我国海域使用管理法律思考 蓝楠 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） [内容摘要] 可持续发展战略作为一种新的发展模式，不仅是当代人类的普遍共识，而且也被各国立法者所接受。为保证海域可持续使用，笔者提出两方面法律对策：一是构建综合性法律，二是健全一系列基本制度。 [关键词] 海域 使用 管理 法律思考 “海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。” 海洋可持续发展是可持续发展概念在海洋领域的一种体现。只有合理开发和有效使用海域，才能实现海洋可持续发展。但是一段时间以来，由于人们对海域使用的可持续发展认识不够，造成海域使用中无序、无度、无偿的混乱局面，而法律的滞后和不健全导致不能有效规范这些行为，极不利于维护其对人类的持续支持力。因此，必须采取切实可行的法律制度来予以规制。 1．完善海域使用管理法律规定的必要性 我国是海洋资源大国，海域辽阔，自然条件优越，海域内海洋资源种类繁多，储量丰富。合理开发，充分利用，可以收到巨大的生态经济效益。由于海域使用的不可持续性，导致海域生态环境恶化，生物资源减少，海洋灾害频繁发生。以渤海为例，沿岸受污染海域的最大范围约占近岸海域总面积的80%，1990~2000年高营养层次种类的生物量所占比例减少19.3%，发生多次严重的特大面积赤潮。海域使用现状迫切需要完善的海域使用法律规定来进行规制。 我国现行海域使用管理法律规定主要有《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《国家海域使用管理暂行规定》，但还是不能满足海域使用管理的现实要求，主要问题表现在：首先，缺少综合性海域使用管理的法律。海域使用是一个紧密联系的整体，而各单行法律只是规范海域使用中某一方面的行为，由于部门、行业利益不同，难以实现海域使用的有序状态。《国家海域使用管理暂行规定》虽说是一个比较综合的规定，因系部门规章，效力等级低，地方各级政府及其海洋管理机构执行起来难度较大。其次，许多切实可行的法律制度没有得到有效的贯彻执行，依法用海比例低。如海域使用许可证制度。有些地方没有开始发放海域使用许可证，海域使用管理工作做得较好的辽宁、山东、广西、海南等地的依法用海面积与实际用海面积之比也仅为5%，远未达到海域使用管理的目标。再次，存在许多的法律空白。海岸带综合管理作为海域使用管理的重要内容，已成为共同关注的话题，《21世纪议程》的第十七章以及后续的计划，如1994年发展中小岛国家大会和海岸带管理大会，都为它的有效实施提供了指南。 而我国《海岸带法》立法草案提出了十来年，因争议太大未能通过，极不利于我国海域使用管理工作的开展。 2．构建综合性法律来进行海域使用管理 我国海域使用管理法律制度现状，极不适应海域开发、管理和维护海洋权益的需要，与国际海洋法制度的发展水平有较大差距。应加大立法进程，制定综合性的《海域使用法》对海域使用管理进行规制。具体而言：包括狭义的《海域使用法》和《海岸带法》等。 2.1 制定健全的《海域使用法》 由于海洋资源空间上的分布和存在的介质条件有其特殊性，在通常情况下，多种资源共同处在一个空间区域内，具有很强的复合性，反映到开发利用的管理要求上，须通过使用海域的控制，以实现对资源开发利用秩序、布局及结构的控制。因而，制定综合性《海域使用法》来规范海域使用中的各种关系已成为迫切需要。该法应至少明确以下基本问题： 首先，海洋资源属国家所有。由于海洋资源具有公益性，与国家主权和国家利益密切相关，必须实行国家所有并管理。任何个人或集体都不能侵占。国家拥有管辖海域的一切物质资源和空间的占有、处分和保护的全部权利。不过，应在所有制不变的原则下，鼓励个人、集体和境外法人在我国管辖海域从事资源与空间的开发利用活动。这样，需要加强管理部门的审批和监督管理，摘好生产布局，建立良好的海域开发秩序。坚决杜绝目前在海域使用管理中出现的混乱局面：开发利用海域进行养殖、围垦或工程建设时，往往不经国家有关管理职能部门审批，自行围、占使用，或者在审批行为的主体上发生混乱，虽经申报批准，但审批执行者实质上并不是有行政上的管理职能，并不是国家海域所有权的代表者。