环境污染损害赔偿基金制度探究

——以美国超级基金法为例

王 江 梁艳凤 （重庆大学法学院；西部环境资源法制建设研究中心）

摘要：环境污染问题日益严重，虽然我国在环保方面做了很多努力，但是仍有很多受害人因各种原因却得不到有效赔偿，因此我们需要建立一个解决受害人获得及时赔偿的基金制度。文章通过介绍美国的超级基金的背景、组成、基金来源以及运作程序，分析我国环境污染损害赔偿制度建立的理论基础、条件，意图建立与我国国情相适应的环境损害赔偿基金制度，试图解决基金来源及运作程序问题，以保障受害者获得救济的权益。

关键词:环境污染；损害赔偿；超级基金法；基金制度

一、引言

环境污染问题历来就是全球关注的焦点。随着我国全面进入工业化﹑城市化的高速发展的阶段，由环境污染所造成的环境侵权现象及其救济将成为今后我国面临的一大社会问题。而环境污染造成的环境侵权作为侵权行为的一种特殊类型，我国对于此类侵权问题的受害人如何获得有效救济的问题，研究尚未深入研究，有关的立法也很不完善。我国在《民法通则》、《环境保护法》、《海洋污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治条例》以及2010年7月1日实施的《侵权责任法》中虽然都规定了环境污染损害赔偿责任，但是对于受害人因环境污染造成的损害如何获得赔偿问题衔接不紧。

美国《超级基金法》的基础思路就是“先治理，后追责”，要害目标在于树立一个敏捷肃清和乱理污染遗留地的反映机制。《超级基金法》实行之后功效明显，对及时治理美国各地大批存在的污染遗留地施展了重大作用。据统计，自实施超级基金计划以来，共清理有害土壤、废物和沉淀物l亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时该项目还为数万人提供了饮用水源。超级基金法在清除“棕色地块”[1] (Brownfield site，具体包括那些工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的可能含有铅或石棉的居住建筑物等，这些遗址在不同程度上被工业废物所污染，这些污染地点的土壤和水体的有害物质含量较高，对人体健康和生态环境造成了严重威胁。）过程中也起到了重要的作用。超级基金在克林顿政府时期取得的显著成果：1981年—1992年共完成清理项目155处；自1993年—2000年已经完成了458处，是其他政府时期的清理项目的3倍，原订计划清理花费的时间由1993年的10年也下降到了1998年的8年，同时清理费用也下降了20%。

《超级基金法》最大的制度翻新在于通过设立“超级基金”来治理污染遗留地。依据《超级基金法》的规定，当责任主体不能确定，或无力承担相关费用时，超级基金就会被用来支付整治修复费用。之后，超级基金将提起诉讼，向能找到的责任主体追索其所支付的治理费用。这样做的利益是即使责任主体缺位，受污染的土地也能得到及时、有效的治理，也使受害者得到及时赔偿。鉴于我国环境损害赔偿基金制度未建立起来，仍然处于空白区，这有必要借鉴国外特别是美国超级基金法实施以来取得的成功方面的经验，构建我适合我国国情的环境污染损害赔偿基金制度，从而达到维护受环境污染损害却得不到实际赔偿的受害人的权益。

二、美国超级基金制度概述

超级基金制度主要用于治理闲置不用或者被抛弃的危险物处理场，并对危险物品泄露做出紧急反应，明确了有害物质排放的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他方面规定，建立了比较完善的有害物质反应、责任、补偿机制，确立了超级基金制度和有关补偿制度。

（一）美国超级基金制度产生的背景

二十世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济和工作重心经历了从城市到郊区、由北向南、由东向西的转移，许多企业在搬迁后留下了大量的“棕色地块”。 1978年，以“拉夫运河(The Love Cana1)事件”[2] 为契机，1980年美国国会通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act，英文缩写 CERCLA)，该法案因其中的环保超级基金而闻名，因此，通常又被称为“超级基金法”。

