环境知情权探析

——以松花江水污染事件为视角

陈海萍 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650224）

摘要：环境知情权作为一项新兴的环境法律权利制度，已经逐步得到了完善。但是，我国的环境知情权制度依然存在一些不容忽视的问题。针对目前环境知情权制度状况，笔者拟通过曾经引起中国乃至世界关注的大型突发性事件——松花江污染事件为视角，探讨我国的环境知情权现状以及存在的问题，提出相关对策，以期推动相关环境知情权立法的进步和完善。

关键词：环境知情权；松花江污染；环境信息公开；

2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸，导致数吨苯、硝基苯等有毒化学物质泄漏到松花江吉林市段，并沿江向下游蔓延，造成重大环境污染事件。此次事件造成哈尔滨市停水4天，哈尔滨市及沿江下游数百万群众用水发生严重困难，并殃及俄罗斯部分城市，哈尔滨市直接经济损失约5亿元人民币，其中生产损失餐饮业和旅游店业损失机会成本部分损失至少为5亿元，还不包括松花江污染造成的旅游业损失50亿元左右。但是爆炸发生后，哈尔滨市政府前后发布了三个内容不一的公告，为达到安抚民心的效果，矢口不提水质污染，直到爆炸后的第10天，广大群众才知道事实真相。[1]

诚然，造成这一污染事件，中石油吉化公司企业管理层难辞其咎，但是更重要的折射出我国在环境知情权方面所存在的欠缺。下文笔者拟详细介绍之：

一、环境知情权概述

环境知情权是由瑞典在二百多年前首先确立的，但其真正引起各国关注则是在20世纪中后期。此后，诸多国家通过宪法以及专门的知情权立法，对环境知情权作了确认，并提供强有力的法律保障。随着日益严重的环境问题和环境灾难的频发，从洛杉矶光化学烟雾事件到日本水俣病，从中国的松花江污染到日本的核辐射事件，环境知情权日益引起了人们的广泛关注。

环境知情权是一种新型权利，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。”[2]当前学界比较通行的环境知情权概念是：“指社会成员依法享有获取、知悉与环境问题和环境政策有关的环境信息的权利，它是知情权在环境保护领域里的具体体现，是公民参与环境保护、行使环境监督权的前提和基础。”[3]

不得不说，环境知情权对确立公众维护自身的合法权益具有重要的现实意义，对维护我们赖以生存的环境亦具有重大价值。但是中国的环保事业起步晚，加上自身制度的痼疾，虽然越来越得到关注，但是环境知情权发展的道路将是崎岖的。[4]因此，迄今为止，我国还没有专门的环境知情权保护法，有关环境知情权保护的法律规范只是散见于各种法律文件之中。例如1982年《宪法》第2条规定，国家的“一切权利属于人民”，“人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第4l条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利。”宪法的这种规定是对知情权的隐含性或者说间接性的保护。《环境保护法》第1章第6条对环境知情权亦作了原则性规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第11条第2款规定了政府公开环境状况公报的义务：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报。”第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。”第43条：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。” 此外，在一些环保单行法，例如《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》亦做了一些规定。这些都标志着我国的政务公开工作已经逐渐走上法制化公开化的道路，这对于环境知情权的完善是大有裨益的。

二、环境知情权现存问题分析

总体来说，虽然我国近年来在环境知情权方面已经有了较大进步，但毕竟由于环保事业起步晚，发展慢，通过综观整个体系，不难发现其中尚存在不少缺陷。

现笔者拟主要从理论和实践角度进行分析。

首先，理论层面：

（一）环境知情权缺乏体系化法律保护

诚然，我国对环境知情权作出了一些规定，但是纵观来看，我国的环境知情权缺乏体系性的法律保护，虽作出了若干规定，但都比较零散。

首先，我国缺乏一部专门规定环境信息公开制度的法律。

“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行驶。[5]在现实操作中，公众的环境知情权往往因无具体确切之法可依，行使之非常困难。我国1982年《宪法》以及1989年《环境保护法》也都只是间接或者表面的规定了一些环境知情权的内容，落实在实践中往往是模棱两可，定位不清。在松花江污染事件中，由于对环境知情权的尴尬定位，使得污染事件久拖不绝，隐瞒人民群众，造成恐慌。由于法律中并没有明确的关于环境知情权的规定，致使行政部门以没有法律依据为借口，拒绝向公众公开，从而导致了吉林市相关单位在吉林石化公司双苯厂爆炸发生了10天之后，仍然否认存在污染，严重阻碍了公民环境知情权的实现。