从而促进国家对国有资产的切实管理、海洋资源开发的合理布局和正常秩序的建立，提高海域的客观功能价值和资源效益。 其次，加强海域使用协调管理。由于海上各管理部门之间缺乏统一协调的运行机制，海洋行政管理工作中出现“多龙治海，群龙无首”的局面。各涉海行业管理部门受利益驱动，导致相互争权或相互推诿扯皮现象时有发生，削弱了海洋行政管理工作。根据决策理论，管理权力主体越分散，管理责任就越是趋于松弛。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确。因此，在海域使用管理中，应在民主决策的基础上实行统一指标、加强调控、推行主要管理功能部门化。同时，在管理中需要广泛的协调和处理机构间冲突的机制，以提高管理的效率。具体而言，强化海洋行政主管部门的监督管理地位，形成集中统一的海域使用综合管理，同时，加强同涉海行业管理的职责协作，协调各涉海部门在海域使用中的相互关系，促使海域合理开发利用和协调发展。美国的规定值得我国借鉴：美国在深水港资源开发中，充分注意到“深水港的选址、建造和使用管理，有可能影响各种海洋资源，资源活动和利益集团。这意味着，相当大一部分海洋空间将长期被用于某种单一活动。在深水港址确定中，联邦港口资源的主管部门要与环保、贸易、司法、商务、内政、国防部、陆军等联邦部门和国务卿磋商，若深水港位于3海里的范围之内，必须征得沿海州的同意。” 2.2 制定完善的《海岸带法》 海岸带是指海洋与陆地相邻的地带，在该地带内一应陆地过程和土地的开发利用都会影响到地带内的海洋过程和海洋的利用，反之也亦然。 海岸带地区是维持人类生产的要害地区，该地带内陆地生境与海洋生态系统一直是生产力最大、产出最丰富的地带，因此也是对人类最有价值的地带。由于人类活动对海岸带造成极大威胁，不仅引起海岸带自然资源的枯竭，生物多样性迅速降低，生物栖息地的破坏，海水的严重污染，更严重的是导致生态系统中正常活动的混乱和中断，因而应制定完善的《海岸带法》，规定管理部门、权限、具体法律制度、法律责任等内容，规范人们在海岸带开发中的活动，为依法管理和使用海域提供强有力的法律依据。 3．创新海域使用管理法律制度 3.1 海洋功能区划制度 海洋功能区划是根据海洋不同区域的自然资源、环境状况和地理要素，并考虑到海洋资源与空间的开发利用现状和社会经济等发展的需求，按照一定的指标体系和规则，所划定的具有特定主导功能，以利于资源合理开发利用，能够发挥最佳效益的区域。《海洋环境保护法》第6条明确规定这一制度，要求沿海地方各级人民政府根据这一制度，科学合理地使用海域。进行海洋功能区划是由海洋资源在空间和存在上的特点决定的。由于不同的海洋资源具有空间区域的复合性和某些海洋资源类别具有开放性和流动性等，客观上造成了每一具体海区都可能同时拥有几类资源，由此必然带来不同产业部门在同一海区进行不同资源的开发活动局面，并由此发生部门之间在使用海区上的矛盾和冲突。为了指导资源开发，避免海洋开发活动的盲目性和无序、无度状态，实现海洋资源开发决策、管理的科学性和海洋资源可持续利用的目的，引入海洋功能区划制度。完善海洋功能区划制度应至少注意以下问题： 首先，推进大比例尺的功能区划。目前，我国已完成了小比例尺的全国海洋功能区划工作，小比例尺功能区划虽然为继续的深化创造了基础，但制约了功能单元的划分，使得一些较小的主导功能区单元没有办法划出来。无论对海域使用的实际活动，还是对海洋管理具体工作的开展，都难以满足需要，特别是对于那些资源和环境变化较大的海岸带、海湾、河口和浅海海域。为了使海洋功能区划实现其社会价值，迫切需要在小比例尺海洋功能区划的基础上，继续推进较大比例尺的功能区划，使海洋功能区划的价值和意义得到充分发挥。 其次，在科学认识海域资源状况以及所处地理位置的基础上制定海洋功能区划。海洋资源种类丰富，包括生物资源、湿地和沼泽生态资源，海盐资源、矿物资源等等，而每一种资源要求的海域环境可能会不一样。因而必须在科学分析、论证的基础上确定每一海域该发展什么，该限制什么，才能使海域功能区划制度真正促进海域使用的高效率。 