（二）美国超级基金制度的组成及资金来源

超级基金制度旨在通过设立超级信托基金以治理高污染废弃地。该法案授权EPA督促责任各方治理全国范围内的闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，并对危险物品环境污染做出紧急反应，建立了两个有关的基金，用于立即清除从船舶或者任何岸上的或者近海岸的设施排入环境的有害物质，即“危险物质反应信托基金”（Hazardous Substance Superfund）和“关闭后责任信托基金”（Post －closure Liability Trust Fund）。

1.危险物质反应信托基金

此基金的设立之目的在于为已存在的被遗弃的危险废物设施的治理和应对相关紧急状况提供资金资助。经过论证与实践操作，1986年《超级基金修正及再授权法》中将其更名为'危险物质超级基金'，并成为超级基金法中最著名的关于生态补偿的法律制度。根据《超级基金法》的规定，该基金由美国环保局（U.S. Environmental Protection Agency，英文缩写EPA，以下简称EPA）与各州及印第安部落合作，负责基金的实施，并确定、调查和治理国土范围内的危险废弃物，重点治理废弃的，有可能发生泄漏的废弃物倾倒设施，处理非法的倾倒装置。

由于“关闭后责任信托基金”已经在1986年被废除,因此，“危险物质基金”就成了目前美国《超级基金法》中唯一有效运行的基金，该项基金在1980年刚设立的时候，来源有两个：13.8亿美元来自对生产石油和某些无机化学制品行业征收的专门税；2.2亿美元来自联邦财政，每一个财政年度拨付给基金4400万美元，授权期均为5年，（注释：授权内容有两种，一种是遣返行动（Removal actions），这是典型的短期应对措施，一种是补救行动（Remedial actions），这是长期的应对措施。）从1981年到1986年该项基金总额为16亿美元。1986年《超级基金修正案及再授权法》中除了将石油化工行业的专门税税率调高，还创立了一项新的对年收入在200万美元以上公司所征收的环境税，此外还规定从联邦一般财政中拨款，给每一个财政年度拨付给基金2.5亿美元，并进行了5年的再授权。^[1] 到1996年国会修改超级基金法时，已经将危险物质基金的授权基金总数扩大到了85亿美元。其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的环境税；27.5亿美元来自联邦普通税；3亿美元来自基金利息；3亿美元来自费用承担者追回的款项等。^[2]

2.关闭后责任信托基金。

宣告关闭责任基金，又称为“关闭后基金”，这个基金来源于向合格的有害废弃物处理设施接纳到的所有有害废弃物的征税。从1983年9月30日开始，的有害废弃物处理设施接受到的任何废弃物都要征税，以便建立宣告关闭的法律责任的信托基金。这个税收是强加给设施的所有者和操作者的，适用于设施关闭后，那些有害废弃物仍堆放在处理设施场，在基金达到不需要平衡部分超过2亿美元时，这种税收即被废除。但是在1986年《超级基金修正及再授权法》中，该基金已经被废除。

（三）美国超级基金制度的运作程序

美国超级基金运作方式是先对污染场址进行初步评估,再运用污染危害评分系统(HRS)对污染严重程度进行数量定性。在污染场址的调查基础上拟定《国家优先治理污染现场顺序名单》(National Oil and Hazardous Substances Pollution Contingency Plan，英文缩写NPL)。被纳入NPL名单的污染场址在开始其治污程序前,首先要提出整治调查与可行性研究再由联邦政府提出整治修复计划。整治修复计划由研究范围、污染场址描述、替代方案筛选、方案可行性调研四部分组成。整治修复方案经由社区民众参与讨论与提出建议后,由政府选择具体方案并形成决策报告书。决策报告书明确治污方法与预定目标,并且在报告书中对治污期间相关操作流程与维护事项做出具体规定。^[3]

