无锡市“河长制”的环境法启示

刘占奎 （福州大学，福州350002）

摘要：面对当下的治水困境，“河长制”是一剂猛药、灵药，其通过对行政责任的细化，把责任落实到个人，从而避免了治水过程中互相扯皮、互相推诿的弊端，大大提高了污水治理的工作效率和执行力度。“河长制”在治水、改善水生态环境方面所取得巨大成绩，值得我们研究、借鉴，以便把成功经验辐射到其他环境领域，从而全面改善我国生态环境，实现经济社会的可持续发展。

关键词：“河长制”；本土资源；政府环境责任

由于无锡市在太湖流域治污、改善水生态环境方面所取得显著成效，“河长制”开始成为环保领域的流行词，频频见诸于各大媒体、门户网站。“所谓‘河长制’，即由各级党政主要负责人担任‘河长’，负责辖区内河流的污染治理，是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度”[1]。它是江苏省无锡市处理太湖蓝藻事件时的首创，是对当下太湖水环境日益恶化的反思，更是是对当下唯经济论、唯国民生产总值论的反思。从行政责任的角度来看，“‘河长制’这一举措，有效的落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路”[2]。

一、“河长制”的萌芽

长久以来我国深受经济至上、产业优先政策的影响，在环保领域投入不足、欠账过多，环境问题日益凸显，如太湖区域是我国著名的制造业基地，经过几十年的发展在经济效益方面取得了卓越的成绩，但空气污染和水体污染都比较严重。从2006年开始，太湖就多次爆发蓝藻污染事件，并引发了无锡大规模饮用水危机，给人们敲响生态警钟，至2007年达到高潮，危及到生态安全，并被媒体评为2007年中国十大历史事件之一，给人们留下了深刻的印象。历史翻到2007年5月29日，由于水体富营养化严重再加上气候原因，无锡市太湖区域蓝藻开始大面积集中爆发，城区大批市民家中的自来水水质突然发生变化，并伴有恶心难闻的气味，无法正常饮用，遂引发广大市民纷纷抢购纯净水和面包的热潮，整个无锡市笼罩在水污染危机的巨大阴影之中，对人民的正常生活秩序造成重大不利影响，无锡市政府也被推上了舆论的焦点。痛定思痛，从2007年8月开始，无锡市开始在部分地区试行“河长制”管理体制，规定“‘河长’作为第一责任人，对所负责河道（含所分工包片地区）的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，并牵头组织所负责河道综合整治方案的制定、论证和实施，强化横向协调、落实长效管理里”[3]。此外，无锡市还大力推进“一票否决”[4]、“三包”体制[5]，保障“河长制”管理体制在相应流域的贯彻实施。

截止2008年9月，无锡市城乡已基本实现“河长制”全区域、无漏缺覆盖，纳入管理的河道由最初的64条增加至815条。据报道2008年，太湖无锡水域安全度夏，蓝藻得到有效控制，城市供水全面正常，全市86个断面72个达标，达标率为83.7%，同比提高16.3个百分点，“河长制”取得显著成效。2008年6月25日，环保部部长周生贤在无锡视察时评价说，“‘河长制’是新形势下治水、治河、治污、治湖的新鲜经验，是确保让江河湖海休养生息最重要的组织保证，要在全国的江河湖海治理中推广这一经验”[6]。同年，沈阳、大连、周口、昆明等地纷纷效仿，“河长制”开始走向全国各地，从而全面拉开了对“河长制”的实践探索。

二、“河长制”治理水污染的新举措

“河长制”从无锡首创，到整个太湖流域的推行，再到全国各省市广泛借鉴推广，并不是偶然，是其充分抓住了治污的“牛鼻子”，从本土经验中总结出的一套卓有成效的治污新举措，为破解我国水污染治理困局找到了突破口，值得我们进行一番研究。

