生物多样性保护之法制完善

黄聪秀 （福州大学法学院）

摘要：生物多样性遭到破坏、物种多样性锐减已经成为当今时代的重大环境危机。人口膨胀、工业的高速发展、人类不合理地利用自然资源，造成了环境与污染与破坏，加剧了物种多样性的减少，进而造成生态失衡，影响人类和各种生物的生存。生物多样性是人类赖以生存和经济得以发展的重要物质保障，也是生态平衡的重要条件。从19世纪中叶开始，生物种类正以惊人的速度不断地灭绝，许多珍贵的物种，一旦消失就永远不会再出现，成为人类的一大损失。物种的减少在短时间内不曾被人注意，然而其造成的影响却是重大而无法挽救的。保护生物多样性，已经成为人类共同的目标和环境保护的重点。在保护生物多样性的战略上，我国也正在付出实践与努力，尽管制定了不少的法律法规以保障生物多样性，然而生物多样性保护涉及到多个部门，只有综合各方的努力，才能取得成功。当前我国的生物多样性保护工作仍然存在不足，需要进一步的改进。

关键词：生物多样性；法制完善；环境保护

生物多样性的锐减给人类带来的损失已日渐为人所认识，对于生物多样性的保护工作也越来越受到重视。每一种物种的消失都威胁着人和各种生物的生存。生物多样性与环境保护之间具有紧密的联系，生物多样性保护是环境保护工作的重要组成部分，只有生物多样性得到保护，环境问题才能从根本上得到解决，可持续发展才能得到实现。生物多样性对于生态平衡维持具有重要作用，如果生态失衡，环境治理注定只是表面治理，治理效果得不到维持，生物多样性如此重要，那么究竟什么是生物多样性呢？

一、生物多样性概述

（一）生物多样性的含义

生物多样性（biological diversity）的含义，在不同的学科里有不同的定义，在生态学上是指生物体及其所生活的生态系统的多种变化，包括不同物种的多样性，物种内部基因的多样性和生态系统内和生态系统间相互作用的多样性。在生物化学与分子生物学上，是指地球上所有的生物――植物、动物和微生物及其生存环境的总和，包括遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性、景观多样性四个层次。

根据《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》的规定，“生物多样性”是指生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。[1]

生物多样性包括了地球上所有的生物、植物、动物和微生物及其所构成的综合体。生物多样性分为三个主要层次：即遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性。[2]保护生物多样性的核心是保护物种的多样性。

（二）保护生物多样性的意义

生物多样性是生物圈的基本组成部分，而生物圈能为人类提供生存的保障。生物多样性所提供的生物资源，对人类而言具有各种内在和外在的价值，生物多样性是人类得以生存的物质基础。有学者认为，生物多样性具有的价值可以分为比较容易觉察和衡量的直接利用价值和难以直接用货币形式表现的间接利用价值以及未来选择成为可能的潜在价值。[3]本人认为，这种分类方法比较全面地对生物多样性价值进行了概括。

生物多样性的直接利用价值主要是生物多样性所提供的自然资源可供人们直接消费、使用，是一种使用价值。比如生物资源被当作食物、能源、药物、各种工业原料等。除此以外，生物资源还可以提供一种精神或者文化价值。在供人们欣赏的过程中，其提供了一种精神享受，这是精神价值，而可以用于科学研究及教育，这体现了其科学文化价值。

生物多样性的间接利用价值，是从生物多样性构成的生态系统所具有的生态功能角度而言的。生物多样性在支撑生态系统的结构和维持生态系统的平衡方面具有重要作用，同时生物多样性又能提供生态系统演变与生物进化的丰富资源，最重要的是生物多样性所具有的生态功能，为人类的生存提供了保障，比如森林净化空气、保持水土的功能，植物转化并固定能量的功能、微生物吸收分解污染物的功能等等，一旦这些功能消失或者遭到破坏，将严重影响人类的生活。

生物多样性的潜在价值，是指那些尚未被研究发掘出来的生物多样性的内在价值。许多植物、动物、微生物对于人类的影响尚不清楚，但有许多对人类有益的价值还未被发现，所谓“存在就是合理的”，它们的存在必定有许多我们未发觉的价值。保护生物多样性，能为我们未来的生活提供更多的机会与保障。

