我国土壤污染防治立法现状及对策

王建刚 (昆明理工大学法学院, 云南省昆明市，650224)

摘要：目前我国土壤污染的现状及危害日益严峻，形势紧迫，因此研究我国土壤污染防治的立法现状与对策具有很重要的现实意义。本文拟通过分析我国土壤污染基本情况、立法现状及不足，借鉴国外土壤污染防治法律制度，对我国的土壤污染防治提出自己的对策。

关键词：土壤污染；现状；对策

土壤是人类赖以生存的物质基础和重要的自然资源之一，土壤的质量状况不仅直接影响到农产品的安全、食品安全和人体健康，而且关系到是一国国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展。

土壤污染属于环境污染的范畴。所谓的土壤污染是指人类活动产生的污染物进入到土壤，积累到一定程度，引起土壤环境质量恶化，对生物、水体、空气或人体健康产生危害的现象。因为土壤污染的隐蔽性、滞后性、危害性及土壤污染修复所需的巨大代价，所以，防治土壤污染显得尤为重要。

一、我国土壤污染基本情况及立法现状

（一）我国土壤污染的基本状况

据初步统计，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地面积的1/5，其中工业“三废”污染耕地1000万公顷，污水灌溉的农田面积达330多万公顷。全国每年因重金属污染而减产粮食1000多万吨。此外，受重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元人民币[1]。

我国土壤污染的总体形势严峻，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区。土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。土壤污染途径多,原因复杂,控制难度大。土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会防治意识不强。由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。

土壤污染现状引起的危害是巨大的，主要表现在：一是影响食品安全，威胁人体健康。各种有害物质在土壤中累积，被栽培其上的植物吸收，然后转移到果蔬、粮食等农产品中，污染物的含量或者超标、或者接近临界值，间接被人体吸收，危害人体健康；受污染的土壤还会影响水体，引起水质的恶化，通过人类饮水等途径对人体造成侵害。二是严重影响耕地质量，造成直接经济损失。日前，国内因重金属土壤污染引发农产品质量问题，使农产品出口频遭绿色壁垒，严重影响了农产品的出口创汇。每年因土壤污染造成的各种农业经济损失合计约200亿元。此外，由于长期过量使用化肥、农药、农膜以及引污灌溉，使得污染物在土壤中大量残留，致使土壤肥力下降，影响作物生长，造成农作物和产量下降。三是对其他环境要素的侵害。土壤污染对其他环境要素的侵害是指对除人类以外的动植物和环境的侵害。栽培在受污染土壤之上的植物会因为吸收土壤中的有害物质而受到破坏；由于人类和动物的生理机制大体相同，因此会对人体健康造成损害的土壤污染也可以导致对动物的侵害；另外，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90％最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是根本性的[2]。

（二）我国现行土壤污染防治的法律规范及其不足

目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》、《刑法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》（GB-15618-1995）。

上述法律规范中的相关规定对防治土壤污染起到了一定的积极效果。但是，土壤污染的严重状况以及日益严峻的发展趋势又表明，这些零星而不系统的规定存在着一定的缺陷，不能从根本上为土壤污染防治提供有力的法律保障。

首先，现行土壤污染防治的法律条款都是原则性、概括性的规定，缺乏针对性。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点，现行的规定并没有对土壤污染的上述特点进行制度设计，对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未作出明确而完善的规定。

其次，现行土壤污染防治的法律规定分散而不系统。现行有关土壤污染防治的法律规定散见于《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》等法律规范，未形成系统的、可操作性的具体法律制度，例如，土壤污染防治的行政管理体制、监督管理制度、土壤污染防治的规划等。

再次，明显的滞后性。现有的规定有些已经过时，不能适应目前土壤污染防治的需求。如1995年颁布的《土壤环境质量标准》。该标准具有法律性质的技术规范、是土壤污染防治法律规范中不可缺少的组成部分，然而该标准过分强调统一并不适合我国土壤多样化的特点等。

最后，现行土壤污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障。现行有关土壤污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染土壤的行为得不到法律追究。

