论我国环保市场化的制度构建 王 干* 蔡祖国** 摘要：在传统的环保手段已愈发不能有效治理我国日益严峻的环境污染情形下，进行环境污染治理的制度创新已是不可避免。其思路是，充分借鉴发达国家的成熟做法和成功经验，逐步推动我国环保制度的市场化，建立并推广我国的排污权交易制度，完善我国的环境税收制度，建立我国的环境损害责任保险制度。 关键词：环境保护 市场化 排污权交易 环境税收 环境损害责任保险 近二十年来，在我国经济发展和人民生活取得了巨大成就的同时，我国的生态环境却为此付出了不小的代价。资料表明，我国环境日益恶化。如参与全球大气环境质量统测的城市，在全球大气污染最严重的十个城市名单中，1995年我国有5个，1999年则上升到了8个。这些城市的大气污染已经到了非治理不可的程度。另外，全国的江河湖库普遍受到不同程度的污染，而且污染的程度在加重。近岸沿海海水存在明显的污染带，赤潮明显加剧等等。[1]造成上述问题的原因主要有二：一是长期以来，我国走的是一条高增长低发展、高速度低效益的粗放型的经济发展模式，这种方式不符合经济发展的普遍规律，势必导致资源的耗竭和环境的恶化。二是对环境污染的治理缺乏有效的治理手段和充足的资金投入。我国环保资金支出比重过低，如1991年为GNP的0.257%、1992年为0.265%、1993年为0.221%，现在接近于1%，但仍远远低于发达国家的环保投资为GNP的2%以上的水平，远低于发达国家2%以上的水平。[2]这种低投入源于我国以排污收费制度为主的环保管制，它抑制了对市场主体的激励与创新。因此，在我国逐步改变原粗放型经济增长模式的同时，对环保制度进行创新已是势在必行。创新的选择是，在我国市场经济体制逐步走向成熟的同时，大力构建我国环保的市场化制度。本文试沿着这一思路来做作进一步的探讨。 一、 环保市场化的经济学基础 环境问题的产生根源于环境资源的公共物品属性与环境污染的外部不经济。所谓公共物品属性，是指环境资源具有效用的不可分割性、消费的非竞争性及受益的非排他性等特点，因而它不属于任何人所有。任何人对环境资源的利用都会给他人带来负外部性，即“企业和个人向市场之外的其他人所强加的成本” [3]。解决这种问题的方法则是外部性内部化，将企业和个人强加给他人的成本转换为他们自己承担。但如何转换，或者说外部性内部化的思路及具体措施，人们之间的观点却有不同[4]。 传统观点认为，由于环境资源的公共物品属性及环境污染的外部性，市场对环境污染是失灵的。因为市场具有非对称性，对于基础资源的开发和利用，市场运作具有效率，能产生足够的激励，而对于污染废弃物的处置，市场运作则失灵，几乎完全不具有效率[5]。因而主张政府以非市场途径对环境资源利用进行直接干预。政府管制就是这种思路的产物。但其缺点是明显的：它可能妨碍了市场的运作而引起效率的损失；由于存在信息不对称、政策实施的时滞、和寻租活动等问题，有时就不可避免的导致政府管制失灵, 影响生态环境的维护和改善。以至于这一思路的学者们也承认，并非任何条件下国家干预都优于市场机制，而且国家干预也需要成本。 有鉴于此，新古典主义和旧制度经济学则提出了“庇古税”思路。其主要特征是强调市场机制，认为环境污染所产生的外部性，可以用费税政策使之内部化。庇古认为，企业生产排放的污染物是典型的负外部性，不能在市场上自行消除，应由政府采取行动，以征税或收费的形式将污染成本加到造成污染的产品的价格上，且征收的污染税也只是相对于排污量而言[6]。这可以使企业根据各自的技术创新能力来选择纳税还是技术创新，使得每个经济主体都具有了更大的选择空间。 沿着“庇古税”的市场化思路，以科斯为代表的新制度主义经济学家们提出了市场化的产权管理思路。其主要特征是将产权同外部性联系起来，强调市场机制的作用，认为可能在不需要政府干预的情形下，通过产权明晰和协调各方的利益或讨价还价而使外部成本内部化。科斯认为，只要交易成本为零，而且产权是明确的，那么，不论谁拥有产权，通过市场都可以使资源得到同样有效的配置。