论农村环境自治权

陈叶兰 （湖南农业大学人文学院，湖南长沙 410128）

摘要：农村环境自治权是一项以村民自治权为基础的社会权力，它具有权利和权力的双重属性。农村环境自治权的主体是多元的，包括村民个人和村委会、村民会议、农村经济合作组织、环保NGO等所有参与农村环境自治的组织。农村环境自治权的内容中的权利部分主要包括村民的环境民主决策权、环境民主管理权、环境民主监督权；权力部分则主要包括由农村环境自治组织行使的农村环境自治立法权、农村环境自治组织权、农村环境自治财政权、农村环境自治行政权等。

关键词：农村；环境自治权；权力；权利

农村环境自治权，是农村环境自治主体，依据自治章程和村规民约，对一定区域内的农村环境进行自我管理、自我服务、自我监督的权力和权利。由于法律赋予村民的村民自治权，即村民有自我服务、自我教育、自我管理本村公共事务和公益事业的社会自治权，据此可认定：农村环境自治权属于村民自治权在农村环境保护领域的具体化，农村环境自治权是以村民自治权为基本内涵的社会权力。然而对农村环境自治权这一自治权中的新生事物，它的具体性质和内涵还需要梳理和分析。

一、农村环境自治权的性质

在当代中国，关于自治权的含义有两种解读：一种是权力说，即自治权就是自治权力，认为自治权是“一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力”[1]。另一种则是权利说，即自治权就是自治权利，认为自治权是“指公民依据宪法和法律享有的管理其所属社区和行政区域内部事务的权利”[2]。而以村民自治权为基础的农村环境自治权，既具有权力属性，是一种区别于国家权力的社会权力；[3]又具有权利属性，是村民对农村环境事务自我管理自我实现的权利形式。即：农村环境自治权的性质是权利与权力的结合。

（一）从农村环境自治权的内部正当性来源和外部合法性来源看，既有权利又有权力。

从农村环境自治权的内部来源上看，它是个人权利的延伸，是群体内部成员自治权利和环境权利让渡的结果。村民自治组织所行使的公共权力是来源于村民自治体人民的授予，宪法规定“一切权力属于人民”，而国家的权力来自于人民的让渡；那么，人民同样可以将其权利让渡给社会组织。因此，自治组织只要是行使符合普遍正义和法律规定的人民的固有权利，都是正当的。这与同样来自人民权利的国家权力的来源是一样是正当性的。

自治组织的农村环境自治权来源有两个渠道，一个是村民自治权利和环境权利的让渡，即自治机关所拥有的权力是通过自治体成员对自身环境权利的让渡而得到的，得到权利让渡的自治机关被允许拥有一定范围内环境事务的决定权和对团体内部环境事务的管理权，这种权力来源是村民的权利；另一个来源是国家权力的授权或放权。在传统的“大国家小社会”的境况中，在国家权力和社会权力的对比下，国家权力处于绝对的支配性地位；而随着公民社会的兴起，公共管理的社会化，尤其是国家机关在一些领域的无能为力，政府逐步转变其无限政府的状况，发展成有限政府，而将部分国家权力转移给社会组织，这些社会组织通过自治来行使这些权力，这就是所谓的国家权力转变为社会权力。可见，当村民权利或国家权力转化为社会自治权以后，这种自治权已经不仅仅是社会成员的权利，也不等同于国家的公权力，而是带有权力外壳的一种特殊的群体权利。

（二）农村环境自治组织成员本身的利益要求和自治组织需要担负的社会责任体现了权利和权力要求的结合

自治组织设立最根本的目的是通过群众自治，追求该群体的共同目标，实现该群体所有成员的共同利益。只有自治组织能满足成员的共同利益需求，才能获得成员的权利让渡和支持或自愿服从。从这个角度来说，农村环境自治组织肩负满足和实现成员对良好环境的权利需求。而社会物质精神文化的多样性又决定了各个社会组织信仰、目标和利益追求的多样性。他们之间难免会存在各种各样的冲突。为了确保社会的发展不因为彼此的冲突而停滞不前，就需要每个社会组织都应该承担相应的社会责任，也就是要为公共利益让渡一定的权利，这部分权利转化为国家权力，并以国家权力的名义要求自治组织要履行自我管理和约束群体的义务。

