浅议PPM标准及我国的对策 闫亚鹏* 肖涛** 摘要：环境污染很大程度上是在生产过程中产生的。产品的生产过程和生产方法是近年来环境与贸易争论的焦点之一。本文首先论述了PPM标准的产生、发展及其对贸易与环境的影响等问题，并在此基础上提出关于我国如何应对PPM标准的一些浅薄的见解。 关键词：生产过程和方法 贸易 环境 对策 环境标准按其功能可以分为产品本身的标准和生产过程和生产方法标准，1后者即所谓PPMs（process or production methods）。所谓PPM标准，指产品的生产过程和生产方法符合特定的环境要求。因而可以说它是针对产品的加工和生产过程和方法所制定的特定环境标准。经济合作与发展组织（OECD）根据PPM对产品和环境的不同影响，按PPM在消费过程和生产过程产生的环境影响分为与产品性能有关的PPM（product-related PPM即PR-PPM）和与产品性能无关的PPM（non-product-related PPM 即NPR-PPM）。PR-PPM能直接影响到产品的质量与特征，其制造产品的方法使产品在消费和使用过程中损害了进口国的环境,导致了产品消费的外部性。而NPR-PPM即尽管产品的加工和生产方法各异，但不同的PPM不影响产品本身的质量与特征，形象的说就是“殊途同归”。这种PPM不会导致产品消费的外部性，它在生产过程中造成环境污染，在生产国或跨界污染从而在其他国家导致生产的负外部性。2 正如有的学者所说的那样：“PPM问题在WTO有关环境问题的讨论中具有特殊的意义，在某种程度上，它是WTO体制中环境与贸易关系的一个缩影。”3而贸易于环境是当前环境法，尤其是国际环境法的重要且不可分割的组成部分。 也正因此，本文通过聚焦PPM标准的有关问题，来透视当前国际环境法领域存在的诸多问题，并在此基础上提出我国的因应之策。 一、PPM标准的产生有其深刻的社会根源，也有其存在的法律依据，并在实践中有诸多的案例支持 （一）经济的高度发展以及全球环境的恶化，国际社会对环境保护的日益重视是PPM标准产生的社会根源 传统的经济发展是不可持续的，经济的增长是粗放型的，对全球的环境资源是一种掠夺式的利用。尤其是二十世纪下半叶，随着经济全球化的迅猛发展，环境问题的全球化更为明显，从而全球环境遭到前所未有的破坏并迅速恶化。在这一背景下，绿色消费、绿色营销蓬勃发展，国际社会环保力量迅速壮大。各国对环境与贸易的矛盾有了更为深刻的认识：即仅仅对发生的污染予以末端控制是不够的。环境问题的空前重要性，要求各个国家迅速制定符合自己利益的环境政策。西方发达国家率先打破传统的“末端治理”这种不合时宜的污染治理和环境管理方法。更加重视污染预防，提出了诸如预防为主，全过程管理，“从摇篮到坟墓”的思想。PPM标准规定的是产品的加工和生产过程，生产方法。相对于以往只注重产品本身是否达到环境标准而言，在许多方面都(是这些思想的生动体现)体现了预防为主，全过程控制的思想。 （二）PPM标准存在的法律依据 1．在国内法的层面，许多国家采纳了预防为主，全过程控制的污染防治战略，并以此为指导，先后制定了一些体现这一战略的法律。如日本《循环型社会形成推进基本法》第11条第2款规定了“改进产品设计、标示产品的材质和成分。”对生产者的责任规定的最重。4 我国也于2002年6月29日通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》。其中的第二条，第十八条，第十九条等许多条文都有与PPM标准相关的内容。