2008年9月，无锡市出台《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，对“河长制”管理工作作出了明确规范，从组织架构、责任目标、措施手段、责任追究等多个层面提出了系统、全面、详尽的要求，标志着无锡“河长制”由实践探索走向制度化、长效化，走向理论探索。该决定明确规定了“河长制”的运作设置，从组织架构上看，无锡市建立了市、市（县）区、镇（街道、园区）三级“河长制”管理工作领导小组，分别负责本片区治河管理工作的指挥、协调、督促、检查和验收，并及时协调解决治河管理工作中的矛盾和问题；领导小组从纵向上看，由各级党政一把手担任组长即“河长”，是第一责任人；从横向上看，小组成员包括政府各相关职能部门，从而能够最大限度的整合各级党委政府的力量，使领导小组成为成为治污、改善水生态环境的拳头力量，确保“河长制”收到实效。在配套的措施手段上，无锡市也走在“河长制”探索工作的最前沿，比如建立河流档案，实地调研每条河流，并做好数字、文字、图像等的全面记录，在此基础上因地制宜实施“一河一策”，有针对性的确定治水方案；在污染严重的流域开展排污权有偿使用和交易试点；全面建立总量削减任务与“河长”经济责任相挂钩的排污总量削减保证金制度等。这些环境治理最前沿理论成果的广泛运用，从制度技术上保证“河长制”在实行中能够发挥最大功效。从权责统一的角度看，如若没有完善的责任追究机制作为保障，不管“河长制”当初设计的多么完美，最后的命运也只能是被束之高阁供人瞻仰，或者被规避、架空。因此完善责任追究机制是实行“河长制”的重中之重，也是我们建立责任政府和服务型政府的重要内容，明确政府的环境责任也正迎合了这一趋势。对此，2007年8月23日无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室联合印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，并在文件中明确指出：“将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质监测结果的，按照有关规定追究责任”，“在责任追究中严格实行‘一票否决’”。从最终结果上保障了“河长制”的贯彻实施，使其不再是一种口号、一种摆设，而是分工明确、权责统一的一项系统的新制度。

上下联动运行自如的组织系统，行之有效的治污减排措施，再加上完善的责任追究机制，这一切表明“河长制”已初具模形，开始走向完善，逐渐成为治污、改善水生态环境的一剂灵药。

三、“河长制”破解我国水污染治理困局的利器

“河长制”不同于我国水利部下属的水利委员会，也不同于民间的某某河流卫士，相比之下其更侧重于区域治理，拥有更广泛的权力、财力等资源，是针对我国河流治理工作陷入“年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上污染速度”这一怪圈所采取的新举措，是我们在治河工作实践中总结出的全新经验，具有本土资源的优势。其天然的便带有一种抗体，能够克服当下治水格局中的种种弊病，实践中“河长制”犹如一柄利器，在水污染治理中屡创佳绩，具有传统治水手段无法比拟的优势。

（一）“河长制”把地方各级党政领导推到了水污染治理第一责任人的位置，有效的落实了地方政府对环境质量负责这一法律制度，为落实政府环境责任实现水环境治理开辟了一条新路。

我国自1989年《中华人民共和国环境保护法》颁行以来，又陆续制定了其他相关的资源保护法和污染防治法，在立法上已经初步建立了包括宪法、环境保护基本法、环境保护单行法以及相关的法律法规组成的较为完善的环境法律体系。但在环境立法中也存在诸多问题，政府责任不完善是最根本的问题，具体表现在“现行环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的责任问责”[7]。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理明确指出：“当前环境问题严重的主要原因是对环境保护重视不够，投入不足，环保欠账过多，环境治理明显落后于经济发展；产业结构不合理，经济增长方式粗放，能源资源消耗比较高，高投入、高消耗、高排放；环境保护执法不严，监管不力，有法不依、违法不究的现象还比较普遍。”[8]这些情况可以归结为政府失灵，政府失灵的根源在于政府责任缺失。因此责任的不明确，甚至缺失，是当前我国环境问题的根源所在。而“河长制”管理体制抓住了问题的根源，把地方党政领导推到第一责任人的位置，使其对所负责河道（含所分工包片区）的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任和主要责任，否则就要承担相应的行政责任，在首长负责制的基础上使政府环境责任具体化。

（二）“河长制”提高了政府治污工作的统筹协调能力，有效的调动了各种力量和资源参与治污，真正形成了全社会治水的良好氛围。

“河长制”管理工作领导小组是“河长制”上下联动的“中枢神经”，其负责所辖区域“河长制”管理工作的指挥、协调、督促、检查和验收，并及时协调解决“河长制”管理工作中出现的矛盾和问题。领导小组从横向上囊括了市委、市政府、法改、经贸、财政、环保、工商、规划、国土、建设、城管等12部门，最大程度的整合了市委、市政府的力量，形成合力，全面改善区域、流域水环境质量。政府厉行“河长制”，客观上也壮大了民间治水的信心和决心，有利于真正形成全社会治水的良好氛围。