同时由于自治组织行使的是介于国家公权力和社会成员个人权利之间的社会权力，那么自治组织里设立的自治机关就会具有兼顾权利和权力的两种功能。当自治机关代表该群体利益与国家相对时，该自治机关应该是为本自治组织的社会成员争取共同利益，帮助实现成员的权利；然而，当该自治机关根据国家授权对自治团体进行相应的管理和监督时，实际上又体现的是作为国家分权体系的一部分，带有权力的性质了。

（三）从农村环境自治权的表现形式看，村民享有的，是权利；自治组织行使的，是权力。

2010年修订的《村委会组织法》第三十九条的规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”该条的文字表达里，明确了村民依法行使“自治权利”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”那么农村环境自治权就是国家通过法律授予群众自治组织对农村环保事务的民主决策、民主管理和民主监督的自治权利。可见，国家通过法律授予群众自治组织的，是一种自治权利，是一种民主权利，也是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。而自治权对农村内部来说，是自治组织管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权。农村环境自治权也是这种管理权的一个领域，这种管理权对每个村民都有约束力，是一种具有社内部管理色彩，并具有社会性、公共性的公权力。由此可见村民自治权的两重性质。

从农村环境自治权的内容来看，不同的行使方式表现的分别的权利和权力的性质。当村民基于法律授予的民主权利、环境权利而行使选举权、决策权、参与权和监督权，它体现的是村民的权利。而自治组织来行使农村环境自治权时，自治权的内容主要包括：农村环境自治立法权、农村环境自治组织权、农村环境自治财政权、农村环境自治行政权等，在未经法定程序对该权力的行使予以撤销或改变之前，本村的村民和组织均应受其约束。它体现的是自治组织基于社会自治权行使的一种社会权力。

（四）从农村环境自治权的特征来看，它兼具权利和权力的属性。

根据相关法律规定和总结学者们的观点，可以将农村环境自治权概括为三个特点，从这三个特点里能显示出农村环境自治权兼有权利和权力特性:

1、排他性。自治权与他治权是相对应的。自治不是他治，自治权对其他权力具有排他性。村民自治权是由法律规定的，具有对其他权力排斥的特点。所以农村环境自治权也是自治组织享有的排他的权力。自治权本质上体现的是权力与权力的分配或对抗，是社会权力对国家权力的制衡。这是政治学的权力范畴。

2、自主权与治理权的结合。在村民自治体内，每一位村民都能够直接行使自己的民主权利:每一位村民都能自愿地表达自己的意愿，真正做到“意思自治”:每一位村民行使的权利内容广泛，有选举权、罢免权、决策权、创制权、管理权、知情权、监督权等等。这些是自治权中的权利属性的体现。过去，我们对自治权的理解，只是停留在管理或治理的层面上，这是片面的，自治权是自主权与治理权的结合。

3、规范性与自主性相结合。一方面，村民自治权是宪法、法律赋予的权力。通过国家的授权和放权赋予社会组织的自治权，这种自治权的行使，不得与宪法和法律的规定相违背。另一方面，村民实施自治权的自主性行为有法律效力、受法律保护。在法律法规范围内.村民制定自治章程和村规民约，并据此实施自治行为，其自愿、自主、自治性不受外来权力干预。

二、农村环境自治权主体

农村环境自治模式是在村民自治基础上构建和运作。农村环境自治权也来源于村民自治权在环保领域的实现。因此，农村环境自治权主体，就是村民自治的主体。可由于对村民自治的概念界定法律上没有明确规定，导致对村民自治主体的范围界定也还没有定论。比较有代表性的观点有：第一种观点：村民自治主体是村民个人，而非村集体。第二种观点认为：村民自治的唯一主体就是村委会。第三种观点：村民自治的主体是村民集体，而不是村民个人。[4]第四种观点认为：村民自治权主体应该包括全体村民、村民会议和村民委员会，其中村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，而村民会议和村民委员会作为村民自治机关也享有自治的权利，承担相应的义务。村民自治权就是全体村民、村民会议和村民委员会依照法律处理自己的事情的权利。[5]

