完善我国的国土资源立法体系 邹丽梅 （东北林业大学 哈尔滨150040） [内容摘要] 为加强国土资源的保护，我国已经建立起一套国土资源法律体系，但该体系存在不完善之处。我国急需建立一部国土资源法，并对现有的国土资源单行法进行完善。本文对此进行了分析，并提出了建议。 [关键词] 国土资源 立法体系 立法建议 国土资源法是国家为调整人们在国土资源的开发、利用、保护和管理过程中发生的 各种社会关系而制定的法律规范的总称。它由国家制定，并由国家强制实施，目的在于通过调整人与人之间的关系，进而协调人与资源的关系，使人们的社会行为符合自然规律，以实现国土资源的持续、高效利用。我国的国土资源包括土地、矿产、海洋、水等资源，是自然资源的主要组成部分，它是由土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿藏资源、海洋资源等组成的复杂系统。国土资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。国土资源的丰度和组合状况，在很大程度上决定着一个国家或地区的产业结构和经济优势。因此发展和完善国土资源法律体系，无疑对完善一个国家的资源立法有着至关重要的意义。因此本文试图从我国国土资源的现状来谈我国国土资源法律体系的发展与完善。 一、我国国土资源法律体系的格局 80年代以来，我国陆续颁布了9部资源法、6部环境法，连同中央及地方政府颁布的600多部资源与环境保护的行政法规，以及国务院有关部门制定的 300多项规章和近 40 0项国家环境标准。现行的1982宪法中规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的植物和动物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源(第9条)”；“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地(第10条)”；“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木(第26条)”等。《刑法》中关于“破坏环境资源保护罪”的规定，诉讼法中关于处理自然资源各种纠纷的程序性规定。这种以《宪法》为基础、单项资源法 (及其实施细则 )和其它相关法律、法规组成的资源法律体系正在逐步形成 。其中涉及国土资源管理的主要包括以下几个方面： （1）土地法律 主要包括《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《水土保持法》、《基本农田保护条例》等。土地法律内容广泛，主要包括土地所有权和使用权制度；土地调查、评价、统计、登记制度；土地利用规划制度；基本农田保护制度；土地使用权流转制度；土地划拔、征用制度等。土地是最基本的资源，是其他所有资源的承体，因此，除《土地法》等直接调整土地关系的法律外，在其他各资源法中也涉及到土地的利用与保护问题，即对土地关系的间接调整。 （2）水资源法 主要包括《中华人民共和国水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等。水资源法律主要涉及水资源所有权和使用权、水资源规划、取水许可证和水资源保护制度等内容。 （3）矿产资源法律 主要包括《中华人民共和国矿产资源法》、《国土资源部关于在矿业权转让时做好有关工作的通知》、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《探矿权采矿权转让办法》等内容。 （4）森林法 主要包括《中华人民共和国森林法》及其实施细则，从《森林法》及相关法规看，森林法律主要包括森林的所有权和使用权、林种划分、森林经营保护制度等内容。 （5）草原法 主要包括《中华人民共和国草原法》和《草原防火条例》等。草原法律主要阐述了草原的所有权和使用权，草原的保护、管理和建设等方面的内容。 （6）海洋法律 主要有《海洋环境保护法》，《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，海洋环保法主要调整人们保护海洋及其过程中所产生的社会关系。 二、现行国土资源法律体系存在的主要问题 1．现行各资源法没有统一的基本原则和制度 各单行法之间缺乏整体配合，部门利益冲突严重。我国的立法程序一般是由有关部门或人大代表根据现实要求先提出动议，经人大常委会批准 。由主管部门召集有关负责人及专家组成起草小组拟出条文，送审后报请人大审议通过，发挥法律效力。