还有些学者将生物多样性的价值分为一系列的组成部分：使用或者非使用、直接或者间接、消费或者生产性使用的价值。其分法是以实用经济学的观点来衡量生物多样性的。[4]

生物多样性与人类生活密切相关，保护生物多样性，意义深刻。去年是国际生物多样性年，其主题是“生物多样性是生命，生物多样性就是我们的生命”。生物多样性的保护与我们每个人息息相关，保护生物多样性，实际上就是保护我们人类自己。

二、我国生物多样性现状

（一）我国生物多样性的现状

我国是一个幅员辽阔、气候多样、地貌复杂的国家，这些自然条件使我国成为一个物种丰富的国家，生物多样性曾经排在世界的前列。然而，由于人口的急剧增多、能源的过度利用、自然资源的不合理开发及环境污染的增多，造成了自然环境的恶化，给生物多样性带来了极大的损害。人口的增多破坏了动植物的栖息地，环境污染也造成了生态环境的破坏，以致多种物种的生存受到威胁。生物物种种类减少与灭失，多种生物濒临灭绝，导致了遗传基因的消失，一些珍贵的物种也几乎灭绝了。森林减少、土地荒漠化、水质恶化，给森林系统和水生生态系统造成严重损害，依赖这些环境的动植物的生存更加艰难。

当前我国生物多样性的总体情况是：物种多样性减少、遗传多样性受到威胁、生态系统多样性遭到破坏。

（二）我国生物多样性面临的威胁及其原因

生物多样性面临威胁的原因多种多样，也极为复杂，物种的灭失，按照优胜劣汰的进化规则，也是不可避免的，但是近几个世纪以来，被人们称为第六次物种灭绝的生物多样性锐减现象，却多是由人为原因造成的。生物多样性正以一种前所未有的速度在减少，令人惋惜。我国生物多样性面临威胁的原因，主要有以下几个方面：

（1）人口的急剧增加

人口的急剧增加，需要更多的资源供人类使用，人类对于生态环境的影响是最大的，人类依赖环境，但其也破坏环境，人口的增加，消耗的自然资源也增加，在使用自然资源的过程中，人为活动又破坏了动植物栖息地，造成了生物多样性的减少。

（2）生物资源的过度开发与利用

生物资源是人类宝贵的财富，人们可以合理开发与利用，保持两者共存。然而人类过度开发与不合理的使用生物资源，如乱砍滥伐、过度捕猎等，直接造成了生物资源的减少。这些不合理的使用行为，也造成了环境生态功能的退化，使原有动植物无法生存。[5]

（3）环境污染的增多

由于工业的发展和人们生活方式的改变，增加的废弃物直接排放到自然环境中，导致了各种污染的发生，过度排放污染物超过了自然环境的承受能力，从而导致了环境生态功能的破坏甚至丧失。由此更进一步地威胁到各种动植物的生存。

（4）外来特种的引入

外来特种的合理引入是可取且可行的，但是不加论证地盲目引入，会对当地的生物多样性造成威胁，例如水葫芦的引入，就给当地的植物带来了毁灭性的损害。外来物种的盲目引进还可能造成对人类健康的损害。

人为因素是生物多样性受到威胁的主要原因，人类正在不自觉地毁坏生态环境。

三、我国生物多样性保护当前立法状况

（一）我国生物多样性保护的立法状况

我国在很早地时候就有了环境保护的思想，也制定了一些环境保护的法律法规，但是具有现代意义的保护生物多样性的法律却滞后于西文国家。目前我国还没有制定以保护生物多样性为主要内容的综合性法律、法规，只在环境保护的相关法律法规中，规定了部分生物多样性保护的条款，或者针对一种自然物制定了一些单行法。

1989年制定实施的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护的基本法，内容广泛，对于动植物种类保护的规定，也只是一个粗略的框架性规定。在这一基本法的指导下，我国还针对保护陆栖野生动植物栖息地、海洋环境、物种等不同种类分别制定了相关的法律法规。但目前我国许多有关生物多样性保护的单行法律、行政法规的规定多是不全面的，并没有对于物种保护作出综合性的规定。物种保护是当前生物多样性保护所面临的一个特别重要而且紧迫的任务，因为物种是生物多样性的组成单元及核心，没有完整的生物多样性保护的规定，不利于物种的保持和生态的稳定。