二、国外土壤污染防治立法概况

（一）日本土壤防治立法

日本是最早在土壤保护方面立法的国家。日本对农用地的土壤环境保护法律法规的制定起因于富山县发现的公害病——重金属镉污染所致的“痛痛病”的出现。为防止因土壤污染而影响农作物的生长进而影响人类健康的情况发生，日本早在1970年就颁布了有关防止农用地土壤污染的法律并根据此法将镉、铜、砷3种元素指定为特定有害物质。

日本的土壤环境保护遵循以下模式：出现污染事例→立法（或制定标准、对策）→依法监测、公布监测及治理结果→跟踪监测、趋势分析→制定防治对策。

同时，为了解决日本日趋严重的市街地(市区)土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等[3]。

（二）美国土壤防治立法

美国对土壤污染问题关注较早，20世纪30年代，美国进入经济大萧条时期，中西部地区发生了名为“黑色风暴”(Black storm)的事件，由此美国政府产生了有关土壤污染、流失会侵害农业生产的担忧，在农业部中增设了土壤保护局(现更名为自然资源保护局)，国会也相继通过了一系列涉及建立土壤保持区、农田保护、土地利用等方面的法令。1976年，美国国会制定了一部全面控制固体废物对土壤污染的法律——《固体废物处置法》(又称《资源保护和回收法》)，而1976年之前制定的《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》分别对大气和水污染进行了控制。

2O世纪7O年代末期，美国发生了由固体废弃物无控填埋导致的“腊夫运河污染事故”，这一事件发生两年后，美国于1980年通过了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（简称CERCLA），该法是一部关于危险物质泄漏治理的重要立法，对于土壤污染责任的认定具有重要作用。根据此法，美国建立了名为“超级基金”的信托基金，旨在对实施这部法律提供一定的资金支持，故常将《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》称为《超级基金法》。1986年，美国国会对《超级基金法》进行了第一次修正，修正法案称为《超级基金增补和再授权法案(简称SARA)。

进入2O世纪90年代，工厂搬迁后遗留的受污染土壤(即“棕色地块”)治理和再开发问题逐渐引起了美国社会的关注。在这样的背景下，美国环保局(EPA)在1995至1996年间制定了棕色地块行动议程，1997年5月，克林顿政府为落实这项议程，发起并推动了“棕色地块全国合作行动议程”，2002年，美国又制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》对《超级基金法》进行修订，给中小企业免除部分《超级基金法》规定的责任，促进棕色地块的清除和再利用[4]。

（三）德国土壤防治立法

德国的生态治理模式属于典型的“先污染后治理”模式。从19世纪初期到20世纪70年代，德国生态环境一直遭受工业和战争的双重污染和破坏，生态破坏程度和环境污染程度举世罕见。从20世纪70年代开始，德国政府相继关闭污染严重的煤炭和化工企业，并投入巨资对废弃厂区进行生态修复。

目前，德国涉及土壤污染防治方面的法律法规主要有1999年3月实施的《联邦土壤保护法案》、《区域规划法案》和《建设条例》。《联邦土壤保护法案》提供了土壤污染清除计划和修复条例，《区域规划法案》和《建设条例》则涵盖了土地开发、限制绿色地带）开发方面的法规，并制定了土壤处理细则方面的基本指南。

在“棕色地块”再开发方面，德国政府和环境保护部门也做了不懈努力。1998年，德国环境署公布了《环境项目草案》，明确“棕色地块”再开发的目标为：一是对工业场地进行修复并清除对生物体有害的危险物；二是将修整好的土地投入经济运作中；三是2020年之前，将土地耗损量减少3/4。此外，许多地方州的相关机构也建立了“棕色地块”启动计划，如通过建立财富基金进行“棕色地块”的再开发。

三、我国土壤污染防治立法对策研究

针对我国严峻的土壤污染现实，仅仅依靠一些零星而不系统的法律规定是远远不够的。中国的土壤污染防治立法工作，现处于前期专家研究阶段，还未正式列入中国国家立法机关的立法规划。目前，中国正在制定新一轮的国家立法规划，中国全国人民代表大会环境资源委员会已建议将土壤污染防治法列入新的立法规划。

