试论我国农村土地污染防治的法律问题
崔姗姗 期海明 （昆明理工大学法学院）
摘要：农村土地作为农村居民赖以生存和发展的基本保障，近年来随着新农村建设和农村经济的不断发展，农村土地的污染问题日趋严重，因此加强农村土地的污染防治工作就显得尤为重要。本文从农村土地污染的基本概念、特征入手，分析农村土地污染的现状，列举我国目前法律对农村土地污染防治方面所作出的种种规定以及其中的不足之处，最后提出完善我国农村土地污染防治法律的建议。
关键词：农村土地污染；防治；法律规制；措施
随着我国社会经济的不断发展，环境问题已经得到了社会各界的广泛关注，我国作为一个农业大国，农村环境问题更是关注的重点之一，其中农村土地污染问题就显得尤为突出。因此，重视农村土地污染的防治问题，对于确保农田生态环境，提高农作物的质量，保护农村环境、保障农村居民的健康发展都具有十分重要的意义。
一、我国农村土地污染概述
（一）农村土地污染的定义
所谓土地污染，主要是指由于人类生产生活所产生的污染物通过各种途径进入土地，其进入量超过土地的容纳和净化能力，导致土地生态平衡遭到破坏、土地质量下降，影响周围其他环境要素正常功能的现象。而本文中所说的农村土地污染主要是指农村地区农业用地的污染。
（二）农村土地污染的特征
我国作为一个农业大国，农业用地面积广阔且形态复杂，农村土地污染的具体特征主要有以下几点：第一，累积性。农村土地作为各种污染物的承受载体，其本身是具有一定净化能力的，但是这种能力是有限的。由于农村土地资源的相对固定性，污染物质沉积在土地中不同于在大气或水体中较容易迁移，这样就使得污染物在土地中不易扩散和稀释，从而在土地中不断累积，最终超过土地本身的容纳和净化能力，造成土地污染；第二，隐蔽性和滞后性。农村土地不如大气或水的污染那么直观，具有较强的隐蔽性和滞后性。农村地区的土地是否被污染，要通过对土壤样品进行分析化验或对农作物的残留检测，甚至通过对人畜健康状况的检查才能确定。再者由于农村土地污染的累积性，从土地污染的产生到问题的发现通常要经过很长一段时间，对农村土地污染的重视问题也具有滞后性；第三，交叉性。农村土地作为一种基本生产资料，是由土壤、岩石与水体、气候等其他环境要素共同构成了整个农村土地生态系统。当农村土地受到污染时，污染物质通过渗透进而对其他环境要素产生影响，引发次生环境问题，同样，农村地区的水体污染、大气污染等也可能导致土地污染，从而使农村地区的环境污染呈现相互交叉性的特点；第四，治理难度大。农业生产过程中大范围的施用化肥、农药以及引用污水灌溉、大规模的畜禽养殖，所有这些都导致了我国农村大面积的污染加剧，同时也增加了农村土地污染的治理难度。
（三）我国农村土地污染的现状
首先，农业生产过程中大量施用化肥农药等导致的化肥、农药、农膜污染。由于现代农业的发展，使用大量的化肥农药，对土壤的成分和结构破坏严重，直接影响植被的生长。在农业生产过程中，大量难以降解的农膜塑料制品的使用，阻碍了土壤的化学过程，同时也阻碍了植物根系的生长和营养的吸取。其次，农村生产生活所导致的土地污染。由于我国农村地区基础建设滞后和环保设施的缺失，农户所产生的生活垃圾随意丢弃，农村地区脏、乱、差现象严重。这些未经处理的废弃物不仅占用大量的土地，而且还导致土地的有机污染和放射性污染。另外，农村生活废水和工业废水往往不经处理就直接排放，有些甚至用于灌溉，但这些废水中如果含有重金属等有毒有害物质，不经处理直接用于农田灌溉，则会造成土地污染。再次，养殖业导致的土地污染。由于缺乏对农村畜禽养殖的规划、管理与引导，使畜牧业基本以散养为主，规模化养殖率低，清粪方式以干清和水冲为主。即便是一些大中型规模化养殖场产生的粪便也没有得到有效处理和利用。而畜禽的粪尿含有大量氮、磷和兽药添加剂的残留物，这些物质滞留于土地表层中将导致土壤污染、板结，易造成土地性状的恶化。最后，城市产业结构升级导致城市污染物向农村的转移。一方面表现为城市污染企业向农村的转移。随着城市产业的升级和政府对城市环境整治的加强，一些生产设施落后，污染处理能力低的企业向农村转移，造成对周边河流、土地的污染，工业废水、废弃物大量增加；另一方面表现为城市生活垃圾向农村的转移。由于城市人口的增加，产生的垃圾数量也相应的增加，大量城市垃圾未经处理就直接堆放在城郊结合部，一些靠近城市的农村地区部分空地变成了城市垃圾处理场，甚至一些耕地也面临被垃圾蚕食的危险。
二、我国现行法律对农村土地污染的规制及存在的不足
（一）我国现行法律关于对农村土地污染的规定
目前我国农村的环境污染问题已经得到了广泛的重视，农村土地的污染问题也得到了越来越多的关注，但是关于我国农村土地污染防治问题并没有专门的法律规定，只是散见于某些法律法规中，主要有以下几点：
1、《宪法》。宪法作为我国的根本大法，并没有直接对农村土地污染的防治进行规定，但是可以作为依据同样具有指导意义。其中第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。这些都表明了合理开发利用土地、保护土地环境、防治土地污染是大家共同的责任。
2、《环境与资源保护法》。该法作为我国环境保护的基本法律，对于农村土地污染的规定主要有：第2条规定“土地是环境的基本要素之一”，第20条规定“各级人民政府应当加强对农业环境保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”。
3、《农业法》。该法第58条规定“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退”。这就对化肥、农药、农用薄膜可能对土地造成的污染做出了预防性的规定。