如第十八条规定：“……优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术，工艺和设备”。应当指出的是，尽管PPM标准与清洁生产，循环经济等法律的规定有许多不同之处，后者的内容并不仅限于产品的生产过程和生产方法。但是，这些法律所体现的采用清洁技术，清洁工艺等规定以及所体现的全过程管理的思想无疑与PPM标准有着十分密切的联系。因而，这些国内法律的颁布和实施是PPM得以存在的法律依据之一。 2．在国际法的层面，对PPM标准的规定主要体现在WTO的有关文件当中。如《贸易技术壁垒协议》（TBT）（1994），该协议中部分的采纳了PPM标准。将“技术法规”定义为是一份规定产品特征或与其相关的加工和生产方法（PPM）的文件。51993年新签署的《卫生与植物检疫措施协议》（SPS）也有限的采纳了PPM标准。 除了WTO有关文件，在一些多边环境协定（MEAs）中也规定了PPM标准，而且较WTO的规定更为广泛。不仅包括与产品性能有关的PPM，而且还规定了与产品性能无关的PPM。如《保护臭氧层维也纳公约》的《蒙特利尔议定书》第4条第4款规定，缔约国可以禁止或限制从非缔约国进口在生产过程中使用附件A和附件B所列受控物质但不含有此种物质的产品，即使对该物质的使用并不影响最终产品的性能也同。6此外，还有1992年《气候变化框架公约》对各国二氧化碳排放量做出的规定，《濒危物种国际贸易公约》和《捕鲸条例》对捕捉动物的方法所做的规定等。WTO的有关法律文件及多边环境协定关于PPM的规定为其存在提供了国际法上的依据。 （三）国际环境法上一些司法判例及仲裁案例为PPM提供了实践的支持 PPMs成为一个专门的术语始于GATT专家组关于美国与墨西哥金枪鱼争端案的报告。专家组在报告中指出：“GATT第3条（以及对第3条的注释）所包括的，仅是影响产品本身的措施”。而在捕捞金枪鱼过程中对海豚造成的伤害，并不能影响“作为一种商品的金枪鱼的销售”。7在此案中，专家组首次区分了金枪鱼的生产过程和生产方法（捕捞过程）与金枪鱼这一产品本身，从而PPM引起了人们的广泛关注。此后，在1996年巴西，委内瑞拉与美国的“汽油标准案”中以及加，美诉欧共体牛肉荷尔蒙案都涉及到了PPM的问题。而1998的海龟案还做出了对PPM的微弱的不明确的但却是全面的认可。这些判例和案例无疑对PPM的适用提供了有力的支持。 二、PPM标准的发展及适用 PPM标准自产生以来，无论在理论上的发展还是在实践中的适用的状况都是不顺利的，真可谓“命途多舛”。尽管如此，PPM标准的发展和适用呈现出从有限的采纳PPM(即只承认PR-PPM)到在此基础上有限的默认NPR-PPM的趋势。 （一）WTO中的有关文件对PPM标准的采用持谨慎的态度 WTO中的有关文件如TBT、SPS以及其他一些有关生态标志的规定，对PPM标准的采用持谨慎的态度，只是认可了与产品性能有关的PPM，而MEAs则全面地认许PPM标准。 由于PPM标准的适用会引起对GATT第3条第4款“相同产品”解释的不同。传统的“相同产品”的标准是产品的物理特征、最终用途和关税分类，8 也就是说只适用于产品本身。如果在对“相同产品”进行解释时考虑到产品的生产过程和生产方法，将会与GATT的国民待遇原则相抵触。如果按照上述“相同产品”的标准，GATT第20条环境保护的例外条款对由于产品的生产过程和生产方法所造成的环境污染也是无能为力的。 然而，随着全球经济的发展，环境的恶化，可持续发展的观念深入人心，那种仅仅依靠产品本身污染物的末端控制的理论已远远不能满足环境保护的需要。