由于各部资源法是由相应的资源管理行政部门负责起草，负责起草的部门往往不能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度管理、保护和开发相关资源，各单行自然资源法不但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系，反而却成为扩展部门权力，维护部门利益的工具。以地下水的开发利用为例 ：《水法》第九条规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。因为地下水作为水资源的一部分，依《水法》其主管为水资源管理部门，但地下水又是矿产资源，依《矿产资源法》其主管应为矿产管理部门，而据《城市供水条例》，城市及郊区地下水还由城建部门管理。因而许多地方的农业、水利、城建、地矿部门即分别以本部门制定的法律法规为依据解释各自对于地下水的管理权，这就是由于缺乏统一的协调而造成各单行法之间缺乏整体配合，部门利益冲突严重，致使不少地区地下水资源的严重超采、浪费和污染。 2．各单行资源立法不完善 许多资源法律颁布于计划经济时代，难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。主要表现在： （1）国土资源有偿使用制度、价格制度和核算制度存在问题。资源更新的补偿机制处于空白或不完善状态，有许多资源仍停留在无价和无偿开采阶段。同时，由于资源核算制度尚未建立，在国民生产总值的价值核算中没有补偿资源耗损的项目，资源的价值未得到真实全面的反映。为贯彻执行可持续发展战略，保证资源的高效永续利用，要求实行资源的有偿使用制度、补偿制度、产权制度、核算制度 而除了经修改后的《土地法》第二条规定“国有土地有偿使用”外，各法规定的仍是资源权利的审批和无偿取得制度，均未规定资源核算等制度。 （2）缺少单行立法。资源法律体系是由各类法律规范组成的统一有机整体，尽管我国现行法律基本涵盖了整个自然资源保护领域，但我国目前尚缺乏分层次的综合资源法，也没有与单项法相对应的资源组织管理法，现有各法在总体上还存在空白领域。例如，我国尚未制定开发、保护大陆架及海岸带 的有关法律。 3．各资源法的法律责任制度需要加完善 法律规范与其他社会规范的根本区别在于法律规范具有国家强制性.国家强制性的突出表现，是对于国家制定的法律规范人人必须遵守执行，如果不执行或者违反，则要承担法律规定的后果。 （1）关于违反资源法规的行政责任。从立法角度来讲，目前虽然有些资源法规定了由所在单位或者上级主管机关对责任人员给予行政处分，但是没有把这种处分的使用同国家的监督管理联系起来。这样，违法失职责任人员的所在单位或者上级主管机关就有可能从本单位的小团体利益考虑，庇护自己的违法失职人员，不给予处分。目前我国行政法还不健全，还没有全面系统规定行政行为及其处罚的法律。违反资源法规的行政处罚基本上是由各项资源法律法规规定的，而各项法律规定比较混乱，有时还同民事责任和一般的行政强制措施混淆。再有我国对违反资源法规的行政处罚处理程序的规定还不完备，比如大部分单位和公民对于资源管理机关作出的处罚决定是自觉执行的，但有一些单位和个人拖延执行或拒不执行，行政机关又缺乏强制执行的权利和手段，尽管他们可以向人民法院申请强制执行，但其打击力度已明显降低。 （2）缺少民事调解方法.自然资源既是重要的社会经济要素，又是自然环境的基本组成部分，因此资源法律关系必须包括行政管理和民事权益两方面。但现行各资源法往往更多地立足于强调行政管理手段，对于运用民事调解方法，以经济手段建立激励机制，诱导、鼓励当事人主动进行资源的节约与保护重视不够。 （3）在刑事责任承担方面，危害国土资源的犯罪行为具有极大的社会危害性。犯罪行为所造成的后果，一般都是成片的环境被污染或破坏，从而危机众多人的生命健康、财产安全及其基本生存条件，甚至贻误子孙。被污染或破坏的资源很难恢复，有时根本无法逆转。在此情况下需要追究严重破坏国土资源者的刑事责任，以刑罚的威慑力教育人们不破坏国土资源。但是现行刑法和各资源法规定的严重破坏国土资源的犯罪刑种少，法定刑低，导致打击犯罪力度不够，致使破坏国土资源犯罪仍时有发生。 4．国土资源的法制管理改革需要继续坚持 国土资源管理是指为实现国家经济、社会可持续发展的战略目标，对国土资源的开发、利用、治理、保护等进行计划、组织、指挥、协调、控制和监督等活动的总称。科学的管理可以带来巨大的效益。我国资源及资源产业的管理主要采用的是行政手段。随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，原有的国土资源的管理模式和运行机制越来越不适应经济建设和社会发展对国土资源按照资源的整体性、关联性和相似性等客观属性进行管理的要求。