4、《农产品质量安全法》。该法第三章明确规定禁止违反法律法规向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。
5、《土地管理法》。该法第35条规定“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。第37条规定利用工业废水和城市污水进行灌溉应当防止污染土壤、地下水和农产品的义务。
6、《基本农田保护条例》。该条例第19条规定“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力”。
7、其他法律法规和政策性文件。除上述法律中对农村土地污染的防治有所涉及外，还有《畜牧法》、《固体废物污染环境防治法》、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、环保总局《关于加强农村环境保护工作的意见》等都有相关规定。另外，各省也对农村土地污染防治做出了地方性法规和规章。
（二）我国现行法律对农村土地污染防治存在的不足
通过以上对目前我国农村土地污染防治立法的列举分析可以看出，虽然现行法律中对农村环境保护和农村土地污染有了一定的保护，但是缺乏专门性的立法，这种散见于各项法律中的条文不能从根本上改善农村土地污染问题。具体表现在以下几个方面：
1、关于农村土地污染的防治问题缺乏专门性的立法。通过以上的列举分析可以看出，我国关于农村梯地污染防治的法律法规虽然数量不少，但是十分零散，没有一部法律设立专门的章节治理农村土地污染。这样就使得农村土地的防治工作缺乏系统性的规范，更不能有针对性地满足防治土地污染的需要，容易导致农村土地问题的进一步恶化。
2、对于农村土地污染缺乏预防性的具体规定。目前针对农村土地污染问题所制定的法律，大部分是针对农村土地环境的保护，但是对于如何保护、如果为给予有效的保护后果如果、如何防止破坏性结果的发生等都没有做出相应的具体规定，这样就缺乏对农村土地污染的预防性措施，缺乏预警机制。
3、对于已经污染的农村土地缺乏有效治理的法律规定。现阶段散见于各种法律法规中关于农村土地污染防治的问题多侧重于对农村土地污染的源头预防，对造成农村土地污染的污染源和污染物排放问题规定得过于笼统，并且对于已经被污染的农村土地如何进行不经和处理并没有做出相应的规定，因此还急需专门的立法来进行补救。
4、对于农村土地污染的法律责任规定不明确。法律责任的明确是保障农村土地污染防治的重要方面。我国现行的有关农村土地污染防治的法律法规中缺乏对农村土地污染法律责任的规定，对于造成农村土地污染应当承担的法律责任主体规定不明确并且没有相应的处罚措施，致使大量污染土地找不到责任人，行为人不能受到相应的制裁等，致使污染土地的行为得不到法律的追究。
5、对于农村土地污染防治工作缺乏有效地执行和监督。法律的实施在于有效地执行和监督，如果没有得到有效地执行和监督那么再好的法律也是一纸空文。现阶段我国的农村土地污染防治工作是由多个部门共同管理，这样就容易造成各部门由于权利有限而不能使相关的法律法规得到彻底的实施，如果出现问题时各部门又相互推卸责任等问题。落实到基层组织的同时也缺乏专门的环境管理机构，这样对于农村环境的监管工作就基本处于空白状态，也就更不利于农村土地污染的防治工作。
三、完善我国农村土地污染防治法律的建议
针对我国目前农村土地污染的严峻形势，通过上述对现阶段法律法规防治农村土地污染的不足分析，要彻底解决农村土地污染问题，必须进一步完善我国农村土地污染防治的法律法规，因此提出以下建议：
（一）建立和完善关于农村土地污染防治的专门立法。
防治农村土地污染最重要的是要有有效的法律规制。农村土地污染的防治需要建立一套与农村经济发展和生态保护相适应的法律制度，这样不仅可以从源头上控制农业生产以及农村生活对土地的污染，而且能够进一步促使农村环境保护基础设施的建设和环保产业的发展，从而完善整个农村地区的生态环境。对土地污染防治进行专门立法，以立法的形式对土地污染的预防与整治分别加以确定，根据农村土地污染与城市土地污染的不同特点分别设专章规定。对于农村土地污染防治部分，应从耕作措施、肥料管理及土壤污染等方面入手，以农用土壤的保护上为基本，以保证农业用地的长期安全使用为立法理念。对于可能造成二次污染的污水灌溉及其他污染环境的行为必须进行源头防治。对农药的生产许可进行严格的审核、对化肥的生产与使用以及人畜粪便的使用进行严格的限定、对农田的灌溉方式进行规范等等，切实将土壤生态安全的保护纳入法律规范中，真正确保有法可依。
（二）完善农村土地污染的预防性规定
通过对农村土地污染的特征可以看出农村土地污染具有隐蔽性和滞后性的特点，土地污染后不易被发现，一旦污染其治理和修复工作就很难进行，因此对农村土地的保护就应该坚持预防为主的原则，建立相应的土地污染预防机制。首先，不断完善土地污染的预警制度。农村土地污染是一个长期积累的过程，因此土地污染之初就需要对土地进行监测以便及时地采取必要措施。其次，建立和完善农业清洁生产制度。不断改进生产技术，使用清洁的能源和原料，同时采用先进的工艺技术和设备，从而达到从源头上减少污染，避免生产过程中污染物的产生和排放。最后，建立公众参与制度。农村土地不管是对农村居民还是城市居民而言，对其自身的生存和发展都起着身份重要的作用。因此，在对土地进行监管的过程中要加强公众的参与，增强公众的土地保护意识。
（三）建立和完善农村污染土地的治理修复制度
