）；对企业关停的环境评估与责任，污染清除与环境恢复责任，污染治理的专业化（“三同时”制度改革）、集中治理、环保产业规制、贷款人的环境责任、行政强制履行[10] 等。
管理体制修改应有所完善，有一些有实际监督管理权的行政主体应适当补充。人民政府也是具有环境监督管理具体职责的，但一般是没有列入环境法体制条款。修改时根据环境问题综合性的特点应考虑，建议在体制规定条款中，增加人民政府环境责任的一般规定（并修改质量负责条款到此）。根据我国环境区域管理的发展，增加的区域机构的规定，明确建立机构的合法性，并进行授权。
《环境保护法》有的用语不规范、不一致，有的没有体现单行法的修改（如废渣应修改为固体废物），条文位置、具体程度、表述方式等，还有可更完善之处。
四、完善环境法律责任规定，适应《环境保护法》修改定位
环境法的执行与救济的修改应有所完善。《环境保护法》修改，一方面应当结合我国《侵权责任法》环境保护单行法的发展，强化了环境民事公益诉讼、执行罚等。另一方面，更为重要的是，加强公益保障与救济的规定。环境的公益特点与司法的主要功能和特点，使得传统司法（哪怕改进了）都有局限性[11]。而且，环境法的科技性、利益裁量的复杂性、责任形式的特殊性，也使得民事司法难以很好实现环境法的制度目标。而且，我国环境法是有比较广泛行政授权的，未依法行政是环境问题的重要根源，因此，建议《环境保护法》修改的重点应该加强环境行政强制履行的规定、行政主体法律责任的规定，公益诉讼应重点在行政公益诉讼。
环境利益具有环境个益与环境公益具有一致性，通过改革司法救济体系，可以通过个益的救济实现公益的保护。环境权一方面从属于个人，一方面也代表群体，相互融合、兼容。环境权反映个体权利形式的个体利益与公益（集体利益）的要求，具有个体权益与公共权益的结合性。因此，在环境权益救济方面，可以通过建立公益诉讼制度来保护环境公共利益，从而亦保护个人的环境利益；也可以通过进行司法体制改革，有限的、针对性的改革原告资格的限制，从而有效地利用传统诉讼途径，保护个人的环境利益，从而亦保护环境公共利益。在当前，在我国公益诉讼制度一时难以建立的情况下，环境审判机构的专门化建设应着重于利用传统的诉讼制度，实现环境法的目的要求。
另外，建议有限地实行按日计罚处罚方式[12]。根据行政处罚的性质，结合我国发展水平的很大差异及我国单位和个人的税费罚负担总体很重，罚款在遏制环境污染中的作用缺乏普遍的、可靠的证据，按日计罚标准缺乏合理论证（特别是有的修改建议规定不考虑违法行为的不同类型、特点，一般性进行规定），考虑到当下我国环境违法“由钱搞定”与较普遍的选择性执行的特点，同时，笔者还以为行政机关不是税收部门、不是营利机构，国家从违法行为中取得“收入”而且似乎不断加码，不是值得法律肯定的事情，也不愿意环境行政执法实际成为行政只罚。因此，不赞同在环境基本法中一般性地规定行政罚款或者执行罚的按日计罚方式[13]，但建议将“按日计罚”作为对有较严重持续性危害的环境行为进行行政罚款的原则，以遏制了持续性环境损害违法行为的产生和存在。规定依法行政罚款时，应考虑违法持续时间，在法律规定的罚款限度内确定具体数额。如果规定执行罚“按日计罚”，应该规定上限（就罚款而言，一般地不应超过罚款额的一倍）[14]。
作者简介：
罗吉，武汉大学环境法研究所副教授。
李启家，武汉大学环境法研究所教授。
[1] 今年元月，全国人大环境与资源保护委员会启动了《环境保护法》的修改工作，起草了环境保护法的修改工作方案，成立了《环境保护法》修改工作小组，并且委托环境保护部提出对有关条文的修改建议和论证报告，已经开展了在全国各地的多批调研活动，围绕《环境保护法》实施中存在的问题，广泛征求意见、听取修改建议。
[2] 李启家教授提倡环保优位，而不是简单地谈“环保优先”。认为优先是一种决定性的考虑，就是无论如何也要把它优先的；优位呢，是一种适时性的安排，就是根据实际需要，根据实际条件，在不同的时候，满足不同的需求，这就有一个需求。“环保优先”的热情要肯定，但要仔细看到环境问题。环境保护是一个重要问题，我们为了提高生活质量造成了环境问题，为了提高生活质量提出了环境保护。而企业的发展也是一样，为了生活更美好，也是为了提高生活质量。所以这两个价值是同等的，价值不能比较的，没有什么优先的具体关系，只有一个适时性的安排。这里就涉及到两个原则，因为我们在快速发展的时候，可能对环境有过度的影响，环境的需求是具有优位性的需求，这是紧缺性的优位安排，不是优先安排，优先具有绝对性。因此，现阶段考量环境保护与利益冲突的时候，应肯定一点，就是发展经济适当地、保护环境适当地，就是实际上有一个优位性的选择问题、一个安排问题。
[3] 笔者对《环境保护法》修改是否增加环保部门这项权力持保守态度，建议不在基本法中规定，或者仅限于特别需要、如不采取后果特别严重，并及时解除、造成不当损失应予补偿。
[4] 如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等。
[5] 2010年12月21国务院发布《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》，体现了经济建设和社会发展要充分考虑环境和资源的承载能力的发展策略。见《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》国发〔2010〕46号。
[6] 我国环境法已经有了这样的发展。例如，1997年《中华人民共和国可持续发展国家报告》提出中国对国际环境与发展领域合作的原则立场之一是“经济发展必须与环境保护相协调”；2002年《环境影响评价法》第1条将 “促进经济、社会和环境的协调发展”规定为立法目的；2003年《行政许可法》第11条也规定“设定行政许可，应当……促进经济、社会和生态环境协调发展”；2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定：经济社会发展必须与环境保护相协调，并首次提出了在一定的地区“坚持环境优先”、“保护优先”、“实行禁止开发”；有的地方立法中，已经明确规定“遵循环境优先”的原则 ：《深圳经济特区建设项目环境保护条例》（2006）第三条规定：建设项目的设立、建设和验收遵循环境优先、污染物排放总量逐步削减、公众参与和监督的原则；等等。
[7]《水污染防治法》第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。
[8] 我国环境法关于环境责任的原则性规定，主要是2004年修改的《固体废物污染环境防治法》。该法在总则第五条规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”
[9] 这些可以为环境标准修订的重要部分。
[10] 对不履行规定的环境义务的，或者行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将造成环境污染或者破坏环境和自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，
[11] 正因为此，环境法才兴起。
[12] 我国2008年修改的《水污染防治法》规定了按照应缴纳排污费数额倍数予以罚款的处罚方式，体现了按日计罚；有的地方环境法规中也有规定。
[13] 可以建议，刑法修改及其司法解释、案件时，有些环境刑事罚金可按日计罚。在有的单行法中、对少数的违法行为，经合理论证，可以将按日计罚，作为不履行的处罚。
[14] 如果是民事赔偿或刑事罚金，则可以“上不封顶”。