这一问题在GATT/WTO体制内引起了激烈的争论，导致在乌拉圭回合《贸易技术壁垒协议》（TBT）和《卫生与植物检疫措施协议》(SPS)中加入了有关PPM标准的内容。但TBT协议所达成的妥协还是有限的。协议第2.8条规定：“凡适用时，各成员国须尽可能按产品的性能要求，而不是按设计或描述特征来规范技术法规”。可见，TBT协议所规定的仅限于与产品性能有关的PPM。SPS承认进口国以PPM为基础进行风险评估，但只有PPM标准影响到了产品本身的性能，造成了对进口国的危害，才可以采取限制措施保护其领域内的动物和人类生命健康。此外，与生态标志有关的PPM由于容易产生歧视，造成贸易壁垒，因而WTO亦对此持非常谨慎的态度。 （二）同PPM标准有关的国际争端的解决与PPM标准在理论以及法律上的发展是一致的 在1993年的美墨金枪鱼案中，对产品本身及产品的生产过程和生产方法作了严格的区分，对PPM不予承认。在1996年加、美诉欧共体牛肉荷尔蒙案中，只是有限的承认PR-PPM,即欧共体只有拿出科学证据证明有人工生长激素的牛肉有害于人的身体健康，如儿童发育过快、过早、性成熟期提前等，才可以限制或禁止对加、美牛肉的进口。而在1998年地海龟案中，尽管争端专家组裁定美国《濒危物种法》第609条款有悖于世界自由贸易规则，对多边贸易体制构成威胁，也不能根据GATT1994第120条成立豁免。但上诉机构终审报告推翻了专家组关于美国609条款不属于GATT第120条所允许地例外的规定。而是以美国在实施该措施的过程中的失当和缺陷而使其违背了GATT的有关精神判其败诉。此案在PPM标准的适用上迈出了重要的一步。因为该报告首次对NPR-PPM标准做出了微弱含蓄的肯定。 三、PPM对贸易与环境的影响 国际社会对PPM标准对贸易与环境的影响认识不一。如环保界人士力主对PPM标准予以全面的承认，发展中国家与发达国家的认识又各不相同。国际社会对PPM标准的审慎态度使得有必要对PPM得正面和负面影响做一个客观的分析。 （一）PPM标准有其负面影响 1．在国际贸易领域，用本国较高的PPM标准限制其他国家产品进口的做法触及了自由贸易理论建立的基础—比较优势理论。因为许多国家尤其是发展中国家正是通过较低的环境成本而赢得在国际同类产品中的价格优势的。同时这一做法也是与自由贸易的宗旨相悖的。而发达国家认为由于实行较高的PPM标准，环境成本的增加削弱了本国同类产品在国际市场的竞争力。 2．在环境保护领域，如果一些国家执行严格的PPM标准，就会产生“推动效应”。而其他一些执行宽松的PPM标准的国家会产生“拉动效应”，会产生“污染天堂”，从而导致污染工业的大规模转移。9也会导致跨国界的负外部性溢出或产生全球性环境问题。而如果实行整齐划一的较严格的PPM标准，又非常不利于发展中国家的经济发展。对于退化严重、需要大量资金的环境的保护无疑是雪上加霜。 （二）PPM标准的正面影响 1．一国制定严格的PPM标准，刺激了某些企业的技术创新，有利于清洁技术的推广和使用，从长期来看，不仅会节约成本，增强企业的国际竞争力。而且会使企业转变那种不可持续的生产方式，有利于环境成本的内部化。 2．严格的PPM标准因符合许多国家前瞻性的市场需求而具有一定的竞争力。随着越来越多的国家特别是发达国家的环境意识的提高，绿色消费运动的兴起，这种“需求拉动“效应使越来越多的企业、部门认识到：执行严格的PPM标准的产品在环境方面的优点是生产竞争力的主要因素之一。 3．严格的PPM标准可以防止高污染工业等夕阳产业转移到本国，减少类似印度博帕尔毒气泄漏事故发生的可能性。有利于该国从粗放型的经济增长方式转到可持续的集约型经济增长方式，有利于该国的产业升级和竞争力的提高。 