其次，环境知情权主体范围狭窄。

最明显的体现在1989年《环境保护法》第11条第2款:“国务院、省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当发布环境状况公报。”不难看出，此条的主体仅限于国务院和省级相关部门的义务，对于市级、县级等相关环境保护行政主管部门的义务只字未提，更不用说排污企业的相关义务规定了。而法条中所谓“定期”，究竟多久亦不得而知。此外，《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。此处提到了权利主体为“一切单位和个人”，规定范围空泛过大，实践中往往难以确定责任主体。而且此处仅仅提到了“一切单位和个人”的“检举和控告权”，而对于其是否能够获得申请环境信息公开，获得相关救济帮助等权利未曾提及。另外，对义务主体，我国颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定掌握环境信息的公共行政机构以及经法律授权或行政机关委托而行使行政权力的组织，是履行环境信息公开义务的主体，而对于企业公开环境信息的义务却无明确的法律规定。

总之环境知情权主体的界定不明，导致在实践中往往互相“扯皮”，推诿责任等情况亦屡见不鲜。

第三，环境知情权与公众参与制度缺乏相互配合。

众所周知，公众参与制度是我国环境保护法的一个重要的基本制度，而公众参与制度对实现公民环境知情权大有裨益。具体于松花江污染一案中，不难看出，最终导致污染扩大和民众恐慌的原因不只是相关企业措施不力，更重要的原因是政府封锁消息，禁止公众的积极参与。

《环境保护法》第31条：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，但是目前我国公众参与的形式非常有限，而在这些有限的形式中与环境知情权的衔接也不紧密，往往各自为营，缺乏配合。例如《环境影响评价法》规定：环境影响评价信息主要是对监督管理部门和有关的专家开放，而并不对一般民众开放，更未规定公众可以主动申请获得相关环境信息的权利。此条明显是将环境知情权与公众参与制度相割裂。此外，该法还规定，“在报送审批前，应当举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，但法律并未规定环境信息究竟应当何时公开，何地公开，如何公开，还有若不举行论证会、听证会或者其他形式，法律后果究竟如何。

第四：缺乏相应救济机制。

我国的环境知情权缺乏相应救济机制，是一直存在的一大痼疾。正如学者陈贵民所说：“环境知情权的救济途径过于狭窄，而日规定不明确，使得公民的环境知情权权利缺乏相应的救济手段而难以实现”。[6]

《奥胡斯公约》明确规定了公民环境知情权的两种救济方式：行政救济和司法救济，使该项权利的实现获得了必要的保障，但是，具体到我国的环境保护法中，对于义务主体不公开环境信息的行为，究竟如何承担责任以及怎么承担责任，均未作出具体明确的规定，导致现实中常常出现责任不明情形，致使责任无从追究，这就使得权利主体的环境知情权在遭受侵犯时无法利用法律武器来捍卫自己的权利。

第五：环境知情权公开形式单一

我国环境权目前规定的公开方式主要是政府单向公开。而环境信息的获得途径主要有两个，第一：国家机关或企业主动公布，例如城市空气质量公报和日报等，这是环境信息公开的主要形式。其二是公众申请提供环境信息。第二种形式在国外被得到了广泛的运用。例如《有关自由获取环境信息的指令》中指出，“公共机构应尽快回复公众的信息要求，至迟不得超过两个月。如果拒绝必须说明理由。认为自己的信息要求被不合理拒绝或者不充分回应时可以寻求该国司法机关的帮助。”而我国的国家立法中仅仅规定了有限的政府定期公开形式，这无疑导致了信息公开之主动权完全掌控于有关公共行政部门和部分企业手中，缺乏其他方面的监督与公开，因此信息公开的全面性、真实性、及时性就不得不令人产生质疑。

从松花江污染案中也可见一斑： 在松花江污染事件中，2005年11月14日《哈尔滨日报》如是报道：“ 由于吉林地处哈尔滨市松花江上游，对于哈尔滨市民最为关注的《吉林日报》从2005年11月14日开始对外披露该环境污染事件。从时间分布看，《吉林日报》从2005年11月14日至17日公开报道了相关突发事件信息。但是，《吉林日报》的报道重点依次是：省领导赴现场部署救援，事故不影响主业生产；事故处理有序进行，生产整体正常；应急预案措施得力；通报要认真吸取教训，加强安全生产。关于爆炸所引起的吉林松花江段污染问题只字未提，只是提到没有造成大气污染。即便是哈尔滨媒体前往吉林采访时都被告知松花江的水质未受影响。”[7]单一的公开方式严重阻碍了信息的传播和公民环境知情权的实现。

