浅析农民环境权益保护所面临的挑战与法律应对

——以风险社会为研究背景

刘宗辉 （武汉大学环境法研究所，武汉430072）

摘要：中国目前的社会呈现出工业社会与风险社会的叠加状态，在这种社会状态下，农民的环境权益不仅受到传统财富分配不公造成的侵害，还要面对众多的不可见的风险带来的威胁。农民成为不折不扣的环境受损群体。然而，在风险社会特征日益明显的中国，农民风险负担的不平等性却未能得到足够的重视，这直接导致农民的环境权益遭到长期的忽视。面对这种状况，在风险社会背景下进行制度的创新和完善以保护农民群体的环境利益显得十分的迫切。

关键词：风险社会；农民环境权益；法律应对

一、问题的提出

2011年4月28日，国家统计局公布我国第六次全国人口普查主要数据，其中显示，全国总人口为1370536875人，其中大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口占49.68%，达到665575306人；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。与第五次人口普查相比，城镇人口增加207137093人，城镇人口比重上升13.46个百分点。[1]由这些数据我们不难推断，从2000年到2010年这十年间我国农村有大量人员涌入城市居住，同时，农村城市化进程也取得了重大进展，这在我们这个重经济、重城市化的国家无疑值得我们骄傲。然而，光鲜的背后总有些东西引起我们的反思和不安，其中，农村环境的恶化和对农民环境权益忽视尤其应当引起关注。

就目前农村环境的现状来说，农村环境的恶化一方面直接造成农民的生存环境的恶化，造成农民财产权利的损害、身体健康的威胁及精神的紧张和压抑；另一方面，水、土壤等环境因子本身即是农业生产的基本资料，它们的污染导致农民生产环境的退化，这又威胁人们的生存；再者，农村环境的恶化造成农民环境品质要求与农村环境的状况之间的剪刀差越来越大，农村环境质量越来越不能满足农民的环境需求。难怪有学者称，环境污染这一越来越沉重的“变量”将使“三农问题”变成越来越难解的“中国结”。[2]

然而，相较于这种现实的可经验的危害，一种不可见的而又现实存在的风险正悄悄的威胁农民的环境权益，而且由于此类风险的不可感知性和不能预见性，它们给农民环境权益带来的威胁更应当引起我们的关注。这些风险就是贝克笔下的风险社会中的“常态”存在物。现在人们普遍认为，德国社会学家贝克于1986首次提出风险社会的概念以区别于传统工业社会。贝克认为，在古典工业社会中，财富生产的“逻辑”统治者风险生产的“逻辑”，而在风险社会中，这种关系就颠倒过来。从技术——经济“进步”的力量中增加的财富，日益为风险生产的阴影所笼罩。在早期阶段，这些还能被合法化为“潜在的副作用”。当它们日益全球化，并成为公众批判和科学审查的主题时，它们就从默默无闻的小角落中走出来，在社会和政治辩论中获得了核心的重要性。[3]

我国正处于工业社会向风险社会的过渡阶段，在这个大背景下，农民的环境权益面临的威胁体现在传统工业社会的危害与后现代社会的风险的系统性叠加上，也就是说，在现阶段，农民不仅要应付财富分配的不平等外，还要经受大量的社会风险的考验，当然这种风险的分配比较于财富的分配既有类似性，也有差异性。面对如此错综复杂的环境状况，如何应对各种环境风险达到切实保护农民这一最大弱势群体的环境权益呢？对这一问题的解答正是本文的出发点和归宿。

二、风险社会与农民环境权益

（一）风险社会理论简述

1986年，贝克通过《风险社会》一书，将工业社会传统的“危害”与当今世界的“风险”进行了概念的比较，并提出当今世界正进入风险社会。起初，风险社会的理论并未引起人们的足够重视，然而，随之而来的切尔诺贝利核泄漏事件和印度博帕尔惨案的发生，将学者、政府甚至公众的目光引向“风险社会”理论。

1. 何谓“风险”？

“风险”的概念是风险社会理论的核心基础，贝克在《风险社会》一书中明示，风险首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴的短期和长期的对植物、动物和人的影响。它们引起系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。[4]这一定义虽然将风险限定在“放射性、空气、水和食物”领域，但是，贝克在其后的行文中对风险的分析明显突破了这些领域，也就是说，风险无处不在，我们所处的社会是一个充满风险的社会。[5]

