SPS协议对我国动植物检疫和食品安全立法影响及法律对策研究 谢 伟* 摘要：在贸易与环境的日益复杂关系中，近来引人注目的是由于不遵守SPS协议而引起的日趋激烈的争端，涉及SPS协议所包含的多个方面：主要是动植物检疫和食品安全。SPS协议对我国农业生产、生态安全乃至可持续发展都有形成潜在威胁的可能性，我国当务之急是要从立法上轨制、补充、完善与SPS协议一致的程序性规定，引入国际标准体系和风险评估机制。 关键词：SPS协议 国际标准 风险评估 中国加入WTO是一件举国欢庆的大事，同时作为加入条件的承诺，如遵守WTO的法律框架，开放更多的市场，建立完备的司法审查制度等等，无疑将成为我国法制建设的一次革命性变革的契机。WTO法律框架中，近来在确定标准和解决纠纷方面，国际动植物检疫标准已经在世界贸易组织内引起广泛关注。如1999年对基因改良食品（GMOS）的标注、安全及环境影响的争论成为该年争议最多的贸易问题；司法判例方面，WTO已经成功解决了三起SPS贸易纠纷，即：欧盟和美国、加拿大的激素—牛肉纠纷；加拿大和澳大利亚的三文鱼纠纷；日本和美国的食品检疫纠纷。此外，2000年9月，泰国和埃及在关于埃及禁止用GM油做罐装的金枪鱼方面发生贸易纠纷。 我国虽然刚刚加入WTO，但在国际贸易中也发生过SPS方面的争议，如2001年我国和欧盟的茶叶纠纷，就是因我国出口的茶叶农药残留值远高于欧盟标准，欧盟采取拒绝进口措施引起，导致我国茶叶的国际市场占有份额大幅度下降。可以预见，随着中国逐渐融入世界经济，类似的SPS纠纷必将越来越多，对我国的影响将越来越大，研究SPS，并采取适当对策，使我国在出现SPS纠纷时泰然应对，妥善解决，乃当务之急。 一、 SPS协议简介 SPS协议，即动植物检疫协议，它是WTO法律框架内管理一个国家在进口货物方面采用措施的程序性规则的多边贸易协议。在SPS协议加入到WTO法律框架之前，GATT的第20（b）条是唯一的而且最多也只是原则性的直接对付SPS措施的关税贸易总条款，但该条内容显然过于原则化、抽象化，不能满足国际贸易日益增多的SPS纠纷。正是在这种背景下，SPS协议得以产生。 （一） 关于SPS措施的定义 SPS协议规定的措施包括所有管理：（1）制成品标准；（2）流程及生产方法；（3）测试、检验、证明及批准程序；（4）检疫程序，包括与动植物运输或运输过程中保证其存活的物品相关的要求；（5）涉及相关统计方法、抽样程序及风险评估的条款；（6）与食品安全直接相关的包装和标准的要求的相关法律、命令、法规、及程序。如果一项措施不是为了保护以上六种风险之一，那么该项措施就不是一项SPS措施。 （二） 科学措施的使用 SPS协议规定的WTO成员国的基本权利是为了保护人类、动物、植物的生命或健康而采取必要的SPS措施的能力.。这种必要措施：1、只可适用到必要的程度；2、必须依据科学原理；3、没有充足的科学证据不得适用，除了在证据不足，但在收到更多信息以便进行更客观的风险评估之前的情况下可以临时适用。 （三） 使用国际标准 成员国采取SPS措施应该基于国际标准，在附件A中进一步规定，这些国际标准、准则和建议以包括食品规则委员会、国际动物传染病办公室和国际植物保护公约秘书处等机构的国际标准，准则和建议；协议进一步规定，成员国依据科学上的证据认为相应的国际标准不能提供足够的保护，可以制定更加严格的标准。该条确定了国际标准的法定地位。 （四） 进行风险评估 确定了用以评估对人类、动物或植物生命或健康的风险的明确标准：1、可获得的科学证据；2、检验、测试和抽样技术；3、相关的生态和环境条件；4、无害虫或无疫病地区的存在；5、生产流程及方法。依据此标准，成员国可以在进行风险评估后制订比国际标准更高的国内标准，但以国际标准为底线。 （五） 标准的对等和相互承认 由于为了达到同一保护水平可能有一系列SPS措施可供选用，成员国之间为达到同一保护水平而采取的措施可能有所不同，因此协议要求成员国承认其他成员国措施的对等性，通过相互协商，达成承认特定SPS措施的对等性的双边或多边协议。 （六） 控制、检验和批准程序 遵守评估程序，按SPS协议附件C中的准则执行，执行控制、检验和产品批准程序时不应有不必要的耽搁，这些程序也不应有任何歧视。 （七） 透明度原则 即SPS措施必须及时公布并在SPS措施实施前应该有一段评论时间的要求。 （八） 纠纷解决 援引GATT第20和23条关于协商和纠纷解决的程序，并进一步规定，如果该协议的一项纠纷涉及科学和技术问题，工作组应向其所在和双方协商后所选择的专家征询意见。 （九） 管理 SPS协议建立了一个动植物检疫措施委员会，以提供一个经常性磋商的论坛，成员国必须将不和国际标准相同且对国际贸易有重大影响的新的SPS措施或对已有措施的修改通知动植物检疫措施委员会。 二、 我国目前关于动植物检疫和食品安全的立法现状及SPS协议的影响 根据SPS协议，我国目前与之相关的法律共计4部（其他还有一部分相关的法规、规章），其中有3部关于检疫方面的法律和一部食品安全的法律，即：1986年12月2日发布的《国境卫生检疫法》、1991年10月30日发布的《进出境动植物检疫法》、1995年10月30日发布的《食品卫生法》、1997年7月3日发布的《动物防疫法》。 这四部法律在维护我国的动植物检疫的安全，保护人民生命健康，发挥过很大的作用，但随着国际经济一体化的发展，中国加入WTO，也出现许多与SPS协议冲突的问题。 （一）程序性规制不足 动植物检疫和食品安全由国家行政主管部门负责管理，理应把行政程序作为立法的重要部分，执法的必须依据，但我国相关立法却恰恰对此规定不足。如《进出境动植物检疫法》第25条规定：“过境的动物经检疫合格的，准予过境”；第26条规定，“对过境动植物、动植物产品和其他检疫物，口岸动植物检疫机关检查运输工具或包装，经检疫合格的，准予过境；发现有本法第18条规定的名录所列的病虫害，作除害处理或不准过境。”法律只赋予了检疫机关享有检疫的实体权利和程序上的原则性规定，而缺乏程序上的可操作性的轨制。如果说我国原有的检疫法在未加入SPS协议前的程序规定仍然适用与计划经济及以后的市场经济过渡时期，那么中国在加入WTO之后，开始真正融入世界经济一体化，而程序的缺乏将间接亦或直接导致争端的产生，对我国很可能造成本可避免的危害。笔者以为：SPS协议本身就是一套普遍的程序性规定，以保证一项SPS措施确实是针对实施该措施的成员国所宣称的危险而采取的科学的保护措施，借鉴SPS协议之程序性规定，在SPS协议框架下完善我国动植物检疫和食品安全的程序立法，乃与WTO接轨的急务。 （二）种类不健全、水平较低的动植物检疫标准和食品安全标准，对我国农业生产和生态安全造成潜在威胁 我国法律对于SPS标准的规定甚少，只在《食品卫生法》中规定：“当无国家卫生标准，宣传特殊功能的进口单位必须提供输出国的卫生部门或住址的卫生证明、卫生标准、安全性……”，对食品安全标准作出规定。法律层次标准的规定几近空白、法规或规章层次标准的规定严重不足，水平较低，直接导致我国农业生产和生态安全面临威胁。SPS协议规定成员国的最低水平应是执行国际标准，否则在国际贸易中必将因实施低于国际标准的SPS措施而受害，如我国去年对欧盟的茶叶出口就是一例，欧盟指控我国出口茶叶的农药残留标准过高而拒绝进口，使我国茶叶出口蒙受巨大损失。再如1994年加拿大诉澳大利亚影响鲑鱼进口的SPS措施案中,加方提出的论据之一就是澳方的SPS措施达不到国际标准。国内的动植物检疫也是有教训的，前段时间在广东影响很大的“瘦肉精事件”，其根本原因也是检疫部门现有的检疫标准检疫不出瘦肉精成分。我国设立进出境动植物检疫的主要目的之一就是为了保护本国农业生产免遭外来病虫害的损害,而低于国际标准或无国际标准的动植物检疫，由于检疫不出病虫害或其他疫病，将直接导致农业生产面临威胁乃至生态危机。 （三）立法中缺乏对动植物检疫的风险评估，不符合SPS协议的要求 根据SPS协议附件A第4段，依据动物或人类的生命或健康还是植物的生命或健康面临风险,风险评估分为两种：一是对一种害虫或疫病进入一个进口方成员国领土或其停留或传播的可能性,以及可能的生物和经济后果的评估；另一种是对因食物、饮料或饲料内的添加剂、毒素或致病生物而引起的对人类或动物健康的可能的负面效应的评估。SPS协议还明确规定了用以评估对人类、动物或植物生命或健康的风险的明确标准。而我门的立法中缺少这样的风险评估程序，在多边贸易中可能因此而蒙受损失。如前述加拿大诉澳大利亚影响鲑鱼进口的SPS措施中，加方指控澳大利亚采取的SPS措施违背SPS协议的第一条论据就是该措施不是以风险评估为基础。在当今国际经济日益一体化的形势下，随着中国加入WTO，传统的关税壁垒消除了，但非关税壁垒作为保护本国贸易的新手段无疑会成为许多国家选择的贸易保护武器，缺少对即将采取的SPS措施的风险评估，必将引发贸易战，造成被动。 三、我国的法律对策 无论是从国家主权出发，还是从法律的执行出发，我国的动植物检疫和食品安全立法都应该立足于转化、吸收、借鉴、移植SPS协议的规定，SPS协议一方面为我门提供了一套协商机制，以解决因采用SPS措施引起的贸易和环境争端；另一方面，SPS协议也为我门提出了严峻的挑战。