比较起来，第四种观点相对有说服力，但其主体范围还可以继续扩大。基于农村环境自治既属于村民自治范畴，又具有社会自治的属性；农村环境自治权既有权利属性，又有权力性质，可以得出结论：农村环境自治权主体也应该是多元的，包括村民个人和村委会、村民会议、农民专业合作社、环保NGO等所有参与农村环境自治的组织。在这些主体中，村民个人行使的是环境自治权利，即：环境民主选举权、环境民主决策权、环境民主管理权、环境民主监督权。由农村环境自治的社会性和公共性，村民个体无法通过个体行为而单独决定任何自治事务，所以他们需要将部分权利让渡，形成社会权力，并通过选举委托自治组织来行使这部分社会权力，使得村委会、村民会议等其他农村自治组织基于村民的权利让渡，也顺理成章地行使环境自治权力，成为了农村环境自治的主体。

当农民环境自治的主体是村民个人时，并非就表明农村环境自治的性质属于个人自治。当农村环境自治权的主体是村民个人时，由于村民行使自治权时是作为共同体的内部成员，实现的是共同体的共同利益或公共利益，并非纯粹的个人利益，所以，无论农村环境自治主体是个人还是集体，农村环境自治的性质都是社会自治，而不是个人自治。它设置的价值是让每个社会成员都能自觉地、自主地参加农村环境管理，在国家与公民之间架起一座桥梁，建立起与国家发展良性互动的宪政社会基础，从而让村民能享有最大的权利和自由。

对于“村民”的范围问题。由于现行法律对村民的概念和范围都没有明确的界定，在司法实践中，大部分农村将“户籍”作为确定村民资格的标准，可如果将户籍作为村民资格确定的唯一标准，又会造成大量的村民难以行使自治权。所以，可以根据2010年修订的《村委会组织法》第十三条第二款的规定灵活变通：长期不在本村居住的村民和长期居住本村的外来人员，经本人明确表示或申请，能够享有民主选举权。那么可以类推，他们也应该同时可以在本村行使民主决策、民主管理和民主监督权，因此可以确定，他们也应当成为自治权的主体。

但是，将“村民集体”作为农村环境自治主体是不合适的。“村民集体”这个概念在土地的集体所有制中已经被明确规定在法律条文中，农村的集体土地所有制，其所有人是“农民集体”，可实践中，“农民集体”根本无法作为一个独立的主体行使所有人的权利。所以说，“村民集体”是个虚位概念，如果再把它作为村民自治的主规定在村民自治的法律体系中，只能又造成同样的结局，就是村民自治主体的虚位，最终导致村民自治权行使的困难。“村民集体”不是一个明确独立的主体，它不能成为村民自治法律关系的主体，更不能成为村民自治权的主体。《村委会组织法》中规定：村民共同行使其自治权利的组织形式是村民会议，村民会议是村民自治中最高的权力机关。那么村民会议是否等同于村民集体呢?不是。因为村民会议是作为村民个体行使自治权的组织形式而临时存在的，村民会议只是村民个体行使自治权的一个组织形式，一个平台。“村民集体”也不等同于村委会。法律并没有给村民会议单独赋权，。这些代表职能是属于村民委员会。村民委员会虽然是由村民选举产生的，对外代表本村，对内享有一定管理权力的组织，它不能代表“村民集体”行使权利，因为村民委员会主要作为村民会议的执行设机构而存在。所以，如果使用“村民集体”的概念作为村民自治主体，只能使村民自治主体含糊不清，不利于村民自治权的行使，村民自治制度的正确实施也必然会受到影响。

三、农村环境自治权的内容

（一）村民的农村环境自治权利

农村环境自治权具体可以分化为权利部分和权力部分。村民直接行使的权利部分，主要表现为《村民委员会组织法》规定的四项民主权利，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而具体落实到农村环境自治权利，由于农村环境自治机构就是村民自治机构，所以村民的环境民主选举权就包含在村民委员会的选举活动中。本文主要探讨农村环境自治权利的其中三项民主：环境民主决策、环境民主管理和环境民主监督权。