风险自古有之，它绝不是我们这个时代的专有名词，只不过在人类历史的前期，风险所指向的往往都是曾经被人所感知过的东西。神农尝百草后人们不会胡乱的吃山野的果蔬，河流的湍急使人们借助工具才会过江踏河。正如贝克所言，“风险”这个词在人类较早的阶段有勇敢和冒险的意思，而不是意味着地球上所有生命自我毁灭这样的威胁。下面，本文将通过对“风险”的特征的分析，进一步界定风险的内涵。

2. “风险”的特征

（1）不可见性。这是风险区别于现代意义上的损害的主要方面。按照传统民法原理，损害可以分为财产上的损害以及非财产上的损害，财产上的损害指损害可以金钱加以计算，例如因身体受侵害而支出的医疗费用或减少的收入，物因受侵害而减损其价值；非财产上的损害指精神或肉体上的痛苦。[6]由这一定义不难发现，传统“损害”指人类可以感知、经验的物质损失或精神、肉体痛苦。而风险则是不可感知的，具有不可见性。比如核泄漏的风险，这是人们无法经验的，而只能借助科学的解读对核泄漏形成一种恐惧的认识。

然而，风险的不可见性并没有否定这一事实，即当代的风险正日益转化为现实的损害，所以一旦世界范围内特定风险造成了危害的发生，那么，这种风险就被人们所感知，并很快形成一种世界性的对此种风险的警惕和不安。从这个意义上说，风险已经不仅仅是风险，它已经对人类生存和发展构成了现实的威胁。

（2）分配的不平等性。平等是正义问题的核心概念，而正义是社会制度的首要价值。当代政治哲学大师罗尔斯提出，所有的“社会基本善”（自由、收入、机会、财富和自尊的基础等）都应该被平等的分配，除非某些不平等的分配有利于“最少受惠者”。[7]然而，正如正义是人类的永恒主题反映的是社会不正义长期的存在，平等作为正义的核心理念从来就没有在现实社会中完全实现过。风险社会之前的社会阶段，财富的分配从来就不是平等的，大量的财富“往上集中”。同样，在风险社会中，风险的分配也是不平等的。

贝克认为，风险的不平等性主要表现在两个方面：首先，风险的分配呈现出与财富、收入等象征社会地位的因素的结合。风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集。[8]以农民为例，由于农民普遍的比较贫穷，他们不但要承担自身的风险，还要承担大量的富人转移的风险，因为现实无数次证实，大量的垃圾场选择建在农村，而这些垃圾场处理的都是富人的“产品”。其次，人们应对风险的能力存在较大的差异。由于受到知识、财富、社会条件等因素的制约，不同群体以及不同的个人对风险的处理能力表现出较大的差异。虽然穷人和富人的窗户都能照进阳光，可是富人的窗户可以安装优质玻璃隔离污染，而穷人的窗户则可能任由污染物随意穿梭。

（3）风险的“飞去来器效用”。风险分配的不平等性产生了“风险地位”，也即不同群体往往由于社会条件或自身因素的影响在风险的初次分配上以及处置风险的能力上呈现出极大的差异。然而风险不同于财富的一个重要特点就是，风险分配表现出一种“飞去来器效用”。那些生产风险或者从中得益的人迟早会受到风险的报应。风险在它的扩散中展示出一种社会性的“飞去来器效用”，即便富裕和有权势的人也不会逃脱它们。[9]

（4）风险界定的知识依赖性和“民主化”。何为风险？如何界定风险？对这些问题的回答，普通民众很难做出客观、准确的判断，风险的不可经验性将风险的界定权纳入科学专家的手中。在工业社会中，存在决定意识，社会条件的变化、具体的损害的发生，促使人们对危害形成直观的认识；在风险社会，意识（知识）决定存在，这种状况形成了公众对知识的一种依赖性，也因此，科学专家、媒体等特定的控制知识及其传播的群体掌握了风险的界定权。

然而，科学的不确定性在风险面前暴漏的一览无余。有些风险发生的概率即使只有千万分之一，其一旦发生造成的损失将是难以估量的，像苏联切尔诺贝利核电站的泄露，任由何等顶级专家都不能准确说明损失的规模和影响持续的时间。正是在这种不确定性下，民众表现出一种对科学的不信任。在风险的界定上，民众不再对科学进行盲目崇拜，相反，科学在风险面前饱受质疑。同时，风险专家在对风险的关注上，也不知不觉的以社会大众的眼光对风险进行研究，将自己推向民主化。在风险的界定上，社会呈现出一种民主化的科学倾向。