从长远的角度来说，PPM标准的正面影响是主要的。 四、国际社会对PM标准态度的原因探究 从以上论述可知，由于不同国家的经济发展水平、价值观的不同，由于PPM标准在保护环境和促进自由贸易之间的‘尴尬’境地。国际社会对PPM标准的认识还不统一，对其适用也持非常谨慎的态度。透过这一现状可知，这与国际环境法领域存在的如下深层问题密切相关。 （一）各国仍然没有把可持续发展作为发展的基点 可持续发展是国际环境法的基本原则之一。这一原则包括代内公平、代际公平、可持续利用、环境与发展一体化四方面内容。10从PPM发展及适用状况可知远远不符合可持续发展的要求： 1．为了发展本国经济而对资源进行掠夺式的开采，对环境进行破坏式的利用。用较低的环境标准赢得在国际贸易中的比较优势，无视子孙后代的权利和利益。这样的发展方式不可能实现环境与资源的可持续利用，实现环境与发展的一体化。 2．从PPM标准的适用也反映出代内存在极大的不公平。这主要体现在发达国家经济水平高，拥有充足的资金和清洁生产的先进的技术，实行较高的PPM标准。并将自己的环境标准强加给发展中国家。而发展中国家为求生存和发展而发展本国经济的同时，还面临着保护本国脆弱的生态环境;缺乏资金和技术却要迫于发达国家的压力而不断提高环境标准的不利境地。 （二）国际环境法中的共同但有区别的责任尚未得到国际社会，尤其是发达国家的普遍承认 共同但有区别的责任初步确立于1992年联合国环发大会。大会通过的《里约宣言》原则7宣布：“……发达国家承认，……他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”11由此可知发达国家目前对有区别的责任的承认是不充分的。这一点也可以从PPM标准反映出来。发达国家是全球环境问题的主要“贡献”者，理应通过各种资金和技术转让机制对发展中国家提供援助，是发展中国家有能力采用清洁工艺，清洁生产技术等，以减少对环境造成的污染和破坏。反映在PPM标准上，发达国家应提供资金援助、技术转让。与此相反的是，发达国家不仅对此持消极态度，而且将自己较高的环境标准强加给他国，构筑起绿色贸易壁垒。这纯粹是一种环境霸权行径，反映了发达国家对其负有保护全球环境的更大的责任的一种不情愿的态度。 （三）国际贸易领域传统的狭义的比较优势理论与绿色时代的要求相矛盾 狭义的比较优势理论基础上的国际贸易体制，并没有把环境保护因素考虑在内。诸如较宽松的PPM标准所产生的环境成本外化基础上的比较优势被认为是合理的，在此条件下所展开的自由贸易也被认为是合法的。其实许多严重的环境问题并不涉及特定商品的贸易，而是在生产或消费过程中造成的，与PPM有密切的关联。由于环境、资源没有得到正确地定价，治理污染的费用没有计入成本。以及国内缺乏适当反映环境成本和环境优先考虑的政策，从而导致自由贸易造成巨大的负面环境效应。12勿庸置疑，环境保护与自由贸易的冲突在很大程度上是由传统的比较优势理论的缺陷造成的。要想更好的解决环境问题，必须认识到当前一些国家不顾环境利益所得到的比较优势是虚假的，把国内的环境成本转嫁给他国的做法，长此以往是很危险的。真正的比较优势应当是纳入本国环境成本后的生产成本。要实现由传统的比较优势理论乡真正的比较优势理论的转化，必须完善国际法尤其是国际环境法的有关规则和规定，用这些规则、规定重塑国际贸易。 （四）国际环境保护中的单边主义缺乏相应的监督和制约机制，因而带来较多的消极影响 这并不意味着单边主义没有积极的一面。单边主义的特征就是只从自己的利益出发，尽管整体上不利于国际环境保护，但客观上对环境保护有一定的积极作用。