1、环境民主决策权

民主决策是“四个民主”的动力，是村民参与村中事务的具体体现，是提高自治组织凝聚力、村民向心力、村班子号召力的有效途径。环境民主决策是指与村民切身利益息息相关的环境事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。《村民委员会组织法》对民主决策的规则和程序都有明确的规定。然后，村民不仅需要环境事务的民主决策，更需要有效决策。决策的有效性已经成为民主决策的又一要义。而在高度市场化和信息化的今天，传统农村的决策资源和决策方式已难以适应现代化农村决策的生态环境，科学决策已经成为提高民主决策有效性的重要手段。尤其环境领域的科技性和复杂性，决定了科学决策需要准确、客观的环境信息收集和输入，对输入信息还要进行有效处理，并简化为决策方案、根据成本——收益原则作出抉择，进而制定实施计划。这些环节，无一不需要信息化条件支持和专业智能保障。因此，有必要加强农村环境信息化建设和引入专业智力支持．以促进民主决策和科学决策有机结合方面进行着有益尝试。

村民自治民主决策制度创新的实践经验表明，选择由间接民主转向直接民主，从票决形式转为协商形式的民主决策制度创新路径，如果有民主和科学做支撑，即以协商民主为路径，为创新奠定合法性基础，保障制度创新的民主化方向；以科学为民主决策提供技术支持，增强决策的有效性，进而强化其合法性。展望未来，农村环境自治民主决策机制应该沿着民主制度与科学决策技术相结合的方向，在制度创新和技术支持双重动力的推动下走向民主——科学相结合的协商民主决策之路。

2、环境民主管理权

民主管理是“四个民主”的关键。民主管理是民主决策和民主监督制度的具体落实过程。没有民主管理的落实，其他的民主就形同虚设。环境民主管理是指对村内的环境公共事务的管理要遵循村民意见，吸收村民直接参与。主要包括两个方面。一是共约式管理制度，即根据法律法规和本村实际情况，由村民会议讨论和制定村民环境自治章程和环保村规民约，明确界定村民自治组织的权力和责任，村民个人的权利和义务，使之成为村务民主管理的基本依据。环境自治章程和环保村规民约具有共约性，在本村环境自治管理中具有权威性，任何人都不得违背。二是参与式管理制度，即村民委员会在进行环境事务管理中，要为广大村民提供一定的参与渠道表达意愿和诉求，要广泛吸取村民意见，由村民共同决定本村的重大环境事务。而实现环境民主管理的关键之一，就在于健全完善村级民主管理制度，如村民自治章程、村规民约及村务公开制度、一事一议制度等，为村民自治模式下的民主管理提供制度保障。

3、环境民主监督权

民主监督机制是为了保障“四个民主”的贯彻实施，而建立的各相关主体之间的权责制衡制度与运行机制，是村民对村民委员会的工作和村内公共事务进行监督，保证村民意志得到充分体现的制度安排。环境民主监督，是村民实现知情权、监督权的有效途径，也是保证基层干部和农村环境自治组织依法办事和清正廉洁的必要措施。《村民委员会组织法》规定的民主监督制度都可以运用到环境民主监督中。如：民主评议制度、专门监督机构制度、罢免权制度、村务公开并接受监督制度等。

为了农村环境自治民主监督权能够更充分更有效地行使，还需要在现行制度基础上进一步完善和规范。首先，应规范村民的罢免权行使程序。可以规定一定数量的村民通过村务监督委员会的认可即可提请村民会议召开，以保证罢免程序的顺利进行。其次，应完善现行村民会议的监督职能。村民会议机构作为村民自治的最高权力机构和对村委会的监督机构，应当有其自身的独立性和启动的便民性；再次，建立和完善村干部的激励约束制度。对积极支持和配合农村环境自治民主管理的干部，要大力宣传、鼓励和表彰，而对违反或阻碍环境自治权利行使的干部则可由村民会议或村民代表会议提出批评并要求限期改正，直至依法予以罢免。最后，应充分发挥村务监督委员会对村民委员会的权力制衡作用。要从制度上进一步明确村务监督委员会的法律地位，并对其监督权力、监督范围、监督方式、监督救济等方面的内容制度化，以保障村务监督委员会的环境监督权的落实。

（二）村民自治组织的农村环境自治权力

村民自治组织的自治权，是村民让渡的社会权力，是对本村自治事务进行管理的权力。主要包括下列四项：

1、农村环境自治立法权

根据《村委会组织法》规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。那么关于农村环境保护的自治章程和村规民约的立法权也是由村民会议行使，环境自治章程和环保村规民约用于调整村民和农村环境自治组织的环境保护行为及相关的环境法律关系，具有权利义务性或规范性；对本村所有村民(包括投反对票的村民)和组织产生持久拘束力。可见，村民自治章程和村规民约与国家法律、法规一样，是具有普遍约束力的行为规范，相对于法律、法规而言，它们是由国家认可的社会规范，可称之为“民间法”或“软法”。

