国土资源保护利用之法律规制的指导思想 葛枫 （国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 武汉430072） [内容摘要] 国土资源涵盖非常之广，必须有统一的思想来指导对其保护利用活动的整体规制。本文试图从宏观层次把握国土资源立法之指导思想。 [关键词] 国土资源 法律规制 指导思想 一、国土资源的概念及特点 （一）国土资源的概念 关于国土资源的概念及外延，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源、旅游资源等。其三，国土资源“一般是指一国国家主权支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。” 其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予最广泛的定义，“国土是指一个主权国家管辖下的陆域、海域、空城的总体及其间的全部自然资源。” 本文认为，国土资源，是一国主权支配管辖下的环境资源的总称。此处“环境资源”概念包括环境与自然资源两个方面，将其整合为一个概念的立足点是其同共的特点：生态性和可利用性。将环境资源整合为一个概念，有利于资源开发利用的同时，注意到资源的生态价值性，将环境保护融入其中；也有利于在环境保护的过程中将环境的生态价值有形化，赋予其市场价格，以在市场经济的条件下利用经济手段更好地保护环境。 （二）国土资源的特点 1、国土资源是一国国家主权支配管辖的陆域、海域和空域的总称，是一个政治概念，具有主权性。 2、生态整体性。国土资源是个整体概念，它是一国环境资源的总称，包括土地、矿产、海洋、淡水、大气、森林、野生生物等资源实体及其多种价值。 国土资源具有生态一体性。土地、大气、海洋、淡水、森林、野生生物等资源，是地球生态系统中重要的组分，它们要么有生态系统中有着未知的或已知的不可替代的位置（如大气、水、森林、野生生物等）对其过度索取和利用会对整个生态系统产生微妙的影响，如果不注意这种影响，很可能会造成整个生态系统的崩溃。例如，南美的亚马逊原始森林是世界上最大的热带雨林，木材蓄积量占世界总量的45％。然而，自60年代开始，这片森林就被大规模砍伐，森林覆盖率从80％迅速减至40％，致使当地降水减少，水土流失加剧，气候变得炎热干燥。要么在对其利用过程中会增加生态系统中本没有的成本，超出环境承载力，导致整个生态系统紊乱（如对矿产资源的开采和利用，对大气、水的环境容量的利用等）。 国土资源是一个整体概念，也是一个生态概念。 3、利益公共性。国土资源对一国乃至世界人类具有共同的环境利益。大气、水、森林、野生生物等环境资源是地球生态系统中的重要组分，它们在其中的重要地位就是其于人类环境公益的根源，它们的多寡及品质直接影响到生态系统的质量，从而间接影响到整个身处此生态系统中的个体的环境利益，人既是社会人，也是生态人。充分保护、合理利用环境资源，保存并增加其生态价值惠及整个人类。 国土资源对一国国民具有共同的经济、社会利益。对土地、水、矿产等资源如何保护，利用具有战略性意义。土地是粮食之源泉，水为生命所必需，矿产等能源乃经济发展之血液。国土资源的多寡及对其利用和保护的状况影响到整个国家乃至社会的利益。国土资源是一个社会概念。 4、价值多样性。国土资源具有价值属性。其价值属性来源于其可资利用性和稀缺性。对资源的利用的要体现其价值属性。 而且一种环境资源常常具有多种价值属性。比如森林，木树的消费是利用立木的经济价值，水土口保持、风沙噪音等各种防护林是对其生态价值的多种利用，森林公园、城市绿化等正是利用了其美学价值。我们要注重对资源的多重利用，保护其生态价值，充分发挥环境资源的效用。 