比如当我国出口产品在国外遇到某国SPS措施的制裁，该如何应对?根据SPS协议对进口产品采用SPS措施该依据什么样的程序，以保护本国幼稚产业等等。 （一）设立统一的SPS协议协调机构，专司SPS协议有关事务 我国专门负责动植物检疫和食品安全的行政部门分属农业部和卫生部，而SPS协议明确包含动植物和食品安全，这就形成一个协议规定的统一的事务由2个部门完成，同时由于SPS措施往往涉及对外贸易，海关等，这样牵涉的机构就又增加了对外贸易部和海关。在实践中由于部门利益影响，往往互相扯皮、引发争议，不利于我国与外国就SPS措施引起争议的解决。鉴于SPS协议主要是为对外贸易服务的协议，应在对外经济贸易合作部设立有关SPS协议的工作机构，如前所述，争议的增多使得这种统一的机构成为必然，也符合现代行政发展趋势：统一、精简、效能的原则，该机构统一管理SPS事务,与有关部门如农业部、海关等协调，与国际组织谈判，与外方相关机构谈判，向SPS协议设立的动植物检疫措施委员会报告我国有关采取SPS措施和应对SPS措施的情况，该机构的职权、地位、编制应在相关法律中明确。同时，为保持法律的连续性，应在有关动植物检疫法律和食品卫生法中强制规定各自部门完成工作要向SPS机构报告工作，接受该机构的指导和监督。此外，机构的设立与WTO机构并不矛盾，前者只是后者的一个重要组成部分。从国外的一些情况看,有不少国家只有一个统一的机构，负责动物的内外检疫或者动植物的内外检疫，我国虽然名义上动植物的进出国境检疫与动植物的国内检疫都在农业部，但分属于两个职能司局，而国内的动物检疫和植物检疫又分属于不同的职能司局，就植物检疫来讲,分属于农业部与林业部的两个职能司局。我国SPS机构的职能根据SPS协议的规定，应该包括以下几项： 1、对国内即将或预备采取的SPS措施进行风险评估，使之符合SPS协定之规定； 2、引进、消化、吸收有关动植物检疫和食品安全的国际标准，如食品规则委员会发布的200种商品标标准和大约2000条杀虫剂最大残留值标准； 3、协调国内各个与SPS措施有关的部门的行政行为，避免各部门的冲突； 4、统一有关SPS信息搜集工作，向SPS协议设立的动植物检疫措施委员会报告工作，接受该委员会指令，并根据指令开展相关工作； 5、作为进口方或出口方代表，与相应出口方或进口方代表就SPS措施依据的标准达到对等和相互承认进行协商谈判； 6、监督地方政府部门遵守SPS协议，制定相应的措施与机制并实施； 7、严格执行SPS协议的有关程序性规定，如控制、检验和批准程序； 8、负责SPS协议与相关协议，如农业协议、TBT协议(技术贸易壁垒协议)的协调，防止国内滥用SPS措施，促进国际贸易发展； 9、制定国内即将实行的SPS措施，贯彻透明度原则，及时公布并听取相关评论该措施的可能产生的结果利弊； 10、负责与相关国家因SPS措施引起纠纷的解决。 （二）充实我国有关标准体系，在立法中明确规制 我国的《标准化法》于1988年通过，到今天有许多早已不合时宜了。标准立法的缺陷是明显的，一些应该制定标准的对象还没有标准，无标准生产的现想已经屡见不鲜，标准的水平不高，国家标准中采用国际标准和国外先进标准的大约只占36％，农产品尚无国家标准。 实际上，按照SPS协议的规定修改、完善、补充相关的法律是必然无疑的，SPS协议的影响本质上起源于两个方面，一个是我国产品出口到进口国，如该国对我国产品采取SPS措施怎么办？另一方面是国外产品进入我国，我国需采取SPS措施又怎么办？显然，没有法律依据，仅靠协商、谈判在WTO法律框架内缺乏可信力和说服力。而前述两个问题的解决都无一例外的要求我国法律的更新，当前极为重要的是在相关立法中明确规定国际标准，除传统领域的国际标准，如国际植物保护公约制定的植物检疫标准，国际动物传染病办公室制定的动物检疫标准，准则和建议等等，近年来引人注目的是有关转基因食品安全标准（GMOS食品）。2000年1月，135个国家确立了用以约定生物学多样性的生物安全协议；美国和欧盟在2000年6月同意继续政府间的对话，旨在通过建立美—欧生物技术咨询论坛，研究GMOS产品对健康、安全、经济发展的影响；欧盟将对新GMOS制品的批准限制延期至年底，生物技术公司也伸出橄榄枝，提供各项措施，包括在自愿的基础上对所有产品的每个加工阶段进行标注。