（5）自主性。众所周知，财富作为个人的财产是可以随意处置的，财产的所有人可以任意的抛弃、转移财产的所有权。然而，在风险的处置上，风险的承担者对风险的处置要受到很多的限制，比如，他不能随意的将风险转移到其他人身上，因为不像财富，风险表现出一种不利益。再比如，风险是不会因其承担者的抛弃行为就消失的。在风险面前，人类似乎丧失了主体性，而风险则具有了自主性。

3. 风险社会与阶级社会的关系

风险社会是区别于工业社会而提出来的，在风险社会中，一方面风险的分配呈现出极大的不平等性，风险社会具有和阶级社会类似的特征；另一方面，风险在日益全球化得社会又具有“飞去来器效用”，风险表现出对人类的一种平等的影响，从这个角度来说，风险社会又不是阶级社会。那么，风险社会和阶级社会到底什么关系呢？

（1）风险社会和阶级社会中，人类的中心任务是一致的，即维护人类群体生存和繁衍。在两个时代中，我们关心的都是对人类生存境况的剧烈的和威胁性的干预，只不过，阶级社会人类面临的挑战主要是贫穷、自然灾害和饥饿，而今天是生活的自然基础的威胁和破坏。[10]

（2）在阶级社会中，社会的主题是如何实现平等，在古代中国，这可以从农民起义的口号中获悉，比如李自成提出的“均田免粮”，太平天国起义的“有田同耕，有饭同食，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖” 等等。在国外，无论是古典自由主义追求的自由，还是新自由主义追求的正义，平等都是永恒的主题。[11]平等作为人类孜孜不倦而追求的目标，在社会进程中表现出积极的意义。风险社会则表现出不同于阶级社会的特点。在风险社会中，人类追求的是一种安全，贫困是等级制的，化学烟雾是平等的，没有人能够完全脱离风险，所以，规避风险或者说追求安全成为人类生活的终极目标。与对平等的追求不同，风险社会的民众表现出对风险的规避。同时，基于贫困和血缘形成的利益共同体在风险社会濒临解体，取而代之的是一种风险的焦虑共同体。

（二）风险社会下农民环境权益面临的挑战

风险分配的不平等性在我国集中表现在城市居民和农民这两个群体间在承受风险上的不均衡性。经过改革开放三十多年的发展，城市居民的生活水平有了极大的改善，城市居民的环境需求也不断提高，同时，国家将大量的人力、物力和财力投入城市，城市环境总体持续好转。然而，城市环境质量的改善却不能掩盖农村环境的恶化状况，“村口、路边、墙角、屋后，一堆堆的粪便随处可见，大小不一的垃圾堆星罗棋布，上面有白色的卫生纸、溃烂的水果、酸臭的剩饭、破碎的瓶罐、废旧的电池成群的大头绿豆蝇发出嗡嗡的声音，转战于这些粪便和垃圾中。村边小河沟中的黑水缓慢地流动着，散发出刺鼻的臭味，各种颜色的垃圾袋和纸片在风中肆意飞舞。”[12]

总体来说，这种不平等的风险分担主要表现在两个方面：一是，农民生存环境受到严重威胁。大量城市工业淘汰的落后产能、污染技术披着招商引资的外衣以光鲜的外表进入农村，这些工业在给农民带来工作机会和收入的同时，也带来了环境的恶化和生态的破坏。从这个角度看，城市环境的改善是以将风险转入农村为代价的，农民承受了被转移的来自城市的危险。如果说产业转移具有一定的经济合理性的话，那么城市垃圾的转移则毫无正义可言。大量垃圾处理厂被选择建在农村，当然，这些垃圾场处理的不是农村的垃圾，而是数量大的惊人的城市垃圾。在这种风险转移的压力下，农村环境持续恶化，农民的生存受到严重威胁；二是，农业生产基础条件的恶化。农村环境的恶化不仅给农民生存造成直接威胁，还造成农业生产条件的破坏，像水、土壤这些生产资料都因为污染而影响农作物的产量和质量。污水和弥漫着的乌烟废气侵染耕地，导致土地板结，草木枯萎发黄，一些植物无法生长，粮食、蔬菜、水果的重金属含量严重超标，[13]这种状况随处可见。