（三）“‘河长制’通过深化治理机制的改革创新，提升和强化了法律法规和各项规章制度的执行力，加快了重点流域环境质量的改善” 9

推行“河长制”的同时，必须锐意革新执行机制，才能最大限度的发挥“河长制”的效能，唱响一曲曲攻坚克难，标本兼治的好戏。在无锡市惠山区，通过建立了“河长制”管理保证金制度，对河道水质恶化且河道考核全区排名后10位的河长，全额扣除保证金，此外还在在太湖流域则开展排污权有偿使用和交易试点，建立总量削减任务与“河长”经济责任挂钩的排污总量削减保证金制度，这些经济激励措施很好的保证了“河长制”的贯彻执行。因河制宜，一河一策，体现了“河长制”灵活、针对性强的特色，这些制度创新，所带来的直接效果河流断面水质的明显改善，真可谓“河长上岗，水质变样”，其所传达的更是地方政府重视环保，强化环境法律法规的执行力度，坚决贯彻科学发展观的态度。

四、“河长制”应入法成为我国环境法中的一项管理制度

“河长制”从诞生之初便面临种种质疑，包括“环保中的政府定位问题、人治和法治之争问题、公众参与问题”[9]，以及“是否符合我国环保法律的规定”[10]等。无疑这些疑问阻碍了“河长制”的制度化、规范化、长效化，希望通过对以上困惑的明晰能够有助于“河长制”入法，从而使之成为我国环境法一项可行的管理制度。

（一）有关政府定位的问题

由于早期我国工业欠发达，河流、湖泊污染和破坏问题并不突出，且多呈现局部性、地方性的特点，并未引起人们的广泛关注。随着经济的发展，工农业需水量大增，加上河流、湖泊污染和破坏日益严重，是我国面临严重的水危机，根据“美国世界观察研究所的一份研究报告揭示，2004年，通过对中国7大水系412个观测点的抽样调查，受到污染的水面高达58%”[11]。一些学者明确指出“中国环境问题的主因是政府失灵”[12]，时任国家环保总局副局长潘岳亦指出“地方保护主义、政府不作为是导致环境污染事件的根本原因”，当然河流、湖泊污染破坏日益严重也不例外，亦是政府失灵所致。而“河长制”恰恰抓住了水污染屡治不改的关键原因，明确政府在水污染治理过程中的主导作用，赋予相关人员明确的职责，充分发挥政府社会管理和公共服务的职能，积极干预环境保护事务，发挥政府政府在构建环保友好型社会事务中的主导核心作用。

（二）“河长制”人治和法治之争

自从“河长制”实行以来，除了赞誉之外，也有对其持质疑态度的，认为“从长远来看，从行政管理的法理看，这是典型的重人治、轻法制，用多了会干扰、破坏正常的环境执法机制，是不可取的”[13]。但是从权责统一的角度看，“河长”不仅仅是一个称谓，更重要的是责任，在赋予“河长”巨大权力的同时，也使其承担了与权力相适应的责任。“作为以行政问责制为为基础的‘河长制’，并不是要打破我国行政机构中‘分工负责与层级负责相结合’的模式，更没有增加党政一把手的责任，也没有减少相关具体行政管理部门的责任。它只是通过职责定位、责任考核、责任追究等方式，以绩效为基础，把各种环保法规中的‘有关责任人员’、‘有关监管人员’与环境责任一一对应到位，使整个环保监管过程职责对应”[14]。“河长制”的实质是在现有环保法律体系下对环境行政责任的细化、明晰化，明确到人，是对当前环境管理体制的有益补充。