针对已经污染的土地，根据其土地污染的严重程度，按照不同的等级和污染物质的不同特点采取不同的措施进行有效的治理。根据农村不同地区土地污染的状况，采取不同的方法进行治理，特别是对于大面积污染的土地，要开发有效的污染土壤修复技术。对于污染严重需要资金支持的土地，相关部门要建立土壤生态补偿基金制度，专项用于指导农民如何恢复和提高土壤功能、如何促进土地的可持续利用，并对已经污染的农村土地进行补救治理。另外，政府还可通过财政拨款方式给予补助，从而保障土地污染治理的有效进行。
（四）明确农村土地污染的法律责任
法律责任是国家法律强制力的表现，加强农村土地污染法律责任的落实有利于农村环境问题的解决。而在农村土地污染问题中主要表现为环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任。其中环境民事责任主要表现为环境侵权责任，其归责原则为无过错责任原则，即一切污染环境的单位和个人，只要其污染损害的行为给他人造成财产或人身损害，无论行为人主观上是否故意或过失，都要对其所造成的损害承担赔偿责任；环境行政责任适用于违法责任原则，即环境污染行为人是否构成环境行政责任以其是否构成行政违法为条件，行为既包括形式上违反法律明文规定也实质上违反法律的基本原则和立法精神。环境刑事责任主要适用于过错责任为主，无过错责任为辅的归责原则和因果关系推定原则。只有充分协调适用好三种法律责任形式，建立系统的环境法律责任机制才能更好地解决环境责任竞合问题。
（五）完善农村土地污染防治工作的执行和监督机制
针对当前我国农村土地污染防治工作多部门共管的现状，应该理顺我国农村土地污染防治行政管理的体制，明确各部门的职责权限和各自分工，建立一种统一监督管理和部门分工负责的行政管理体制。同时，还应注意执法机构的建立和健全。目前我国的环境保护主管机构只设置到县一级，县级以下的环境保护监管职能由县级人民政府环保部门统一实施，而县级环保部门对其所辖乡镇很少设置环保派出机构，广大农村地区基本无环境管理机构可言，这对农村环境污染的防治是极为不利的。作为防治农村环境污染的主要阵地的乡镇环境管理机构，对农村环境问题更为了解，认识也更加深刻。因此，我们应当加强乡镇环境管理机构的建设，必要时赋予村民委员会等基层自治组织一定的环境监管权力，并对其环保工作人员进行定期的培训，提高他们的环境执法水平，同时也可以帮助带动和提高农民的环境保护意识，更好的共同维护好农村环境。
四、结语
随着社会主义新农村建设进程的推进，农村环境问题已经成为制约农村经济发展的一项关键性因素，土地作为农业生产和农民生活的基础，其污染问题也严重影响了农村生态环境和农民的身体健康，阻碍了农村经济的可持续发展。所以我国政府在积极推进新农村建设，大力发展农村经济的同时，更应该重视农村污染土地的防治问题，采取有效措施防止土地污染的进一步蔓延，维持土地的可持续利用。
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Try to Discuss the Pollution of Countryside Land for the Preventing and Controlling of Our Country Legal Matter
Abstract: The countryside land takes the countryside inhabitant livelihood and the development basic safeguard, in recent years along with new rural reconstruction and rural economy unceasing development, the countryside land contamination concern is day by day serious, therefore strengthens the countryside land the pollution preventing and controlling work to appear especially importantly. This article from countryside land pollution basic concept, characteristic obtaining, analyzes the countryside land pollution for the present situation, enumerates our country at present the law all sorts of stipulations as well as deficiency which makes to the countryside land pollution preventing and controlling aspect, finally proposed consummates our country countryside land pollution preventing and controlling law the suggestion.
Key words: The pollution of countryside; Preventing and controlling; Legal rules and regulations; Measure
作者简介：
崔姗姗（1986—），女，汉族，山东潍坊人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业硕士研究生；
期海明（1972—），女，云南昆明人，昆明理工大学法学院副教授。