在社会主义市场经济条件下，要求政府职能由单纯管理型向管理服务型转变 。因此单一的行政手段已难以驾御资源管理、产业管理和相应的开发利用管理日趋复杂的局面。所以，我国应该综合运用法律、经济、行政等多种手段，建立健全执法监督、行政监督和社会监督机制，充分发挥规划、计划的指导调控作用、市场及经济杠杆的自我调节机制以及法律、法规的保障作用，形成全方位、综合性、科学化的国土资源管理体系。 1998年，国务院在机构改革中，借鉴国外自然资源管理体制的成功做法，对我国国土资源管理体制进行了重大变革，在原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局的基础上成立了国土资源部。新成立的国土资源部的主要职能是土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。这次我国国土资源管理体制的调整它将使我国的国土资源管理从分散走向相对集中，并将初步实现我国国土资源从地面到地下、从陆地到海洋的统一管理，国土资源作为一个整体，将得到全面、综合的管理，这对于提高国土资源的管理水平必将起到重要作用。但是，我国目前的国土资源管理体制还带有一定的过渡性质，国土资源的集中统一管理尚未真正实现。因此，需要继续坚持。 三、完善我国国土资源立法的建议 1．进行综合性国土资源立法 进行综合性国土资源立法要考虑以下几个因素：在空间上，资源的特性不同，有的是可以再生的，有些是不可以再生的；在时间程序上，先开发哪种资源，后开发哪种资源，也不能以人类的主观意志想象为转移的；在资源的开发排列顺序上，有的资源先开，有的资源后开。因此在开发资源中要考虑这一地区的总的综合效益，不能开发了资源反而产生了负效益，给人类生存的环境造成隐患；打个比方，有个水库下面埋藏着很大一部分铁矿，只要水库不坏，铁矿就不能开发。在中国，矿产资源是一级所有，不像其他一些国家是两级所有。同时我国90%以上的工业原料、70%以上的农业原料都来自矿产资源，这些都是摆在我们面前的事实 。为了合理的协调各方面、各部门的综合利益，要制定综合调整国土资源的《国土资源保护法》，做为各部自然资源法的基础，对资源综合性开发进行法律规定。制定一部统一的国土资源法，在加强综合管理基础上，还应该考虑资源的特殊性；要贯彻国土资源持续利用思想，引入环境保护法中应用成功的“三同时”制度，明确规定国土资源有偿使用制度，引入市场竞争机制，规定详实具体的对浪费、破坏、污染国土资源行为的处罚条款和严厉的处罚力度 ，形成以《国土资源保护法》为龙头，其它资源法律法规为配套的国土资源法律法规体系。 2．制定、修改单行的国土资源法 由于各单行资源法还没有形成一个完整的体系，在很多领域还存在空白，因此需要加紧制定缺少的单行法。我国资源法律体系中需加紧制定的主要法律法规包括：《海岸带管理法》、《大陆架管理法》、《主要江河流域整治法》等地域性的资源法规；《资源管理机构组织法》、《资源纠纷调处法》 等资源管理机构的组织法规。除此之外，还应注意就具有全国性重要意义的自然区域和单项自然资源中的特定部分制定专门的法律规范。例如，关于重要江河流域的环境资源保护，海岸带的保护，湿地的保护，耕地的保护，重要矿物 的保护等等。具体应该采取以下措施： （1）通过制订和实施土地利用总体规划，对土地实行用途管制，切实保护耕地，严格限制建设占用耕地和城镇的盲目发展，根据实际情况，有计划有步骤地进行土地整理、复垦和开发，对破坏生态的陡坡耕地和不适合耕种的土地逐步退耕还林还草还湖，使我国有限的土地资源得到有效保护和合理利用，逐步减缓和防止水土流失、土地沙化等环境恶化现象。 （2）通过制订和实施矿产资源保护和合理开发利用规划，强调资源效益、经济效益和环境效益的统一，走集约型的资源经济发展道路，合理开发利用矿产资源，有效保护资源，防止资源的破坏和浪费，控制因矿产资源开发对环境的污染和损害，避免诱发矿山次生灾害。 （3）通过制订和实施海洋资源保护与合理开发利用规划，强化海洋资源管理，建立完善海洋环境保护制度和海洋功能区划管理制度，实施科技兴海战略，合理开发利用海洋资源，加强海岸带资源与环境利用的关键技术研究，积极发展海洋产业。 （4）通过制定水资源保护与可持续利用总体战略，提出水资源保护与可持续利用的总体目标，实施合理开发利用和全面节约用水的方针，加强对河流、湖泊的治理，调整产业布局，兴建水利工程，开发一批实用的节水技术，积极推进贫困地区农村饮水工程建设，实施西部水资源开发工程；通过制订和实施水资源供求中长期计划，妥善处理好上下游和地区间的用水矛盾，合理分配用水，按市场经济规律调整水价，促进节约和综合利用水资源，缓解水资源供需矛盾 。 