为什么农民所承受的风险不平等如此突出呢？本文认为，这主要是由农民的贫困、风险分配的自有规律以及国家的发展策略造成的。首先，风险具有向下层（社会层级往往与贫穷具有正关联性）集中的特性。农民几千年来一直作为被压迫的对象，农民的贫困必然导致风险向农村的转移。正如贝克所言，这些不平等集中表现在那些风险地位和阶级地位互相交叠的地方。[14]而农民在我国就属于社会地位最底下的群体，虽然我们不承认阶级的存在，但因为社会条件，比如收入、社会地位、受教育水平等因素造成的群体差异十分明显，农民在这种差异中往往处于最不利的地位。从社会学需求层次论的角度出发，农民的贫困必然造成发展需求或者物质需求高于其他的一切需求，在物质需要得不到满足的情况下，农民毫无疑问会选择对污染予以忍受。其次，这与我国的发展策略是分不开的。我国目前的政策呈现出城市中心主义、经济中心主义，在这个背景下，落后的农村自然被选择作为“牺牲区域”，[15]承担整个社会的风险和危害。

三、风险社会下农民环境权益保护的法律对策

（一）确立风险预防原则

风险预防原则（Precautionary Principle）指的是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。[16]从这一定义可以看出，风险预防原则存在的基础是科学的不确定性，这与风险社会的理论形成了一种契合。风险预防原则的核心就是，在风险转化为危害之前，即使存在科学的不确定，也应当及时采取符合成本收益的措施，预防损害发生。该原则与我国的预防原则明显不同，我国的预防原则是立基与科学的确定性，只有在科学证明损害的发生时，才会提前采取预防措施。该原则的确立对于在风险社会背景下保护农民环境权益具有重要意义。它可以一定程度弥合农民承担的不成比例的风险，可以让农民的发展权与环境权达到动态的平衡，即满足农民的物质需求，也保护其环境权益。

（二）完善信息交流机制和公共决策机制

风险的界定正在从专业化走向民主化，民众对风险的界定日益得到认可。在这个条件下，完善公众的民主决策机制对于实现对风险的控制具有现实意义。当然，风险决策离不开风险信息的交流，这需要政府、企业及其他组织及时、准确的公布环境信息，并对专业的信息进行说明。同时，信息交流机制和公共决策机制在风险社会中具有重要地位。风险社会下，民众对科学、政府、企业表现出极大的不信任，只有通过公众协商、公众与企业的协商，以及公众与政府的协商，并由此达成共识，一项政策、计划才能得到切实的遵守，社会正义才能得到彰显。

具体到对农民环境权益的保护上，政府、企业对于招商引资及垃圾处理厂的建设必须及时准确公布环境信息，并邀请相关民众共同参与协商决策，如果农民不同意项目的建设，政府必须予以尊重，或择地重建，或变更条件重新协商，直至达成共识。

(三)继续推进环境公益诉讼制度的发展

环境公益诉讼制度作为法律的舶来品，直接来源于美国的公民诉讼制度。它是指“任何人”（包括公民、法人、社会团体或有关国家机关），为保护环境公益，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令止正在或可能发生的环境损害行为或其他环境违法行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。[17]在1970年，美国国会通过了《清洁空气法》，该法对公民诉讼的原告资格、起诉程序等内容做了详细的规定，从而在法律上确立了公民诉讼制度。美国的公民诉讼与环境影响评价制度一样，产生了广泛的国际影响，为很多国家所仿效，[18]我国就是其中之一。最近几年，我国环境公益诉讼的司法实践不断推进，如2009年9月，我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼——中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案调解结案；2010年12月，全国首例以判决方式结案的环保社团公益诉讼——中华环保联合会诉贵阳乌当区定扒造纸厂环境污染一案告一段落；2011年1月，云南省首例环境公益诉讼案判决结案等。

司法实践已经证明环境公益诉讼制度在解决环境问题上的积极作用，这种作用在风险社会中同样值得期待。现在我们所面对的风险,用贝克的话说,是“全球性的危险或威胁”( global dangers or threats) ,就其极端而言,可能毁灭地球上所有的生命。比如,臭氧层空洞、温室效应、水资源短缺、核子和生化武器的大规模破坏等等。它们发生的概率可能都很小,但后果却极为严重。[19]正是基于此，这些风险一旦转化为损害，往往损害的或者是环境本身，或者是不特定主体得多数人的利益，而这类损害如果按照传统的侵权法予以救济，困难可想而知，且不说环境本身之损害现行法律很少进行救济，就是现实发生的对人和财产的损害，由于受害主体的多样性、举证证明的困难性等因素也很难获得救济。公益诉讼制度正好可以解决这种困境，它授权特定的团体或者个人为公益或一定范围的群体进行诉讼，即降低诉讼成本，又突破了传统法律的束缚。所以，在风险社会中践行公益诉讼对于维护农民的环境权益显得十分迫切。