国土资源涵盖范围非常之广，各种环境资源都有自身特点，用一部国土资源法来包容其所有内容实非易事。然而，因其特点具有上述之共同性，对其整体规制亦具有必要性，使国土资源之综合立法不落入虚谈。笔者不揣学识浅陋，试图从宏观层次把握国土资源立法之指导思想。 二、国土资源保护利用之法法律规制的基本原则 （一）整体性原则 国土资源的生态整体性和利益公共性要求确定国土资源保护利用的整体性原则。整体性原则即着眼于环境资源的生态一体性，从全局利益和代际利益出发，从整体上对国土资源的保护利用行为进行规制，并协调各种环境资源的保护利用行为。也即从整体上处理环境资源的开发利用与环境保护的关系，以及环境保护与经济发展的关系。 首先，国土资源是一个有机的生态统一体，各种环境资源之间存在密不可分的联系，彼此有着微妙的影响。一种组分数量的增减、质量的好坏促进或牵制别的组分。考察一下黄河流域的历史变迁，便不难发现这个问题：人口增加、战争频繁、农地增多、森林减少、水土流失、清水变浊、土地质量变差、降雨量减少、气候干旱、整个生态系统劣化……因此，我们要有生态的整体性观念，从维护整个生态环境的角度出发，调整各种环境资源的保护利用活动。 其次，国土资源的保护利用关系到人类整体的环境、社会和经济利益，是人类生存之本。因此，对其保护利用要有整体观念，不仅要将整体利益贯穿在国土资源保护的全过程，也要贯穿国土资源利用的始终。同时，将国土资源的保护融入对其利用的过程中。国土资源法律体系的构建要从国土资源保护利用整体性这一基点出发，制定统一的国土资源法，从宏观上指导环境资源的保护利用，协调对各种环境资源保护利用的活动，使各种分散单一的开发利用行为与环境保护行为成为统一的国土资源保护利用活动，并减少现行法律冲突带来的制度成本，协调各部门的环境资源管理活动。“法律程序的一个任务是排除磨擦，消除浪费，保存现存的财富，使之维持尽可能长久并消除人们在使用和享受它们时的磨擦与消费。” 环境资源保护利用的整体性原则的出现是法律社会化趋势使然。“司法判例中有一个十分明显倾向是从社会利益的角度来考虑自然资源的保护和利用。” 从该原则出发，必然要求对国土资源的利用课以社会性的限制。“今天，国土已经被解释为应该遵从国家计划的最高职权有计划地予以利用的资源。土地的利用已不能再放任所有者的绝对自由，而应服从于从多种角度出发的大幅度的社会性限制。事实上，已经依据各种法律对土地利用得以了限制。” 我国于1998年修订的《土地管理法》从公共的社会经济和环境利益出发，对旧法进行了大幅度的修改：土地用途管制制度，土地利用规划制度，基本农田保护制度等。但是这些制度多从社会利益出发，对环境公益考虑的还不够。该法第十九条第（四）款规定土地利用总体规划的编制原则之一是“保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。”本文认为应编制土地保护利用总体规划，不仅将土地生态保护作为编制土地利用规划的指导原则，而且要将土地的利用和保护合为一体，以更好地实现对土地的可持续利用，符合整个人类的利益。 （二）环境资源产权清晰原则 关于产权，定义不一，此处环境资源产权是指国家集体和个人对环境资源享有的权利，主要包括环境资源所有权、使用权和处置权。 明晰产权有利于提高环境资源利用效率。权利归属明确，权利拥有者就会尽最大力量充分利用环境资源的多种价值，并排除其他人的破坏性利用。我国环境利用存在的浪费之严重性正肇始于所有权主体虚位、使用权主权模糊、处置权控制严格。因此，改革现存环境资源产权体制，是提高环境资源利用效率的前提和根本所在。 明晰产权有利于保护环境资源，促使权利拥有者走可持续利用之路。早有人提出产权不清造成的公地的悲剧，但公地的悲剧还在一幕幕上演着。我国有之，他国办有之。“……沙漠化的重要原因又是在于缺乏私人产权。在20世纪30年代为努力管制木材的使用，法国人将地表植被国有化。