由于治理污染主要是通过市场手段来进行，因而可以充分激励市场主体的积极性，使环境资源的配置得以优化。这一原理的直接应用表现为排污权交易、谈判方式等。但这一思路在实践中由于产权难以界定、交易成本过高等原因，都可能导致达不到帕累托最优水平，而只能寻求次优水平。 以上三种思路均在环境污染治理实践中都得以运用。在国家干预思路下，往往采取社会管制的措施，通常是制定管制条例。如根据美国过去几十年中公布的一系列管制条例，厂商们必须逐步减少使用破坏臭氧层的化学物质，其1970年《空气洁净法》将三种主要的污染源的规定排放量降低了90%，到1977年要求新的厂家必须减少90%的硫化物排放量[7]。与之相比，“庇古税”思路下的排污收费、排污许可证及排污收费等制度则应用更为广泛，这些措施更多的是依靠经济激励，“激励功能的增强有助于实现雄心勃勃的目标，而且其成本要比传统的命令—控制型管制要低。”[8]然而，产权思路下的排污许可证买卖、谈判方式、责任条款等方法则更具效率。据汤姆·蒂藤伯格的研究表明：传统方法的成本要比有成本效益的管制（排污权交易）高出2—10倍。[9同样，以美国的二氧化硫减排为例，按照传统的政府管制即命令-控制型政策，其达标成本为50亿美元/年，而实施排污权交易，则每年的达标成本在10亿美元（1998）——40亿美元（1990）之间。[10]]其有效性源于市场资源配置的竞争性。由此可见，取向于环保市场化的意义是不言而喻的。 二、发达国家环保市场化的制度比较 发达国家对于环境污染的市场化治理，已积累了不少的经验。充分了解和借鉴发达国家的经验，对构建和完善我国环保市场化制度，必然是大有裨益。 （一） 排污权交易制度 排污权交易由美国首创于20世纪70年代。最初，美国有关限制排污量的法律规定主要是要求工厂用“最佳实用技术”和“最佳可行技术”来控制污染物的排放，但这种技术性规定很少考虑限制排放的成本，导致实际执行的成本过高，于是就产生了在总量控制下对个别排污口灵活调整的变通性做法，经过不断实践，产生了排污权交易。1990年《空气洁净修正法案》对造成全美酸雨的二氧化硫确定了一个量化指标，然后在全美大发电厂中分配这些排放指标。在环保局的规划下，排放二氧化硫过多的电力公司的选择是或改换成天然气或低硫煤，或使用排放物较少的新技术，或向其他公司买多余的排放指标。这使得排污较少的公司大为受益，他们可以利用出售多余的排放权，来作为使用新技术或更换燃料所需的费用。这种交易制度在美国收效明显。最初，政府计划许可证的价格应在每吨二氧化硫300美元。到1997年，市场价格下降到每吨仅60-80美元[11]。成功的原因在于它给了厂商足够的创新激励。 这里，重点介绍美国排污权交易中的“泡泡政策”（bubble policy）。“泡泡政策”的实质是由环境当局对环境内可以容纳的污染物的总量（即大“泡泡”）事先做出计算。确定总量后便将它分为若干分（即小“泡泡”），然后将这若干份的份量再出卖给企业，并许可企业在小“泡泡”的容量内排放污染物。如果企业通过技术革新减少了排污量，那么该企业既可以将节余的“泡泡”存入专门的银行以便今后扩大生产之用，也可以通过排污权交易市场出让给其他拟在“大泡泡”范围内建新厂或车间的其他企业。这样，环境当局只需要对污染物的排放数量实行总量控制就可以达到环境保护的目的。[12] 排污权交易现在美国的运用较为广泛，目前排污信用已在芝加哥期货市场上市。其他西方发达国家也广泛运用排污权交易制度。但排污权交易的应用领域主要限于防治大气污染和水污染。 （二） 环境税收制度 环境税的一个重大优点“可能是它能为污染者节省遵守极端严格的排污标准所需要的潜在巨大成本；税金可能是污染者所暴露污染的最高点。”[13]这样，管理机构所需要的只是收益分析，而不同于排污标准所要求的是成本—收益分析。由于环境税的这种优势，发达国家普遍对污染实行征税，开征的税种是越来越多，产生的影响也越来越大。 