根据《超级基金法》，联邦环保局有权敦促相关潜在责任方对危险废物设施进行治理。联邦环保局既可以采取要求潜在责任方采取治理措施，也可以先由联邦环保局代为治理，事后再追究责任方的责任，并要求其承担相关费用。在《超级基金法》实施初期，联邦环保局会依据危险废物泄漏事件或危险废物设施立即开展治理工作，然后起诉原先确定的潜在责任主体或与责任主体进行协商以追回治理费用。如果责任主体未能履行治理责任，则环保局可以先进行治理，而后再通过诉讼向污染者追回相应的费用，并附加以惩罚措施如罚款。这项政策的实施，极大地增加了污染者的治理责任，节约了诉讼费用和政府开支。^[1]

三、环境污染损害赔偿的困境与成因

（一）立法规定的矛盾和冲突

我国没有关于环境污染损害赔偿的专门法规，有关环境损害民事赔偿责任的规定分布于不同的法律中。虽然我国在《民法通则》、《环境保护法》、《海洋污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治条例》以及2010年7月1日实施的《侵权责任法》中都规定了环境污染损害赔偿责任，但是对于受害人因环境污染造成的损害如何获得赔偿问题衔接不紧。关于赔偿是否以违法性为条件，以及归责原则的规定并不一致。我国《民法通则》规定了环境损害赔偿的无过错责任，按照“违法性包括过错”的理论，按照“违法性包括过错”的理论，《民法通则》强调“违反国家保护环境防止污染的规定”，实质上是规定了行为人承担环境损害赔偿民事责任以“过错”为要件。而其他单行法均规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。显然这里强调的是行为的危害性，而不论行为人的行为违法性。即依照《环境保护法》追究行为人的民事赔偿责任的时候是排除主观因素的。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地位争论不止。按照“新法优于旧法、特别法优于普通法“的原则，理应选择适用《环境保护法》的规定，但是，在没有法律知识的受害人面前，法官就可能以公谋私，故意钻法律的“空子”，选择适用《民法通则》，这样一来，就不利于对受害人的救济了。

《侵权责任法》强调损害结果，不以污染者是否有过错为前提条件，其第八章第六十五条规定“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”但是《环境保护法》中又存在污染者的免责事由，如第四十一条规定“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。”这样一来，受害人受到损害结果，但是因污染者已经采取合理措施予以免责了，那么受害人的也没有获得赔偿的可能了。

（二）有关立法的程序性规定不明确

环境损害赔偿必须解决的问题是举证责任的分担、因果关系的认定以及有利于受害人的诉讼形式和程序。但是我国这方面的立法仍然欠缺。第一，《民事诉讼法》以及最高法院的司法解释均对在环境损害赔偿民事案件中如何认定因果关系，及对各国普遍采用的环境损害民事赔偿案件的集团诉讼形式没有任何规定，这样就加大了救济成功的难度。第二，我国《民事诉讼法》对环境损害赔偿中当事人如何分担举证责任没有特别规定。虽然按照最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》中的第74条的规定，对于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。但这个规定仍比较原则，对于原告提出的侵权事实应当包括哪些以及被告应在多大范围内承担举证责任等问题，均没有涉及。因此，导致法官适用法律随意性较大。，更增加了诉讼救济成功的难度。

（三）忽视利用行政手段处理环境损害民事赔偿案件的重要性

我国各项环境立法均规定赔偿纠纷可以由环境保护行政主管部门调解处理，当事人也可以直接向人民法院起诉。但是，从环境损害赔偿实施的实际效果来看，由主管环境保护的行政部门来处理环境纠纷更能给给当事人带来方便，更利于纠纷的解决，减少繁琐的诉讼程序，更有助于维护社会秩序。许多国家对行政争议的解决是采“穷尽行政救济原则”，即行政争议必须先经过复议,对复议不服才能寻求司法救济,尽量将行政争议解决在行政机关内部,行政争议通过这一层“过滤”后,进入诉讼的案件相对来说就会少些。至今美国仍是如此，采取“穷尽行政救济原则”。笔者认为，若以“司法最终救济原则”基础，则大多数案件都必须经过诉讼程序，这样会加大法院处理案件的难度，增加法院的工作量，这样以来，结果往往会适得其反。