结果发生公地的悲剧，地表植被过度使用且无人有激励去种植任何更多的东西。” 环境资源具有公共物质的属性。“国土资源是具有公共性的私人物品。” 土地、矿产等自然资源符合该特征，对其产权的明晰可着眼于私人物品的属性，附加公共利益的限制；但是淡水、大气、海洋、野生生物等其它环境资源毋宁就是可为私人利用的公共物品。因为：一，由该类环境资源的自然特性所决定。例如大气以及河流、湖泊、海洋中的水自然流动，很难为某人所独有；野生生物有自己的栖息地和活动空间，不同于家养动物，不为人独占，而成为自然界不可分割的一部分；各类环境资源共同构成的整个地球生态系统更不能为某人所独有。二，与其经济价值相比，该类环境资源具有更强的生态价值，而各种生态价值不可分割而为整个人类所享有。新鲜的空气，干净的流水惠及每一个生活在其中的人。 如果说对诸如矿产土地等自然资源的产权明晰存在一定困难，那么对后一类环境资源的产权明晰就存在相当的困难。困难来自于其公共物品的属性和一物上存在着多种价值的特性。有人因此认为对后类公共物品的产权界定是不可能的。该观点基于如下认识：产权要么存在并得到明确界定，要么就完全不存在。它“忽略了产权只能部分界定的中介状态的可能性。” 将可以界定产权的环境资源的价值明晰其归属，是可能的，也是必要的，可以减少环境资源利用过程中的外部不经济性。在水污染防治和大气污染防治中采用总量控制与排污交易制度正是界定环境资源产权的一种方法。总量控制指标的分配实际上是环境容量使用权的分配，有学者将其归入无形财产的范畴。 又如目前对水权的研究，也是界定环境资源产权的努力。 然而，除非产权得到完全界定——因为环境资源的公共物品属性和多价值特性使其成为不可能——部分价值的产权将总是处在公共领域中，因而，政府管制成为必要。 （三）环境资源有偿利用原则 产权清晰之后，自然带来环境资源的有偿利用；或者说环境资源的有偿利用既是产权界定的体现，又是产权界定的结果。 环境资源利用对价方面存在的问题是：环境被无偿利用，资源被低价出售。根本原因在于对其利用过程中没有考虑环境资源的生态价值。每种环境资源都具有多种价值，目前在市场上反映的只是自然资源的经济价值，而忽视了其它价值，必然造成外部不经济性，个人或企业无偿利用环境资源的生态价值，而因此造成的损失都由全社会承担了。环境资源有偿利用原则正旨在将环境资源利用过程中产生的外部不经济性内部化。 实现环境资源有偿利用原则的途径有两条。一，国家征收各种环境资源的税、费，相当于国家通过行政手段赋予环境资源一个价格。如对向空气、水中排污者征收排污费，其实质是排污者使用环境容量的价格；又如水资源费的征收。二，将环境资源生态价值量化限定化，成为环境资源价格的一部分，环境资源的多种价值进入市场，消除外部不经济性。两种手段有密切的联系，政府对环境资源征收税费可以促使环境资源使用者将环境资源的生态价值内化入其产品的价格中，从而使环境资源的生态价值进入市场。 三、国土资源保护利用宏观调控的主要内容 通过上文对国土资源保护利用行为进行法律规制时应遵循的三个原则的具体分析，可归纳出国土资源法总论的三大方面： （一）确定权利归属。确定环境资源所有权、使用权及处置权的归属，是形成环境资源市场的前提，是建立良好的环境资源保护利用法律秩序的先决条件。我们要对现行的环境资源产权体制进行改革，将环境资源的国家所有权和集体所有权界定清楚，使其从政治概念转化为物权概念；明确环境资源使用权拥有者的权利内容和范围。 （二）总体规划。从全局利益和长远利益出发，对环境资源的保护利用进行总体规划，环境保护规划与资源利用规划一体化，用可持续利用思想和整体利益优先作为制定规划的指导思想。 （三）行政监管。国家行政机关对环境资源保护利用活动进行监督和管理。 作者简介 葛枫，武汉大学法学院2000级硕士研究生