（一）我国土壤污染立法的具体建议方案

中国的土壤污染防治立法，有两种方案选择：其一，修改现行有关法律中关于土壤污染防治的规定，并适当增加一些新的内容；其二，制定一部新的专门性法律。个人建议采第二种方案。

不采用第一种方案的主要理由为：

1、修改中国现行相关法律、法律，以满足土壤污染防治的需要，不具有实际可行性。因为，所涉法律、法规太多，需要一个相当长的时间才能完成，“远水解不了近渴”。

2、修改中国现行相关法律、法规，不能从根本上解决土壤污染防治立法所要解决的问题。中国目前缺失的是土壤污染防治方面的基本法律制度或者主要法律制度，而这一问题是很难通过修改现行相关法律、法规来解决的。修改现行相关法律、法规，只能满足土壤污染防治某些方面的需要，不能满足其全部需要。

因此，关于法的表现形式，建议以“法律”为其法文件形式。由中国全国人民代表大会常务委员会制定，作为中国的一部一般性法律[5]。

（二）我国土壤污染防治法律制度的构建

1、确立我土壤污染防治的立法原则

我国还没有建立土壤污染防治体系，土壤污染的预防规定只是零星的规定在其他部门法中，因而，我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则、公众参与原则等，并将立法原则贯穿整个污染防治法律体系中，同时在分则条款中制定若干具体措施。

2、建立土壤污染防治的行政管理体制

我国在土壤污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门等过多的管理主体会出现互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是在土壤污染防治立法中规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。

3、土壤污染防治的基本管理制度

根据土壤污染防治的特殊性，应完善土壤污染防治的基本管理制度，具体包括以下几项重要制度：污染源控制和清洁生产制度、农药、化肥的合理使用制度、

土壤修复制度、土壤污染应急措施制度、监测制度、信息披露制度、土壤污染修复基金制度等。

4、法律责任

我国现行土壤污染防治的法律规范中设有有关法律责任的规定，对土壤污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任，因此，在土壤污染防治法律规范中设立法律责任的规定成为必需。法律责任主体主要有：应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；导致土壤污染的农业生产经营组织和农业生产者；导致土壤污染的工矿企业及其责任人员。造成了土壤污染的主体应当承担土壤污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。

参考文献：

[1]王树义.中国土壤污染防治立法问题探讨［J］．2007年武汉大学环境法研究所基地会议论文集，2007.08.

[2]张百灵.中美土壤污染防治立法比较及对我国的启示［J］．法学研究，2011.09.

[3]李 妍.我国土壤污染状况及防治分析［J］．金卡工程·经济与法，2011.11.

[4]陶信平等.我国土壤污染防治立法探析［J］．法学研究，2011.03.

[5]方常艳.土壤污染现状及其防治对策［J］．科技论坛，2007.08.

[6]秦天宝，赵小波.日本地方典型土壤污染防治立法评析［J］．河南省政法管理干部学院学报，2011.02.

China’s Current Legislation and Countermeasures on Soil Contamination Prevention

Jiangang WANG

(Law School, Kunming University of Science And Technology, Kunming, Yunnan, 650224)

Abstract: At present, Chinas soil current status and the risk of Soil Contamination are increasingly serious, and the situation is urgent. The study of Chinese current legislation on Soil Contamination prevention and the countermeasure to the situations indicates very important practical significance. This paper analyzes the basic situation of Soil Contamination, the current legislative status and some insufficiencies in legislation in China, in order to find China’s own solutions to prevent Soil Contamination by using the experiences in Soil Contamination prevention of foreign legal systems for reference.

Key words: Soil Contamination; status in quo; countermeasure

作者简介：王建刚(1979－)，男，陕西澄城人，昆明理工大学法学院讲师，硕士，研究方向：自然保护法。

[1]王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考［J］．法学评论，2008,3：73-74.

[2]王飞.国外土壤污染防治法律制度对我国的启示［J］．平顶山工学院学报，2003,1：90-92.

[3]王虹等.国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示［J］．环境监测管理与技术，2006,5：52.

[4]戚道孟.国外土壤污染防治立法及对我国的启示［J］．环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会论文集，2007,8.

[5]王树义.中国土壤污染防治立法问题探讨［J］．2007年武汉大学环境法研究所基地会议论文集，2007,8.