（四）环境司法存在严重问题

我国的有关环境污染赔偿问题在实体上和程序上都不尽如人意，但是环境司法问题更是让人嗤之以鼻。

１.地方保护主义盛行

地方保护主义和行政部门对司法的不正当干预严重影响环境司法的公正。地方政府为了增加地方的财政收入,很多情况下是站在保护污染者的立场上，采取不正当行政手段干预司法,严重影响了环境行政执法的效果和对受害人权利的救济。中国政法大学环境资源法研究和服务中心援助的韩祥诉金峰铜业有限公司案^[12]、陈氏三兄弟诉两家水泥厂损害赔偿案^[13] 等大量有关环境损害赔偿的案件，都是久拖不决，即使法院判了，结果也是原告败诉的多。

2.执法人员素质不高.

中国司法制度和司法人员的也影响了环境损害赔偿立法的正确适用和环境案件的高效与公正处理。北京市某区27户居民诉某煤炭收储和运销站一案^[14] 中，一审法院故意对27户居民的起诉设置障碍，在审理过程中回避立法对环境损害赔偿案件的特别规定，甚至曲解法律。

四、美国超级基金法给我国建立环境污染损害赔偿基金制度的启示

（一）我国建立环境污染损害赔偿基金制度的必要性

1.环境污染损害的严重性

环境污染是指由于对生态系统有害的物质进入环境后对生态系统造成的干扰和损害的现象。由于经济快速发展，目前在全球范围内都不同程度地出现了环境污染问题，如大气污染、水污染和噪声污染等。这已经引起了全球各个国家的重视。我国处在经济发展的快速阶段，由于技术上和资金上的限制，我国的在经济发展中又不可避免地会出现众多环境问题，而这些问题往往是由于人类活动造成的，加上很多环境污染问题对生态系统的破坏是巨大的，对我们自身也会造成重大威胁。基于环境污染损害具有潜伏性、复杂性甚至有遗传性等特点，一旦爆发将难以遏制。这就需要我们建立一个环境污染损害赔偿基金制度，该制度旨在高效、充分地补偿受害人的人身及经济损失，建立健全的维护受害人权利的法律体系。

2.环境侵权的复杂性

与传统侵权损害行为相比，环境侵权具有主体不平等性、侵侵害行为社会性、损害状态间接性、受害事实复杂性、损害后果潜伏性等特征。^[4] 我国当前应对环境损害主要采取民事诉讼方式，传统民事救济是建立在侵权人确定和责任个别化、具体化的基础之上的^[5]，但在处理环境污染侵权赔偿的实践中暴露了其缺乏灵活的缺点。在诉讼时效上，我国《环境保护法》将“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间”规定为“三年”，而由于环境污染对人体的危害潜伏期较长，认定不明确，造成侵权行为不能及时发现，特别是发现后通常因为日久难以搜集证据、难以确认责任主体，使得损害赔偿难以获得，加之在损害技术认定上受害者处于弱势地位，受害人将付出巨大的诉讼成本、承受巨大的心里压力而使整个赔偿过程得不偿失。虽然我国在污染赔偿过程中实行了无过错原则，在因果关系认定上，由于现有技术不够成熟,仍然无法解决认定损害过程中出现的问题^[6]。

（二）我国建立环境污染损害赔偿制度的条件

1.国际上已有比较成熟和成功的做法――美国超级基金制度

美国的超级基金制度的成功实施，给了我们借鉴的启发，法理上我们称之为“法的移植”，但是考虑到我国和美国的国情差别，在法律移植过程中，我们要因地制宜。“环境法律制度的借鉴移植工作不仅涉及考察被借鉴移植制度的立法背景和实施效果，还涉及该制度在借鉴移植国的适应性分析。因此，不考虑本国的实际情况盲目地借鉴移植可能收效甚微，难以取得预期的实施效果。”基于此，我国环境法律制度的借鉴移植应采用‘软着陆’的方式。“软着陆”的方式要求我国的环境法律制度在进行创新和完善时，应该采取借鉴移植和自我更新相结合或更替进行的模式。^[7]