当然，在具体的制度设计中，有几点需要明确：一是，举证责任上，确立“谁主张无风险，谁承担证明责任”，也就是说，农民只要对某个项目的风险认识达到一定程度的确信，就可以提起诉讼，在诉讼中，农民无需对风险的确实存在承担证明责任，相反，被告则应该就该项目不存在风险或者风险极小几乎可以忽略不计负证明责任。这种设计主要基于农民知识的局限和项目方知识的充足的考虑；二是，在风险利益的归属上，只要项目主办方不能证明项目无风险，那么就推定该项目有风险，农民为维护其环境权益而提出的申请就应该得到法律的认可；三是，摒弃成本效益分析。从国际环境法中的风险预防原则的发展来看，预防措施的实施除了考虑风险外，成本效益的考量也是重要的考量因素，甚至，成本效益分析是风险措施能否实施的关键。对此，本文认为风险效益分析的科学性值得怀疑，任何分析方法都会受到预设价值的影响，而且即使不考虑其准确性，风险效益分析得出的结论也未必具有可行性，比如，这种分析的结果往往导致对少数群体权利的忽视，显然对于保护我国最大的弱势群体——农民的环境权益——是极为不利的。

四、总结

在风险社会中，农民由于收入、社会地位、受教育水平、政治作用等条件的限制，往往在风险的分担上承受不成比例的份额，加之农民自身应对风险能力的不足和国家政策的城乡差异，农民成为中国社会中最大的环境弱势群体，这引起了突出的社会正义问题，极易引起社会动荡。[20]而且风险分配的“飞去来器效应”让我们明白，风险的生产者最终也会成为他们自己生产的风险的影响，城市居民要想满足自身的环境需求，不但不能转移风险给农民，而且应该协助他们做好环境的保育。因此，如何进行制度的完善，切实维护农民的环境权益，是我国环境法学者以及社会各界不能回避的难题。本文只是对这一问题的简单分析，唯希望农民环境权益能收到越来越多的关注。

An analysis on the challenges and legal countermeasures of peasants’ environmental rights—seeing from the background of risk society

Abstract: China’s society presents a superposition of industrial society and risk society, and the farmer’s environmental rights are not only influenced by unfair distribution of wealth, but also faced with many invisible risks. The farmer is becoming the most impaired group in China. However, the farmer’s environmental rights are ignored in the long term as well as the unfair burden of environmental risks. In face with this kind of situation, to innovate and improve the current system in order to protect the farmer’s environmental rights is becoming more and more important.

Key words: risk society, the farmer’s environmental rights; legal countermeasures

作者简介：刘宗辉（1987-），男，山东潍坊人，武汉大学环境法研究所2010级硕士研究生。

[1] 参考《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.，2011年5月8日访问。

[2] 参见张玉林、顾金土：《环境污染背景下的“三农问题”》，载《战略与管理》，2003年第3期。

[3] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第6-7页。

[4] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第20页。

[5] 徐士林：《反思风险社会中的农村社会保障》，载《江苏教育学院学报（社会科学版）》，2009年第5期。

[6] 王泽鉴：《民法概要》，北京：北京大学出版社，2011年第2版，第182页。

[7] 参见姚大志：《社会正义——罗尔斯与诺齐克之辩》，载《江海学刊》，1998年第3期。

[8] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第36页。

[9] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第39页。

[10] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第58页。

[11] 参见陈力丹：《自由主义理论和社会责任论》，载《当代传播》，2003年第3期。

[12] 参见李绍飞：《垃圾围村》，《瞭望新闻周刊》，2011年第22期。

[13] 张玉林、顾金土：《环境污染背景下的三农问题》，载《战略与管理》，2003年第3期。 [14] 【德】乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年第1版，第44页。 [15] “牺牲区域”指那些承受不成比例环境负担的区域。由于污染的产生是不可避免的，这样，必然会有特定区域要承担处置这些污染的责任，这导致住在牺牲区域的人要为了集体利益作出牺牲。参见黄之栋、黄瑞琪：《环境正义之经济分析的重构——经济典范的盲点及其超克》，鄱阳湖学刊，2011年第1期。

[16] 参见胡斌：《论国际环境法中的风险预防原则》，载中国环境法网。

[17] 张式军：《环境公益诉讼制度辨析》，载《科技与法律》，2010年第4期。

[18] 王曦、罗文君等：《论创立中国环境公民诉讼制度》，载《上海交通大学学报（社会科学版）》，2010年第1期。

[19] 成伯清：《“风险社会”视角下的社会问题》，载《南京大学学报》，2007年第2期。

[20] 由于城乡不正义引起的农村集体性抗争事件的愈演愈烈就是对不平等问题的很好回应。