关于澜沧江—湄公河次区域环境立法的思考 李希昆* 张树兴** 2001年12月国家环保总局会同有关部门制订的《全国生态环境保护纲要》中指出：“加强法制建设，提高全民的生态环境保护意识。”加强立法和执法，把生态环境保护纳入法治轨道。……抓紧有关生态环境保护与建设法律法规的制定和修改工作，制定生态功能保护区生态环境保护管理条例，健全、完善地方生态环境保护法规和监管制度。”这个纲领性的文件，对加强我国的环保建设工作指明了方向。目前，我国正在实施西部大开发战略，西部各省区及我省也在积极实施构建“绿色经济强省、民族文化大省和创建东南亚国际大通道”的战略目标，澜沧江—湄公河次区域的开发，是其中的重点项目。在开发这一流域的过程中，必须重视环境建设，以避免走西方国家“建设—破坏—治理”的老路。然而在对这一区域的环保建设方面，区域性环保立法已经成为一个急需解决的问题。本文拟就区域性环境立法作一些探索性的论述。 一、加强澜沧江—湄公河次区域环保立法的必要性 1、加强澜沧江—湄公河次区域环保立法是澜沧江—湄公河次区域环保实践的现实需要。澜沧江是一条国际河流,有“东方多瑙河”之称。它发源于我国青海省唐古拉山，流经西藏进入云南，向南流经我省西双版纳州到达中国、缅甸、老挝交界处后称湄公河，又经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨到越南，在西贡市南注入南海。干流全长为4661公里,流域面积795000平方公里。澜沧江在我国境内干流长2160公里，在云南省境内干流长1240公里,占全干流长的四分之一。澜沧江流域目前存在着自然灾害频繁,中游地区土壤侵蚀严重,森林生态功能较弱,草场退化,濒危物种的生境逐渐缩小和种群数量减少以至物种消失,局部地区污染严重等六大生态环境问题。引起以上各种生态环境问题的因素很多,有自然因素,也有人为的因素,而后者除直接造成对生态环境的破坏外,还会导致自然因素对生态环境破坏的加重。从多年的环保建设的实践来看，总体上是边治理边破坏，破坏大于治理，环境资源问题不断恶化，而且治理的成果难以维持，其关键在于缺乏适用于区域所有地区的区域性法律规范，以致区域内不同地段和级别的政府各自为政，为了自身利益而不顾周边地区的生态环境的破坏；不注重环境法制建设，不注重依法管理和维护生态环境，从而导致滥垦、滥伐、滥采等不合理、不适度的开发行为。因而加强区域环境立法，运用法治方法，建立法治机制，依法保护生态环境，保障治理成果的持续和发展，这是彻底解决澜沧江—湄公河次区域环境资源问题的措施，是该区域环保建设的迫切需要。 2、加强澜沧江—湄公河次区域环保立法是澜沧江—湄公河次区域可持续性发展的需要。中国可持续发展战略的实施,既为中国法治建设开拓了广阔的领域,也对中国的法治建设提出了更高的要求,它要求通过法治手段把环境保护融入社会、经济发展的各个领域,在政府政策、计划、规划等宏观决策中充分考虑环境保护要求。正如《21世纪议程》所提出:“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”,并“通过适当的法律法规政策、文件和执行机制,来促进国家、州(省)和地方各级的环境与发展政策的结合”。澜沧江—湄公河次区域有着丰富的森林、生物物种、草场和矿产资源，为区域内各地区的旅游经济和社会的发展奠定了坚实的基础。澜沧江—湄公河次区域已经成为我国的重要旅游胜地，它拥有四个国家级重点风景区中的三个（西双版纳旅游区、大理旅游区和三江并流区），人类活动对区域的影响逐渐明显，已经严重影响该区域今后的命运。加之一系列重大基础设施建设或资源开发行动，如：下游泰缅大坝、中游梯级大坝、在建的大保公路、小湾电站等项目的建设，使这一流域的生态环境处于极度退化状态，由于缺乏对相关法制的研究，法制建设滞后，已经严重地影响了该区域经济的可持续发展。因此，加强澜沧江—湄公河次区域环保立法，加强环保法制建设，是澜沧江—湄公河次区域可持续性发展的需要。 3、从国内外江河环保的经验和我国改革开放的实践来看，必须加强区域性环境立法。对特别地区实行特殊法律调整,对于促进该地区经济发展很有必要。根据一些发达国家经验，用法律落后地区的开发是实施重大发展战略的有力措施，如日本1950年制定的北海道开发法，使北海道地区在近半个世纪时间内从日本最不发达的地区发展成为经济现代化的地区；我国对长江的环境保护和治理的实实践也证明加强区域性环境立法的必要性。因此，随着澜沧江—湄公河次区域的开发,加强区域性环境保护立法，建立、健全生态环境保护方面的法律法规和相应的法制管理措施,这对于保护资源、维持生态平衡,实现经济、生态和社会效益的共同发展，不仅是当务之急，而且是长久之计。 