3.2 海域使用许可证制度 为确保海域使用秩序，避免使用不当和浪费，按照海洋功能区划实行海域使用许可证制度。《国家海域使用管理暂行规定》第10条规定海域使用的审批权限在各级人民政府；第11条规定了适用的主体范围，使用的政策原则、许可证取得的条件和申办程序，执行监督权限的主管部门等。由于该规定效力等级低，执行起来难度大，加上部门利益冲突，海域使用许可证制度往往“形同虚设”。为切实发挥这一制度的作用，必须在法律中明确加以规定。 世界各沿海国家对使用海域都规定严格的申请审批程序。如美国1953年颁布的《水下土地法》第二章第三节第三条的规定就是很好的例子。“被承认、批准、确立、授予和分配给各州及其受让人的权利、权力和所有权，根据租约条款规定和颁布租约的州或受让人的法律，受州或受让人认可的租约的支配。此外，在整个租期内和在经颁布租约的州的法律批准或该州颁发这种租约人的批准下的延期、展期或更换期间，这种权利、权力和所有权还将从属于根据租约的规定。” 要求凡利用海域均需经联邦、州政府或已取得使用权的租约人的批准或转让。在完善我国海域使用许可证制度时应借鉴这种行之有效的规定，真正落实海洋功能区划的各顶目标。 3.3 海域有偿使用制度 我国海域长期是无偿使用，致使资源浪费和破坏比较普遍，损害环境和自然景观等现象层出不穷。为加强海域开发，制止浪费和破坏，提高资源利用率和效益，以达到持续利用目的，确立海域有偿使用制度成为当务之急。 首先，进一步明确海域使用产权关系。海域属国家所有并管理，但究竟由谁来代表国家进行海域综合管理，是一个长期没能明确的问题。目前，是按不同的资源对象，分别由相应的产业部门分散进行管理，资源的所有权和使用权合一行使，其结果往往是资源管理服从生产开发，因而难以达到海域的有效管理，产生极大的负外部性。权衡比较而言，由海洋行政主管部门充当产权人格化的代表，承担海洋资源产权管理，理顺海域产权中含有使用收益和处分上的各类关系是切实可行的。这样，真正发挥“产权导引人们实现将外部性较大地内在化” 的功能。 其次，树立海域资产观念。把海域作为一项资产，需更新传统的认识。在海域开发和管理中，长期执行或事实上实行资源无价和无偿使用的政策，当然更不会把海域作为资产进行管理了。基于此，助长了海域使用中无序、无度状况的发展和破坏、浪费及效益不高等问题的出现。为加强海域使用管理，必须树立海域资产观念，在法律中将海域有偿使用作为具体原则规定下来。凡从事生产经营性质的开发利用活动都需缴纳海域使用金，包括海域出让金、转让金和租金等。并对海域使用金的征收标准、缴纳方法、使用金用途与管理等内容做出统一的规范。如设立海洋开发与整治基金，用以促进海域的发展，美德等国均建立国家海洋基金制度， 在引导促进海域使用中发挥重要作用，我国也应尽快建立相应制度，以保障海域的可持续利用。 3.4 海域使用监测制度 海域使用监测是海域使用和管理工作的基础，全面、系统、准确的海域情况的资料、数据等信息是海域使用活动开展的保障。由于监测站点少，难以控制海域环境经常的变化，加上海洋监测力量分散，各部门的任务、项目内容、方法标准的不统一，信息、资料难以共享，使得我国海域监测工作非常薄弱。 为了加强海域使用监测工作，法律应确定海域使用监测制度，至少从以下几方面进行规定：首先，调整、健全全国海域使用监测系统。 建立以国家海洋环境监测中心、海区环境监测中心和海洋环境监测作为主体的国家海域使用监测系统及其业务技术支持系统；组织并领导由沿海省、自治区、直辖市、国务院有关部门监测机构组织的全国海域使用监测网。其次，统一海域使用监测项目、内容、方法和标准，建立有权威的海域使用状况公报、通报制度。实现资料信息共享，提高资料利用率，充分发挥资料综合效益，推动海域使用事业的发展。再次，完善海域灾害预报预警公益服务系统。建立海域灾害预报和早期警报系统和海岸防灾救灾紧急救助组织系统，包括建立海域资料信息收集、传输和交换系统，建立海域灾害数据库以及海洋灾害分析预报和预警等公益服务系统，保障海域的可持续发展。 作者简介 蓝楠，武汉大学法学院2000级硕士研究生