拥有农村环境自治立法权的村民自治组织可以对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关实施细则，还可以根据环境法的授权，以自治规章的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则。当然，村民自治组织制定的环境保护自治规章不得与国家及地方性的环境保护法及其他法律法规相抵触，否则，该规章无效。

2、农村环境自治组织权

所谓农村环境自治组织权，是指村民自治组织有权根据需要自行组建环境自治组织并确定其成员，国家除可通过法律为这些自治组织的机构设置和人员构成规定一定的原则外，不得干预村民自治组织对于自身机构设置及组织事务的处理。《村民委员会组织法》第七条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”即：村委会可以设置专门委员会，负责某一领域的专门工作。那么，根据农村环境保护与农村环境自治的需要，可以在村委会下设立专门的环境保护委员会，对农村环境自治事务进行专门管理。同时还可以组织村民组建环保合作社，并协助环保合作社在农村环境自治中发挥功能。

3、农村环境自治财政权

所谓农村环境自治财政权，是农村环境自治组织拥有自己独立的经费来源，并有权自行使用和支配其所获经费。农村环境自治需要相应的环境保护经费，这部分经费可以来自于政府拨款，可以来自于社会捐助，也可以来自于集体土地或集体财产承包所得收益，还可以来自于村民的筹资筹劳，这部分经费的支配和使用方案，由村民会议表决通过，由村委会负责执行，具体筹资和执行情况要及时公开，并接受村民和村务监督委员会的监督。

4、农村环境自治行政权

所谓村民自治行政权，是村民自治组织对于其自治范围内的事务有权自行议决并执行，不受国家的指挥命令。村民自治组织的自治行政活动多为社会公益，带有鲜明的社会权力特征。但由于在我国，村民自治组织具有以公共权力作为构建与运作的基础的突出特点，使得村民自治组织在行使环境权的时候包含有一定的强制性，有法理学者将村民自治组织归入“准公权力主体”之列。[6]所以村民自治组织对环境事务的决定与处理权，具体包括环境事务处理权、环境处罚权、调解和监督权、起诉和应诉权、环境协调权、引导教育权等等[7]，往往被称为“农村环境事务管理权”。可见，农村环境自治权还内含有一定的行政权力的性质。

On the rural environmental autonomy

CHEN Yelan

(School of Humanities, Hunan Agricultural University, Changsha，hunan province 410128)

Abstract: The rural environmental autonomy is a social power based on the villager autonomy. It is both right and power. The subject of the rural environmental autonomy is diverse, including individual villager and village committee, village meetings, the rural economic cooperative organizations, environmental NGO ,and all other rural environment autonomy organizations. The rights of the rural environmental autonomy include the villagers^﹐rights about environmental democratic decision-making, environmental democratic management, and environmental democratic supervision; the powers includes the rural environmental autonomy legislative, the rural environmental organization autonomy, the rural environmental financial autonomy, the rural environmental administration autonomy to exercise by the rural environmental autonomy organizations.

Key words: the rural; environmental autonomy; powers; rights

作者简介：陈叶兰(1971-)，女，湖南邵阳人，湖南农业大学副教授，硕士生导师，武汉大学法学博士。从事环境资源法学理论研究。

[1] 张文山，自治权理论与自治条例研究法[M]，北京：法律出版社，2005，4

[2] 李步云，人权法学[M]，北京：高等教育出版社，2005，208

[3] 社会权力这一概念是由郭道晖教授首次提出的。参见：郭道晖，社会权力与公民社会[M]，南京：译林出版社，2009

[4] 参见：陈忠禹，村民自治权研究综述[J]，政法学刊，2010,27（2），30-31

[5] 胡美灵，农民自治权探略[J]，安徽农业科学，2008，36(30)，13410

[6] 李迎宾，试论村民自治组织的行政主体地位[J]，行政法学研究，2000（4），7-8

[7] 参见：陈丽华，论村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位[J]，求索，2007（12），72