二、 澜沧江—湄公河次区域环保立法的基本原则 立法原则是立法应遵循的基本准则。环保立法的基本原则，是指为实现环境与自然资源保护的目的，在法律上充分体现环境与自然资源的各种内在和外在的价值,在起草、制定或修改环境与自然资源法律草案的过程中立法者所必须遵循的基本原理。我们认为, 由于澜沧江—湄公河次区域生态环境有其特点，区域内各地（州）县各地政府在对现有经济的开发中又出现了一系列新的环境问题，因而应注意根据本地区环境资源的特点和社会经济发展水平，在不与国家法律法规相抵触的前提下，因地制宜地制定地方性法律、法规和规章，形成一个完备的法律体系，为澜沧江—湄公河次区域的开发保驾护航。在区域性环境立法中，除应坚持国家立法的一般原则以外，还应针对区域内的环境特点，坚持（1）、尊重和体现生态规律的原则；（2）、以可持续发展为导向的原则；（3）、环境与自然资源保护优先原则；（4）、合理利用自然资源,提高利用效率原则:（5）、运用经济手段保护环境原则。 （1）、尊重生态规律的原则。即在立法时,应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律,以地球生态系统平衡的基本原则作为与制定法律的理论基础。生态学的研究成果表明：自然界中的一切物质按一定的规律，有机的结合成为一个个不同的生态系统，再由各个不同的生态系统组成生物圈。在一个正常的生态系统中，它的结构和功能都处于相对稳定的状态，生态平衡为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。倘若生态平衡遭到破坏，就会引起生态失调，严重的时候就会导致生态危机发生，直接威胁人类生存。生态学基本原理早已成为我们处理环境问题所必须遵循的基本原则，成为我们制定环境与自然资源法律的理论基础。环境立法就是要通过制定法律约束人的行为,从而最大限度地保护生态系统不过分受到人为的干扰和破坏。因此，在澜沧江—湄公河次区域环境立法中,要认识该区域生态环境的特点,遵循生态规律，维护生态系统结构的整体性和运行的连续性，保护生物多样性。 （2）、以可持续发展为导向的原则。即在环境立法中应当将社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标。它要求在环境立法时应当注意，确立明确的目标，严格地执行法律可以在一定程度上预防和控制有害于环境的各种行为。而通过法律规定公众参与政府重大决策的程序，则可以在决策的过程中明确表达公众的意见，以有效的实现人类共同的愿望和利益。众多研究成果表明，澜沧江—湄公河次区域环境问题的产生与发展，主要根源在于人口、资源、环境和发展不相协调、不相适应。人口、资源和环境的协调发展是社会，经济持续、稳定发展的关键。人口的增长和质量直接影响流域内资源开发利用的程度和水平，也直接影响流域环境质量和保护效果，反之，流域内资源与环境的承载力也直接限制人口的发展规模。因而，在澜沧江—湄公河次区域开发中，要想取得经济与协调，可持续发展，必须采取一些必要的包括制定法律，实施法制管理等在内的对策和措施，通过立法、严格执法及法制宣传等手段，正确处理好人口、资源、环与发展之间的关系,使之互相协调和适应。 （3）、环境与自然资源保护优先原则。是指在区域环境立法中,应把环境与资源保护放在优先的位置加以考虑，在环境利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑环境利益。它强调当经济利益或其他利益与环境利益发生冲突，应优先考虑保护环境利益，保护人的生命和健康，保护居民良好的生态环境，反对以牺牲人的生命和健康，牺牲社会的生态利益为代价换取经济的发展。多年对澜沧江—湄公河次区域开发活动中的教训也表明，必须始终把环境与自资源保护放在首要位置，防止将对此区域的开发变为对环境生态的大破坏。 （4）、合理利用自然资源,提高利用效率原则。合理利用自然资源、提高利用效率原则，是指在开发利用自然资源时，必须合理利用,提高利用效率，促使资源可持续利用，避免浪费。它包括有计划、有效率地利用自然资源，保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境与自然资源。澜沧江次区域的环境问题，一个重要因素是由于人类对资源不合理利用和浪费造成的，如不扭转这一现象,在今后资源进一步开发中还必将导致环境问题的加重。