加拿大提出，应该制定一个对生物技术制品自愿标注的规范食品标注的标准，法律委员会已于2001年完成建议生物技术食品标注的工作；美国建议如果改变过的食品不同于原食品，那么生物技术食品就应该要求标注；2001年3月，南韩发布了包含有GMOS的农作物和粮食的强制标注方针；澳大利亚和新西兰于2001年9月采纳了强制标注GMO食品的方案，日本提出建立一个与WTO农业谈判相关的论坛用于讨论GMOS问题，美国敦促WTO成员国参与食物规则的工作。 归纳以上事实，我国应该提早进行GMOS产品的标注，这是大势所趋；而对于我国占有传统优势的产业，我国更应加强国际标准的引进立法，这是我国融入世界经济体系，加入WTO后的重要步骤，也使我国能在国际贸易纠纷中掌握主动权。 （三）建立以科学依据为基础的风险评估机制，防止某些国家利用我国较低的环境标准掠夺我国的资源和转嫁污染，或输出劣质商品 综观WTO已成功解决的动植物检疫纠纷的三起案例，即美--欧激素牛肉纠纷，澳加三文鱼纠纷，日美食品检疫纠纷，可以得出结论：是否进行建立在科学基础上的风险评估常常成为双方争议的焦点。按照SPS协议的规定，在采取一项SPS措施之前，必须进行相应的风险评估，如果有国际标准，则SPS措施应该基于这些标准；如果没有国际标准则必须依据科学上的事实进行风险评估。这一点对我国目前标准水平较低，很多领域目前缺乏国际标准尤为重要，而我国相关立法中并无风险评估的条款。根据SPS协议的规定，风险评估是对因食物、饮料或饲料内的添加剂、毒素或致病生物而引起的，对人类或动物健康的可能的负面效应的评估；对一种害虫或疾病进入一个进口方成员国领土或其停留或传播的可能性，以及可能的生物和经济后果的评估。只要有足够的科学证据来证明某一特定的SPS措施的必要性，成员国可以在确定有真实的健康或安全风险后自由选择自己的保护水平。SPS协议第5条确定了用以评估对人类动物或植物生命健康的风险的明确标准（前已述及），象这些标准都应该通过转化，在我国立法中明确规定，特别注意SPS协议中规定的适宜的风险评估应该包含以下几个方面：（1）成员国意图禁止该疾病的进入或者传播；（2）评估的是害虫或疾病进入的概率而不是可能性；（3）根据SPS协议评估进入、停留、传播的可能性。 The Probable Effect of SPS Agreement to Chinese Quarantine of Animals and Plants Food Safety Legislation and the Corresponding Legal Solution Xie Wei (Institute of Environmental Law in Wuhan University, Wuhan 430072) Abstract: Recently, in the complicated relation between international trade and environment, the most attracted issue was increasing disagreement because of violation to the agreement on the application of sanitary and phytosanitary measures(SPS), which were involved in Many aspects, mainly including: quarantine of animals and plants and food safety. SPS agreement will have the probability of forming the potential danger to Chinese agricultural products, ecology safety even sustainable development. According to SPS, the most urgent to us must be enacting, supplementing and perfecting the procedure rules from legislation; introduce international criteria system and venture evaluation system. Keywords: SPS agreement; international criteria; venture evaluation