（二）实践层面

1、“政府主导思想”根深蒂固

诚然，在我国，公众的环境知情权已经有了较大扩展，“国家环保总局每年都要向全国发布上一年全国的环境状况公报，从1997年开始，北京、上海、南京等城市开始发布环境空气质量周报和日报，全国其他地区也相继出现了诸如空气质量周报、大气状况月度报表、空气质量预报等公报形式，从而在一定程度上提高了环境管理的透明度，使公众的环境知情权得到了一定程度的保障。”[8]同时，作为环境知情权实现形式之一的舆论报道，目前也逐渐拥有了较大的发挥空间，它所起到的监督作用有时甚至不亚于政府监督。但是我国传统的“行政主导”型管理方式仍在发挥着强大的作用，主要表现在环境信息的披露方面，仍然是政府主管部门的单向行为。“环保总局局长周生贤表示：一些地方环境问题长期得不到解决，污染反弹屡禁不止，甚至愈演愈烈，问题看似在企业，其实根子在政府，地方保护是根源。” ^[9]为了当地的经济利益，地方政府甚至向环保总局隐瞒真实的环境信息，那么，对广大民众准确公开环境信息又谈何容易?而这种主导型作用往往造成了这样一种现象：环境行政机关决定什么公开、什么不公开、以及如何公开。换句话说，由于环境知情权在制度层面的缺位，环境知情权的权利主体和义务主体之间存在着信息不对称，一定程度上甚至造成了社会的恐慌。在松花江污染一案中，吉林石化公司双苯厂爆炸事故在导致松花江重大水污染事件发后，大约在10天以后，黑龙江省、吉林省的有关部门以及国家环保总局等才向社会公众发布了正确的信息，此前一直在采取所谓的“冷处理”态度，其公布的信息时间远远落后于事故的发生点，导致了民间的各种传言，产生了种种恐慌，并且在事故发生12天之久后才通知俄罗斯。“而就在接到通知的当天，俄方立刻开始了对松花江水质的监测，俄方的一个技术主管说：最大的问题就是中国官方的沉默。我们对于污染物的泄露量等方面的问题都没有得到答复，这使得我们不得不闭着眼睛来寻找污染物质。”[10]

2、环境维权艰难

环境公益诉讼制度理论上虽已确立，但是在实践中，环境维权异常艰难。针对松花江污染事件，自2005年12月起，先后共计有哈尔滨20多家企业联合起诉中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂造成环境污染侵权，此外还有贺卫方等三位教授以自己和松花江、太阳岛和鲟鳇鱼为共同原告提起了环境公益诉讼；还包括部分哈尔滨市民以个人名义提起的环境侵权诉讼，但这些起诉无一例外均被法院以各种理由加以驳回。

近30年是我国经济迅速发展的时期，同时伴随着经济的发展，环境污染已成为我国的一个严重社会问题，环境污染造成的公害问题尤为突出，很多受害公民的遭遇简直是触目惊心。诉讼作为现代纠纷解决的有效机制，能否在保障公民的合法权益方面提供有效的救济呢?通过对实践的考察，我们不难发现：通过诉讼解决环境公害问题的并不多。实际上，目前我国公民参加环境公害诉讼面临诸多的困难，从而可见我国的环境公益诉讼维权之路的艰辛。

3、环境污染民事赔偿困难

《环境保护法》第41条明确规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，此外《侵权责任法》第65条也规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”可见对环境污染须承担无过错责任。然而《民法通则》第124条却规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”可见，“承担污染损害责任必须要有污染环境的行为，而且该行为必须违反了国家保护环境防止污染的规定。”[11]

可以推知，此处的环境污染责任承担是过错责任。那么究竟如何适用和取舍，便成为了一个难题，适用不同的归责原则，会导致不同的主体承担责任，从而牵扯到各种利益纠纷。而具体到实践中，由于赔偿数额、赔偿标准由于缺乏统一的度量尺，从而导致法院自由裁量权过大。再退一步来讲，即使法院依照公众的请求作了判决，而针对一个企业来讲，往往无法支付巨额的环境侵权赔偿金，而我国目前也缺乏其它方面的制度来保障侵权赔偿金的实现，致使到手的判决成为一纸空文的现象屡见不鲜。

三、环境知情权完善之法律对策

首先，境知情权作为公民及其重要的一样权利，笔者认为当务之急是赋予其宪法地位。《宪法》是国家的根本法，规定国家最根本、最重大的问题，在国家法律体系中居于最高的法律地位，将环境权和环境知情权在宪法中予以确立，无疑将起到举足轻重的作用。“环境知情权在得到宪法确权之后，作为一项基本权利，获得了合宪性地位。对广义的权利人而言，他们可以凭借此权向有关义务人提出有关知情的请求，对于掌握情况（information）的义务人而言，他们必须对权利人的请求有所回应。”[12]当然，最好是能够公布一部环境信息公开的法律，赋予环境知情权明确的法律地位，使其不再尴尬。