人类的生存和发展,需要有丰富的自然资源,包括太阳能和风能，生物、土壤和水，各种矿物，这些资源中特别是后两种，如开发利用不合理，不仅会导致环境问题，而且自然资源本生也将日益枯竭。另外,虽然澜沧江流域某些资源比较丰富,但从全国和人均占有量来说仍是贫乏的，因此必须珍惜和保护资源,必须合理和充分地利用资源。 （5）、运用经济手段保护环境原则。运用经济手段保护环境原则,是指在环境立法中除规定必要的行政手段外，应更多地运用经济手段,防治环境污染和破坏，促进生态建设和环境保护。运用经济手段保护环境原则己为越来越多的国家环境立法所采用。在环境保护中积极利用经济手段，不仅可以促进企事业单位的污染防治和环境保护，而且能有效地降低行政管理的财务和技术负担，弥补我国目前的环境法以行政“命令一控制”手段为主的缺陷。《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中提出：“各级人民政府和有关部门必须执行国家有关资源和环境保护的法律、法规，按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿’和‘开发利用与保护增殖并重’的方针，认真保护和合理利用自然资源.......”；中办〈1992〉7号文件中也明确提出，要“运用经济手段保护环境，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境的研究，研究并试行将自然资源与环境纳入国民经济活动核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”。在《中华人民共和国环境保护法》第三章的第39条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境” ，其中也包括经济措施。 三、澜沧江—湄公河次区域环保应主要制定的法律法规 澜沧江—湄公河次区域环保要制定的法律法规，应在不违反反国家宪法和法律的基础上制定。立法应体现如上五项基本原则。当前应注意以下几方面的立法； 1、为资源的合理开发利用立法。澜沧江—湄公河次区域环保立法的一个重要内容是针对如何合理利用资源。对该区域资源的合理利用立法一定要体现在保护中开发，在开发中保护。首先，对一部分资源，特别是一次性能源和矿产资源，由于它们是不可再生的，所以必须合理开发利用，真正做到资源、开发、环境的协调一致；其次，资源开发必须以市场为导向，以经效益为中心，找准优势，突出重点；再次，要依靠科技，充分提高资源利用率，最大限度地减轻资源开发对生态环境的破坏，实现开发与环境保护的良性循环。因此，建议制定澜沧江—湄公河次区域矿产资源开发、矿产资源管理、矿产资源补偿费征收管理、森林和野生动物类型自然保护区、旅游资源开发等方面的法律、法规。 (二)、为防治崩、滑、流地质灾害和水土流失立法。崩、滑、流地质灾害和个人水土流失是澜沧江—湄公河次区域内重要的生态问题。在治理中，要加强立法,要坚持生态、经济和社会效益相统一的原则。因此,建议制定澜沧江—湄公河次区域荒山有偿开发、植树、土地、珍贵树种保护、基本农田保护以及生态农业振兴等法律、法规。 (三)、为土地资源有效合理利用和保护立法。随着澜沧江—湄公河次区域开发进程的推进,土地报批、征地拆迁等都需要法律服务与指导。因此，为土地资源合理利用和保护立法迫在眉睫。为切实保护耕地，严查违法用地行为,保持耕地总量的动态平衡。所以，建议制定澜沧江—湄公河次区域土地管理、土地登记、土地监察等法律、法规。 (四)、为澜沧江—湄公河航运河道环境保护立法。澜沧江—湄公河航道的开通，发挥了它的国际大通道的作用，将成为我省的一个新的旅游经济增长点，也将使澜沧江—湄公河区域成为一个重要的对外贸易区，然而这也将对区域的生态环境破坏产生极大的隐患，加强河道和两岸环境保护立法是该区域可持续发展的需要。因此,只有颁布适合于全流域性的法律，形成法制统一，才能防治、控制并消除各种生态环境问题。多年来澜沧江流域的环境污染令人担忧，只有通过立法，才能从根本上解决污染问题。国内外实践表明，实行流域环境保护立法是治理流域环境污染的根本措施。为此，建议澜沧江流域环境保护立法研究问题要纳入议事日程。同时，要尽快建立和完善澜沧江流域环境管理机构，加强对流域环境统一管理。因此，建议制定澜沧江河道沿岸环境管理、澜沧江河道污染物清理管理等法律、法规，使这一空白通过研究及立法体系的确立得到填补。 参考文献 1、 杨琴 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