（二）我国当前生物多样性保护立法中存在的缺陷

近些年我国对于生物多样性保护的立法工作有了长足的进展，但是仍然存在不足之处，主要有以下几个方面：

第一、生物多样性保护立法存在漏洞。当前我国关于生物多样性保护的法律法规数量不少，但许多立法比较片面，还存在不少法律漏洞和立法空白。

首先，对“生物多样性”这一基础性概念，尚无法律对此作出明确规定，这对于生物多样性保护工作的开展极为不利。其次，对于一些重要的生态系统组成部分的自然体，缺乏完全的法律保护规定，如微生物、湿地等，这些自然物在整个生态系统中是不可缺少的，其具有重要作用，但现有的法律法规中，只有部分条款提到一些相关概念，而没有明确的保护规定。再次，对于违反生物多样性保护法律法规的行为缺乏相应的责任规定，这又促使更多没有代价的违法行为的发生。这些都是目前生物多样性立法的空白之处。

第二、生物多样性立法层次偏低。[6]当前我国关于生物多样性保护的法律规定，多是以行政法规、单行法的形式制定的，很少是由国家立法机关直接制定的，立法层次的高低直接影响了法律效力的实现，在当前生物多样性保护极端紧迫的情况下，提高生物多样性立法的层次，能够有力地保障相关法律的实施及其效力的实现。

第三、生物多样性保护地方立法不足。生物多样性保护的实现，最终要落实到地方对于生物多样性的保护上，地方对于生物多样性保护法律的实施条例对于地方保护生物多样性具有重要作用，如何结合当地的实际情况将上位法律细化，是保护生物多样性的基本保障。而当前我国关于生物多样性保护的地方立法极其罕见，地方立法不足是导致生物多样性保护工作失败的重要原因之一。

第四、生物多样性法律体系不够完善。我国国家级的生物多样性保护法律法规虽然比较多，但是这些法律法规缺乏一个统一的体系，多数立法都只集中在一种生物资源的保护上，比如野生动物或者自然保护区的保护。此外，由不同部门、不同的层次的立法机关制定的法律中，存在内容重复之处，同时也有缺漏之处，而且有些立法由于年代久远，内容已经过时。建立一个协调统一的生物多样性保护法律体系是当务之急。

第五、相应机制缺乏致使法律未能得到全面实施。除了以上缺陷外，我国还缺少相关的生物多样性保护的监测和预警体系的规定，对于生物多样性工作的管理权限也划分不清，导致现有的法律未能得到全面有效的实施。

四、我国生物多样保护的法制完善

作为环境保护的重要组成部分的生物多样性保护，不仅关系到系到生物多样性的保持、环境保护的成败，更关系到我国生态系统的完善和人类的可持续发展，针对生物多样性保护法律机制的不足进行有目的的完善，对于我国经济社会和人的可持续发展，都是必不可少的。

（一）完善生物多样性保护的法律、法规

我国现有的关于生物多样性保护的法律法规，虽然近几年立法增多，但是仍然存在一些法律漏洞，生物多样性保护法律体系不统一，存在重复、互相矛盾的情形，需要对现有的生物多样性保护立法进行重新梳理，填补法律漏洞，统一立法体系，建立一个从国家到地方的协调有序的生物多样性保护法律体系。

（二）严格执法、加强监督

在制度了完善的法律制度的基础上，需要执法机关的密切配合才能使法律真正落到实处。虽然法律保障不是生物多样性保护的全部，但绝对是生物多样性保护的有力工具。在执法程序中，需要分配好各个部门、机关的执法权限与任务，避免多头管理、互相推诿的现象发生。执法机关还应当增强生态保护理念，加强执法监督，切实做到有法必依、执法必严。