2.历史契机

2008年，环境保护部宣布了《对于增强土霄污染防治工作的意见》(环领〔2008〕48号)，对土壤污染方面的善后治理进行了规定，“造成污染的单位已经终起，或者因为历史等本果确切不能断定造成污染的单位或集体的，被污染的土壤或者天上水，由有关国民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责建复和治理。有关应事人另有约定的，从其商定；但是不得罢黜当事人的污染防治责任。”

目前，我国《环境保护法》自1979年制定，1989年修订以来，就没有再变动过，使其与现实严重脱节，具有滞后性。加上其是由全国人大常委会通过的，所以地位和效力也比较低。但是现在我国对环保越来越重视，目前，《环境保护法》的修定已经提上了人大的立法计划。我们可以以此为契机，在订正后的《环境保护法》中建立环境污染损害赔偿基金制度，确实保障受害人的权益。

（三）我国建立环境污染损害赔偿制度的资金来源及程序运作

1.环境污染损害赔偿基金的资金来源问题

美国超级基金的基金来源主要有：⑴对石油和42种化工原料征收的原料税；⑵对公司排污征收的环境税；⑶联邦财政中的拨款；⑷向负责危险废物处置的公司及个人追回的费用和征收的费用；⑸基金利息或者罚款。从中可以看出，美国超级基金基金来源主要由联邦税收和企业附加税构成；根据美国超级基金制度的实践经验，我国解决环境污染损害赔偿的资金保障也应强调国家、企业、非营利组织承担和个人责任。以我国当前的社会发展水平和相关法律现状，如果按照以往环境污染损害赔偿办法，势必会给政府及受害方造成巨大的经济负担，如2005年松花江水污染事件，截止至2011年6月7日，国家已经投入78.4亿人民币进行治理。但是松花江流域环境安全隐患仍然较多，污染仍在继续，国家仍需要投入资金进行治理。另外，当企业濒临破产或其他原因造成无法赔偿时，受害人的合法权益就无法得到保障。因此要考虑引进资金来源的多元化，保障基金来源。