对比《奥胡斯公约》，环境信息公开的主体包括国家一级、地区一级和其他级别的政府，甚至还包括依法行使公共行政职能的自然人和法人，主体广泛，涵盖了所有的行政主体。[13]笔者认为应该扩大我国的环境知情权的主体范围，拓宽公民的环境信息来源，明确何时、何部门、何处公布环境信息。还应注重结合公众参与，打破政府主导局面，积极听取公众意见，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施，调查处理污染事故，保护生态环境。还有一点不容忽视的就是：明确环境信息的公开方式。笔者认为可以参照《政府信息公开条例》明确公开方式，主要包括主动公开和依申请公开，并完善相关的环境监测和监测立法。

打破“政府主导思想”的樊篱，“建立和完善突发性环境污染事件的环境信息制度，结合这类事件的特殊性，在政府环境信息公开的制度设计上，在尊重政府信息公开法律制度共性的前提下，尤其要强调突发性环境污染事件处置过程环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。”[14]推行环境政务公开化，并且注重发挥公众的积极参与性，做到公正、公开、透明。提高公众环保意识，强化企业责任，重要的是完善权利救济机制和责任追究制度，笔者认为可以借鉴国外，采取措施建立监督投诉制度，以及环境信息公开行政问责制度，制定完善的赔偿细则，例如确立不公开的国家赔偿。还应根据中国环境的实际状况，对症下药，“要充分了解造成环境恶化的诸多复杂因素，收集和处理经济、地理、环境、机构和文化方面的大量数据与信息，进行跨学科的广泛研究，工作量极大，极富挑战性，因而，目前在中国迫切需要建立这方面的分析与研究机构。”[15]此外，建立充分的环境公益诉讼制度，亦应从立法角度构建完善的环境救济机制，包括确定实体法与程序法的基本原则和制度，明确环境诉讼的基本类型和适用情况，积极建立诉讼以外的纠纷解决替代机制等，并且尽快将环境应急预案管理纳入到政府和相关部门的日常工作之中。

四、结语

松花江水污染事件虽早已尘埃落定，但其留给我们的阵痛仍然在延续，因其折射出了我国环境知情权所遭遇的冷落和尴尬。

众所周知，环境知情权是公众享有的了解其生活、学习及工作等周围环境的基本权利，是参与环境管理的前提，但是随着经济的快速发展，各种污染亦层出不穷，因此我们更应该关注环境状况，不断的提高环境知情权的法律地位，完善环境知情权制度，并以松花江水污染事件为警钟，不断地以此警示自己，进行反思，以期最终构建一个合理、理性的环境知情权制度。

Right to Environment

——from the perspective of Songhua River Pollution Accident

CHEN Haiping

(Law School of Kunming University of Science and Technology, Kunming Yunnan 650224)

Abstract: As a new environmental laws right system, environmental information has been improved gradually. But environmental information system still has some problems. According to the present system condition environmental information, the author start with the perspective about causing great influence in the world—Songhua River pollution，analyzing present situation of environmental information and existing problems, putting forward relevant countermeasures, support to promote the legislation of environmental information .

Key words: Right to environment; Songhua River pollution; Information publicity

作者简介：陈海萍（1986—），女，陕西西安人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业2009级硕士研究生，主要研究方向：宪法与行政法学。

[1] http://news.stockstar.com/wiki/topic/SS,20110607,00004137.xhtml.最后访问时间：2011年6月26日.

[2]朱谦.环境知情权研究[J].2005年中国法学会环境资源法学研究会年会.

[3]王文革.环境知情权的法律保护[J].环境污染与防治.第30卷第三期,2008年3月.

[4]谢军安.论我国环境知情权的发展完善[J].河北法学,2008,5.

[5]黄德林,唐敏丞.公民的知情权及实现[J].法学评论，2001,5.

[6] 陈贵民.现代行政法的基本理念[M].济南:山东人民出版社,2004,265.

[7]陈力丹,陈俊妮. 松花江水污染事件中信息流障碍分析[J].新闻界,2005, 6.

[8]解振华.在十届全国人大一次会议环保总局记者招待会上答记者问[Z].人民网:http：sina.com.cn.2003.03.14.

[9]章柯.七都委督查贵州六盘水排污副市长当众撒谎[N].第一财经日报.2006年I0月11日.

[10]吕忠梅.松花江污染,不能被遗忘的法律话题[J].中国地质大学学报,2006年11月第6卷第6期.

[11]张梓太.环境法律责任研究[M].北京.商务印书馆,2004,8.

[12]余敏.论环境知情权的确立[J].湖北行政学院学报.2005,4.

[13]钟卫红,翁汉光.《奥胡斯公约》中的环境知情权及其启示——兼论我国公民环境知情权的立法与实践[J].太平洋学报,2006,8.

[14]朱谦.突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究[J].西北政法学报.2007,4.

[15]杰瑞来.沃福德..转引自李靓.环境知情权的法律与经济分析[J].学术聚焦.2010,7.