13 如1893年太平洋海豹仲裁案，1989年艾克松.瓦德兹号油轮泄漏事故都是由于美国的单边环境措施而导致国际社会开始关注该领域环境的保护甚至一些条约的修改。14同时，国际环境保护中的单边主义对被实施单边主义的国家也有一定的利益。可以促使这些国家不断改进技术，提高环境标准，从而对环境保护，绿色产业的发展起到了拉动作用。 然而，由于对单边主义缺乏相应的国际监督制约机制，采用单边主义往往成为发达国家行使环境霸权，推行新环境殖民主义的武器。单边主义往往采用双重标准，即一方面肆意掠夺发展中国家的生态资源，污染环境，另一方面却以环境保护为由对发展中国家进行贸易歧视甚至制裁。影响了发展中国家平等参与国际竞争，发展经济，保护环境的进程。 （五）国际环境法的体系仍不完备 这一方面表现为许多重要的领域缺乏相应的规定，存在着诸多薄弱环节。而且国际环境法的许多不同领域呈现出各自为政、缺乏协调的状态。其中最为突出的就是多边环境协定与GATT/WTO的有关环境的规定相冲突。以PPM标准来说，由于多边环境协定（MEAs）承认NPR—PPM，而WTO则不予承认。这样，如果某一多边环境协定的缔约国以MEAs为依据对另一缔约国的产品以不符合NPR—PPM进行限制，另一缔约国可能会以改该规定不符合WTO的规定而对抗。从而造成一种尴尬和混乱局面。也正因此，如何促进多边环境协定与WTO的有关贸易的环境措施之间的协调成为国际社会关注的焦点。 五、我国应对PPM标准的策略 提出问题并不一定要解决问题，从PPM标准反映出的国际环境法存在的诸多问题为我国加入WTO后应对PPM问题提供了一个更宏观的背景。我们应放宽视界，而不仅仅限于PPM标准本身，制定对PPM标准的应对策略。 1．积极参与目前与未来的有关贸易与环境问题的谈判和讨论。这不仅有利于提高我国在国际社会的地位，而且通过这种不同声音，有利于贸易与环境规则的制定也考虑到发展中国家的利益。使PPM以及其他有关贸易与环境的规定、规则更公正、详尽且具有可操作性。 2．不断促进国际环境法领域有关资金及技术转让机制的完善，同时积极利用和申请优惠环保外资。发达国家许诺每年提供一定数量的环保基金，国际金融机构也优先贷款于环境保护项目。与此同时，我国也应加大对环保的投资，尤其是加强对清洁生产技术、生产工艺的投资，以不断完善并主动提高我国的PPM标准。这不仅有利于增强我国产品的国际竞争力。也是履行国际公约的需要。如我国是《保护臭氧层维也纳公约》、《气候变化框架公约》的签字国。有关的PPM标准来控制和减少温室气体的排放是切实履行的重要组成部分。 3．用国际环境法中单边主义在一定程度上的积极作用“重塑”国际贸易。同时联合发展中国家坚决抵制发达国家利用PPM标准行使环境霸权、构筑贸易壁垒的单边主义。在双边或多边协商的基础上解决环境争端尤其是跨界环境污染。 4．不仅要充分利用WTO规则与多边环境协定（MEAs）的规定，而且还要坚持共同但有区别的责任原则。既不因发达国家的压力而屈从其过高的环境标准，亦不以我国是发展中国家为借口而实行较宽松的环境标准。从而不断完善我国的国内立法。使我国在同发达国家在国际贸易与环境的斗争中做到有理、有利、有节。 5．要转变传统的国际贸易中比较优势理论，把环境成本考虑进去，减少环境的负外部性。这是从长远上保护我国环境，增强国际竞争力的需要。同时，充分利用发达国家有关PPM标准的约束机制，防治一些污染严重的产业从执行较严格PPM标准的国家转移到我国。坚决要求外国的子公司严格贯彻其母国较高的PPM标准，避免以牺牲环境为代价吸引外资的局面。