现行各单行资源法还存在一些漏洞，需要加以修改。首先，应从资源相对统一的综合管理角度出发，对现行资源法律法规(包括国家颁布的各项资源法及地方、部门、行业性法规条例在内)进行一次全面修改更新，凡违背市场经济建设、可持续发展战略要求的内容应一律去除.第二，各法都应明确界定各自的管理领域和范围，特别对上文中提到的重叠管理和重复调查的资源应划定清晰的管理关系。同时，各法中要补充资源产权制度、有偿使用和补偿制度、调查报告制度、审计核算制度、交易制度等基本内容，以详细的、可执行的制度来保障立法目标的实现 。补充修改各法时必须增加其科学技术的含量，即正确反映科学技术对合理开发、保护自然资源的重要性，充分体现尊重科学、依靠科技从事资源开发利用行为的强制性，并对能够提高资源利用效率和效益、保障永续和高效利用的科技进步予以促进和鼓励。 3．完善法律责任制度 （1） 完善行政处罚及行政处理程序 A．要对行政处罚及其处理程序作出具体的规定。首先对于罚款金额和行政处罚种类要有统一的规定；其次关于行政处罚程序，要制定适用一般的行政处罚程序，同时由资源法律、法规加以补充。 B．要对不执行行政处罚者规定更加严厉的强制措施。法院对于无正当理由逾期不执行处罚决定的单位和个人，除强制执行外，按日追加罚款，交归国库。将这种制度引入到资源保护领域，可以促使人们按期执行行政处罚决定。 C．要对违法失职的国家工作人员规定加重行政处罚。环境资源的污染和生态的破坏，主要是由国家机关、企事业单位的违法造成的。而这些单位的违法和破坏环境往往是由领导人的违法失职引起的。因此，应当对国家工作人员，特别是领导人加重处罚。 （2） 加强民事责任 合理利用国土资源要有法必依，执法必严，科以非法侵害国土资源者承担民事责任，并以法律的权威性保证民事责任的落实。 A．停止侵害：强制不法侵害者停止侵害国土资源。对无国土资源使用权者和国土资源使用者越权掠夺性开发利用国土资源的不法行为，勒令其停止。责令排污单位限期治理，强制关闭达不到排污标准的工程。责令浪费国土资源的生产单位提高生产效率，将资源的物耗和能耗达到国家标准，不能达标的则强行关闭，节约资源。 B．返还财产：要求非法占有国土资源者返还其占有的国土资源及其孳息，保障国土资源权属关系稳定。 C．恢复原状：责令破坏和污染国土资源者恢复国土资源的再生产能力。在国土资源开发利用中引起乱占耕地、严重水土流失、土地沙化、草场退化、过度伐木等破坏国土资源的行为人以及污染国土资源的行为人，判令其限期采取措施恢复耕地，治理水土流失和土地沙化，围封退化草场或人工改良草场，植树造林恢复森林植被，治理污染物等恢复国土资源的再生产能力。 D．赔偿损失：破坏、污染国土资源者赔偿损失，以补偿国土资源所有者和使用者合理开发利用国土资源应获取的收入，将赔偿金用于国土资源持续利用研究和科技投入 。 （3） 完善严重破坏国土资源的刑事责任需做到以下几点： A．扩大刑事责任的使用范围，增加严重破坏国土资源的犯罪种类，将刑法惩治严重破坏国土资源的犯罪适用到土地、水、森林、草场、矿产等国土资源各个方面以及严重污染国土资源的环境污染方面。 B．加重刑事处罚。加大严重破坏国土资源犯罪的法定刑，增大打击犯罪的力度 。如我国《森林法》和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》对情节特别严重的盗伐、滥伐林木罪加重了处罚，规定可以处10年以上有期徒刑、无期徒刑、或者死刑。这是十分必要的。 C．对孕育着严重污染、严重破坏国土资源危险的危险犯，应当追究刑事责任，以做到防微杜渐，防止严重污染、破坏国土资源行为发生。 D．法人应成为犯罪主体。法人违反环境法对社会的危害性并不亚于一般的杀人、放火、放毒等犯罪，又岂能不以刑法追究？1997年颁布的新《刑法》第二章第四节题为：单位犯罪。下属第三十条规定：“法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。”第三十一条规定：单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其它责任人判处刑罚”，“单位”涵盖了“法人”且涉指更广。新《刑法》从根本上确定了法人可列入犯罪主体，并规定对单位犯罪采取双罚原则。确立法人可列入犯罪主体对资源保护有重大意义，它有利于追究资源违法者刑事责任的司法解释和审判操作。它将使企业和其他单位负责人面对资源破坏慎重从事 。 作者简介 邹丽梅，东北林业大学 联系地址：东北林业大学721# （邮编150040）