因此，在建立环境污染损害赔偿基金过程中，应当建立开放式的基金，对于基金的总额不封顶，可根据需要和经营策略而增加和减少^[9]。笔者认为，我国的环境污染损害赔偿基金来源应该包括以下几个方面：(1)排污费部分。排污费制度是指环境保护主管部门根据我国《环境保护法》及有关法规、规章和标准的规定,按照排放污染物的种类、数量和浓度,对排污单位征收一定金额的环境补偿费，是为解决环境污染治理与防控的合理负问题担而采取的措施^[8]。这一制度有利于刺激和迫使责任主体在生产过程中对污染行为进行治理和控制。我们可以从排污费中提取相当比例组成补偿基金，作为污染损害赔偿基金的一个来源。(2)环境税费改革。狭义的环境税指的的是单一的污染税，即以向环境排放污染物的单位和个人的污染行为为征税对象的税种。广义的环境税是税收体系中与环境、自然资源利用和保护有关的各种税种和税目的名称。它包括污染排放税、自然资源税等税种以及为实现特定环境目的而筹集资金的税收。因环境税收还处在变化发展阶段，所以这里的环境税应作广义理解。^[10] 美国的环境税主要有大气污染税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税。美国税法规定：二氧化硫浓度达一级和二级标准的地区，每排放一磅硫分别课征15美分和10美分。美国洛杉矶则对机场的每位旅客和每吨货物征收1美元噪声治理税。对固体废物，美国实行饮料容器押金法，即顾客在购买饮料时要预先交上一定的押金，到归还空容器时再退还押金。我国现行的环境税制度有资源税、消费税、城市维护建设税、耕地占用税、城镇土地使用税以及车船税与车辆购置税，我国现行的环境费制度有污染费和自然资源费。但是我国并没有纯粹意义上的单一环境税，环境税收还很不健全，没有充分体现环保目标，不利于可持续发展。，环境收费与环境税相比，其弊端就逐渐的暴漏了出来，在今后的税收法律制度改革中，环境税应是趋势，但考虑到我国的具体国情，环境费制度在我国实行的二十余年，不可能一刀切的全部废除，我们应逐步的将收费制度转化为税收制度，同时开征新的税种。在费改税方面，可以考虑将目前的排污费、污水处理费、大气污染费、环境噪声费、生态环境补偿费转为环境税。在开征新的税种方面，应优先考虑开征碳税，碳税主要针对矿物燃料使用而排放的二氧化碳，依据各种染料的含碳量的不同实行差别税率。^[10] (3)政府财政拨款。前两者的资金不足以满足环境污染损害引起的赔偿，根据我国目前社会情况，需要国家从财政收入中拨付一部分款项，组成损害赔偿基金的一部分，以政府投入拉动社会投入，支持环境损害补偿基金。(4)其他组织﹑公众捐款。美国的超级基金是官方性质的，考虑到我国现已有一些民间性质基金，如广东环境保护基金组织和中华环保基金组织，我们在建立环境污染损害赔偿基金的时候，应当允许官方基金和民间基金的并存，扩大基金来源的群体，积极吸收公众捐款，充实基金。如我国民间设立的环境保护基金组织其资金来源主要源于发起人﹑社会募集和捐赠。广东生环境保护基金组织的原始基金数额为人民币400万元，来源社会募集和捐赠[3]。中华环保基金会的原始基金数额为人民币800万元，来源于基金会的发起人和社会有关组织及个人的捐赠[4]。

另外，在没有发生重大环境损害事故时，基金会可以从基金中拿小部分基金用于投资运作，灵活运用基金，或者用于支持企业技术开发革新，降低环境污染损害赔偿风险的发生，缓解政府和企业的压力。

2.环境污染损害赔偿基金的程序运作

合理的程序可以为受害人得到及时赔偿救助提供更快捷的渠道，笔者认为，环境污染损害赔偿基金应该包括以下程序：

（1）环境污染损害赔偿基金的申请。第一，申请主体。由环境污染直接受害人或具体相对人向环境污染损害赔偿基金管理机构提出环境污染受害补偿要求。第二，申请的诉讼时效。而由于环境污染人体造成的损害一般具有间接性﹑复杂性﹑潜伏性﹑遗传性特点，所以在确定申请时限时,不能适用普通民事诉讼关于诉讼时效的一般规定，我国《环境保护法》规定了3年的诉讼时效期间，我国环境损害赔偿的最长诉讼时效沿用《民法通则》第137条20年的规定,许多国家环境法上的绝对诉讼时效是从损害结果发生之日起算，并延长至30年甚至更长的时间。^[11]

（2）受害事实的认定。鉴于受害方通常不具备进行技术鉴定的能力，基金管理机构有必要组织专业认定队伍对申请赔偿人进行污染损害鉴定，所需费用由基金承担。鉴定结果应结合污染事实，查阅受害人历年居住环境及相关企业生产记录，对构成污染事实进行分析，确认责任主体，实行严格责任制和必要追溯效力，对无法找到责任主体或一定时间内无法找到责任主体的，应由基金根据受害人损害情况，进行完全或部分赔偿。

（3)赔偿的范围。根据具体的受害事实确定赔偿范围，从我国环境污染赔偿的纠纷案件中笔者总结了以下三类赔偿情况：第一类是受害人用尽一般的民事救济程序而无法获得或不能及时得到救济的环境污染损害。第二类是侵权责任人无法确定, 不符合适用共同诉讼条件的；第三类是大规模、严重性的环境污染事件造成的民众损害。