（三）如何解决“河长制”的公众参与问题

关于公众参与的内涵，1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议上通过的《环境与发展宣言》在原则10中作出了经典表述：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当的获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料鼓励公众参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”可见公众参与是解决环境难题、实现环境民主的主要途径，水污染防治概莫能外。而要解决“河长制”的公众参与问题，最重要的是要充分保障公民的环境知情权，在此基础上切实“实行环境保护政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度，推进完善政府网站，公开发布环境质量、环境管理等环境信息，依法推进企业环境信息公开，公开曝光环境违法行为，扩大公众环境知情权”[15]。群众性环保组织（如自然之友等）的参与者中有许多知名科学家和高级知识分子，具有专业化的特点，在推动群众环境运动方面拥有丰富的经验（如自然之友定期发布《环境——生态——经济电子半月刊》、组织成员参加观鸟、环境状况调研等），在推动环境法发展方面很有成效，对加强公众监督、提高决策治污水平、推进全面治污也具有积极作用。因此，在“河长制”的基础上不妨引入民间环保组织力量的广泛参与，并赋予其一定的发言权，这对于贯彻落实“河长制”的公众参与具有积极意义。

（四）“河长制”的法律依据

我国1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”2000年修订后的《大气污染防治法》第3条也规定：“地方各级人民政府对本辖区的的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，是本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”但是这些规定过于概括、宽泛，难以得到具体实施，折射出了环境法有效性不足，处于“软法”的状态。2008年2月修订后的《水污染防治法》第5条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”而根据法律规定《水污染防治法》适用于我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的水污染防治，据此有学者认为“这一规定在一定程度上实现了地方人民政府对环境质量负责途径和方式的具体化，具有一定的可操作性”[16]。可见“河长制”并不是头脑发热，《水污染防治法》为其把治理水污染、改善水环境质量的情况与地方党政主要领导政绩挂起钩来这一环境管理体制提供了现实的法律依据。

五、总结

本土法律文化所孕育的“河长制”是针对当下水环境日益恶化的局面而产生的新事物，各级党委、政府都在以实际行动丰富和延伸着“河长制”的内涵，其从设立的法律依据、组织结构、运行机制、监督机制到责任追究以相对成熟，应该成为环境管理体制的一项制度。当然目前的“河长制”还具有较强的地域特色，存在诸多不足，需要从多方面进行深化与完善，比如明确的责任体系，应由谁来问责等等，要使其成为一项可以长久贯彻的环境管理体制还任重道远。我认为“河长制”从深远来看存在以下两方面的积极意义：第一，我国当前的环境问题还包括大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等其他环境问题，我们可以将“河长制”的成功经验辐射到其他环境介质中，以求环境问题的全面改善。第二，“河长制”所取得成功，也启发着我们重视对本土法律资源的研究，以期走出当下法学领域言必称欧美的“法学殖民地”尴尬状态。

（英文摘要编者略）

作者简介：刘占奎，男，福州大学法学院2009级环境与资源保护法学研究生，研究方向：环境侵权法。

[1] 《无锡“河长制”抓住了治污“牛鼻子”》，载《领导决策信息》2009年第28期。

[2] 刘晓星、陈乐：《“河长制”：破解中国水污染治理困局》，载《环境保护》2009年第9期。

[3] 《无锡“河长制”抓住了治污“牛鼻子”》，载《领导决策信息》2009年第28期。

[4] 2007年12月无锡市委组织部出台《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》规定：对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实效果不明显的，对责任人实施“一票否决”。

[5] “三包”体制是指领导包推进、地区包总量、部门包责任的分工负责制。

[6] 《无锡“河长制”抓住了治污“牛鼻子”》，载《领导决策信息》2009年第28期。

[7] 张建伟著：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社2008年版，第15页。

[8] 温家宝在第六次全国环境保护大会上的讲话：《环保工作要实现三个转变 做好四方面工作》，载新华网，2006年4月18日。

[9] 肖显静：《“河长制”：一个有效而非长效的制度设置》，载《环境教育》2009年第5期。

[10] 王灿发：《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》，载《环境保护》2009年第9期。

[11] http://www.hebdx.com/tabid/63/InfoID/724/Default.aspx，最后访问时间2011年6月25日。

[12] 张建伟著：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社2008年版，第20页。

[13] 肖显静：《“河长制”：一个有效而非长效的制度设置》，载《环境教育》2009年第5期。

[14] 傅思明、李文鹏：《“河长制”需要公众监督》，载《环境保护》2009年第9期。

[15] 李云生：《从流域水污染防治看“河长制”》，载《环境保护》2009年第9期。

[16] 王灿发：《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式—“河长制”的法律解读》