（三）增加相应的政策，确保生物多样性保护切实落到实处

在现实生活中，生物多样性遭到破坏，与群众的生活方式密切相关。在很多边远地区，生活在那里的人民缺乏相应的生产技能，多依赖当地的自然资源生产生活。为了生物多样性得到切实的保护，急需对生活在这些地区的人民给予相关政策的生产指导与支持，增加帮扶保护区人民的政策。应积极利用保护区的信息、技术优势，充分与当地政府沟通，帮助社区群众搞好移民，发展经济作物、特色养殖、特色旅游服务，提高他们的收入水平，促进资源保护和社区经济的和谐发展，增强他们自觉保护的主动性。[7]对于协助保护生物多样性的群众，应当给予相应的补偿。

（四）加强法制宣传，增强公众的生物多样性保护意识

在许多偏远地区，生物多样性保护的普法工作比较落后，在经济比较发达的地区尚且存在对生物多样性保护认识不足的情形，更何况边远地区。加强对生物多样性保护的法制宣传，在任何时候都是必不可少的。当地有关部门应当对生物资源保护的有关知识进行宣传教育，加强人们保护生物多样性的意识。政府目标责任制度对于生物多样性的保护工作也很重要，保护区生物多样性保护很大程度上取决于当地政府领导对自然保护的认识与支持。[8]

（五）建立完善的责任制度体系

首先，应当建立并强化行政机关的责任制度。行政机关作为执法者，在法律的执行过程中起着至关重要的作用，如果不对其实行相应的责任问责制度，就可能导致执法不严、违法不究的发型发生，不利于生物多样性保护法律作用的发挥。

其次，应当设定违法者的责任。如果有人实施一项违法犯罪行为，但法律并没有相应的制裁措施，那么违法犯罪行为就不会得到有效的制止。没有违法成本的付出，违法行为就会一直持续下去。对于生物多样性的法律保护也是如此。

五、结语

生物多样性是我们的生命，保护生物多样性就是保护我们自己。保护生物多样性与每个人息息相关，需要全社会每个部门、每个机构、每个人从身边做起，做好保护生物多样性工作，让整个社会全面、协调、可持续发展。

The Legal system perfect of the biological diversity

HUANG Congxiu

Abstract: Biodiversity destroyed, species diversity plummeted has become a major environmental crisis of todays society. The population expansion, the rapid industrial development, and human’s unreasonable use of the natural resources, which cause the environmental pollution and destruction, adding to a reduction of species diversity, causing the ecological unbalance, affect the lives of human and various organisms. Biodiversity is the important material guarantee of human’s survival and the development of economy, and it’s also the important condition of ecological balance. However, began from the middle of the 19th century, biological species are constantly extinct at an astonishing speed, there are many precious species, once disappear will never again, and this become a big loss to human. Species reduction, in a short time, cans not the get people’s attention, but it can bring significant impact and the loss can not be saved.

Biodiversity protection has become a common target for human and become the focus of environmental protection. In the protection of biodiversity strategy, our country also pay efforts, although a lot of laws and regulations have been formulated in order to ensure biodiversity, however the biological diversity protection involves the interest of several departments, only the comprehensive efforts by the parties can make it done. At this moment, our countrys biodiversity protection work remains low and need to be further improved.

Key words: biological diversity, legal system perfect, environment protection

作者简介：黄聪秀，福州大学法学院2009级环境与资源保护法学硕士研究生。

[1] 《关于印发< 中国生物多样性保护战略与行动计划>（2011-2030年）的通知》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201009/t20100921_194841.htm，2011年6月3日访问。

[2] 张维平编著：《保护生物多样性》，中国环境科学出版社2001年版，第5页。

[3] 张维平编著：《保护生物多样性》，中国环境科学出版社2001年版，第8页。

[4] [印度]K.V.克里施纳默西：《生物多样性教程》，张正旺译，化学工业出版社2006年版，第55-56页。

[5] 参见陈灵芝、马克平主编：《生物多样性科学》，上海科技大学出版社2001年版，第27页。

[6] 田信桥、钱杭园：《论我国生物多样性立法的现状和完善》，载《当代生态农业》2001年2期，第36页。

[7] 李宝堂：《芦芽山自然保护区生物多样性特点及保护对策》，载《山西林业科技》2010年第3期，第57页。

[8] 参见白晓明 等：《辉河自然保护区生物多样性法律保护问题研究》，载《内蒙古林业》2006年第4期，第20页。