(4)基金的赔偿额度及发放。关于赔偿基金额度，新颁布的《侵权责任法》并没有具体规定，但是可以参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(2003年12月4日最高人民法院审判委员会第1299次会议通过)中的规定，如第二十九条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”另外，也可以根据受害人的申请来具体确定，《环境保护法》第四十一条规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”对于无法找到责任主体或责任主体无力承担的，允许基金会根据申请人的申请，核准申请书及其受害人身份证﹑伤残鉴定书等有关证明身份和伤势的材料，先行用基金支付，而后基金会对有关责任主体进行追偿。

五、结语

环境污染损害是有别于一般民事损害的特殊侵权行为，其特有的间接性、潜伏性决定了在进行赔偿认定过程中的复杂性，而且环境污染损害事件一旦发生，造成的损害结果将会是及其严重甚至不可逆转的。污染损害责任主体被追责或者确定污染损害责任主体之前，受害人就只有面临救济的空缺而陷于无助和绝望中，这将不利于社会稳定，也不利于和谐社会的构建。

考虑到美国超级基金法是在它的转型期设立的，我国也正处于类似于这样一个经济快速发展、环境污染事件频发的转型期，社会结构不断调整变动，为了和谐社会的构建，就需要建立一个环境污染损害赔偿基金制度，以救济因环境污染损害的受害人。本文对此提供了一个整体的构思和计划，但是，我国的环境污染损害赔偿基金制度的确立还需要不断进行探索和完善。

参考文献：

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[12] 韩祥：《一起艰难的大气污染诉讼———韩祥诉金峰铜业有限公司案》，载王灿发主编：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学2002版。

[13] 吕忠梅、江涛：《环境诉讼初探》，载王灿发主编：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社2002版。

[14] 张义平：《从一件诉讼案的审理看我国环境11法的适用》，载王灿发主编《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社2002版。

Study on the Environment Pollution Impair Compensate Fund System

Abstract：Environment pollution are getting more and more serious, although our country have devoted lots of efforts on the environmental protection, but there are still quite enough victims can not get effective compensation, so we need to build a solution for the victim compensation fund system in time. This paper introduces the background of American super fund, composition, fund sources and operation procedures, analyzes the institution of compensation for pollution damage to the environment of the theoretical basis, conditions, intending to establish environmental damage compensation fund system adapt to Chinas national conditions, trying to solve the problem of the fund source and operational procedures, in order to ensure the rights and interests of the victim

作者简介：

王江，男，法学博士，讲师，重庆大学法学院；

梁艳凤，女，西部环境资源法制建设研究中心研究人员。

[1]棕色地块：20世纪后半叶，随着美国经济的深刻变革，经济中心发生了转移，许多工厂在搬迁后留下了大量被工业废弃物不同程度污染的遗址，这些遗址成为环境上受到损害的地块，即棕色地块（Brownfield site），这些地块中的有害物质危害环境和人们的健康，污染农田，对美国城市经济的发展造成了巨大的损害。美国的“棕色地块”（Brownfield site）最早、最权威的概念界定，是由1980年美国国会通过的《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act， CERCLA)做出的。根据该法的规定，棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。

[2]拉夫运河事件：拉夫运河位于美国加州，是一个世纪前为修建水电站挖成的一条运河，20世纪40年代干涸被废弃。1942年，美国胡克公司购买了这条大约1000米长的废弃运河，当作垃圾仓库来倾倒大量工业废弃物，持续了11年。1953年，这条充满各种有毒废弃物的运河被公司填埋覆盖好后转赠给当地的教育机构。此后，纽约市政府在这片土地上陆续开发了房地产，盖起了大量的住宅和一所学校。从1977年开始，这里的居民不断发生各种怪病，孕妇流产、儿童夭折、婴儿畸形、癫痫、直肠出血等病症也频频发生。1987年，这里的地面开始渗出含有多种有毒物质的黑色液体。

[3]《广东省环境保护基金会章程》第3条

[4]《中华环保基金会章程》第4条