1975年，作为对欧共体一项指令的响应，德国对润滑油征收环境税。次年，德国制定了世界上第一部征收排污税的法律—《向水源排放废水征税法》。1989年，美国开始对8种化学物质生产进行征税，目前须征污染产品税的化学物质增加到了20种。瑞典自1990年起，对燃硫征税，每公斤征税超过4美元，税硫管理成本不及普遍税收的百分之一，效果明显。此外，法国、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利等也开征了燃料税、噪音税、垃圾税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品税、消费税、碳税等其他各种环境税。[14] 从发达国家对环境征税的实践来看，其环境税收制度具有以下几个特点： 1．环境税收在税收制度改革中开始占据重要的地位。丹麦、荷兰、瑞典、挪威等国已明确环境保护思想在设计税制改革中起着日益重要的作用，它们把主要涉及能源税收的结构性改革作为税制改革的一个重要内容[15]。 2．征税范围广泛。在环境污染的征税范围上，西方国家税收范围涉及三废、飞机噪声、土壤保护、化学物质生产等，税种多种多样，有废水税、燃料税、噪音税、垃圾税等等，如此广泛的环境税收对西方国家环境状况的好转起到了很好的作用。 3．根据不同情况确定税率。对于废物的排放，美国、瑞典采用定额税率，荷兰除燃料税外，均实行定额税率；而对垃圾税，发达国家则大多采用比例税率。此外，还实行差别税率，如英、德等国对含铅汽油和无铅汽油实行差别税收，芬兰、希腊、荷兰等对汽车价格实行差别税收制度。 4．成立环境税收委员会或特别工作小组，其日常工作就是通过考察税收与环境的关系，以实现环保政策需要运用经济手段而非协商和控制手段方面达成一致意见。如加拿大、丹麦成立了特别工作组，瑞典成立了一个议会专门委员会，比利时则成立了由来自各行业的13名专家组成的比利时经济税收委员会。值得注意的是，比利时经济税收委员会被授予广泛的权力，包括修订现有法律，提出新法律的议案，甚至废止现行法律，以推动实施新的经济税收。[16] （三） 环境损害责任保险制度 环境损害责任保险是指保险公司根据污染者对环境的可能损害收取保证金，当污染者因意外原因造成污染事故时，其相应经济赔偿和治理费用将由保险公司承担。这是一种典型的市场化举措，具有较低的交易成本，能够促使排污者改进工艺提高污染治理水平。由于这种优点，环境保险在西方国家开始显示出广泛的发展势头。 二十世纪70年代，美国保险市场推出了环境责任保险制度。此后，西方国家的环境保险业取得了很大的进展。在美国，被国际上承认的污染承包形式是环境改造保险单，它的基本责任包括：人身伤亡，财产损失，环境破坏所带来的损失及清理和保护费用等。在英国，1965年核装置法确认了最低为500万英镑的责任保险（核保险）。1970年由于英国宣布实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿而导致声震保险的产生。在意大利，经过大量调查取证，76家保险公司组成联合保险集团，开始承保环境污染责任保险。1988年，美国成立了环境保护保险公司，并于同年7月出了第一张污染责任保险单，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故和第三者责任及清除费用等责任，最高限额为100万美元。1989年，美国综合普通责任保险扩大到被保险人的工作场所或操作进程。此外，污染责任保险和有限责任保险作为独立的责任保险单，在保险市场上可供被保险人选择投保。[17] 由于环境保险具有很强的技术性，因此西方国家在对企业进行环境保险时，保险公司一般要聘请专门的环境技术公司对投保方进行调查。保险公司不对那些已知的预先存在的条件可产生的环境危害提供保险。 三、构建我国环保市场化制度体系的基本设想 构建我国环保市场化的制度体系，当前的重点应是建立并完善排污权交易、环境税收及环境损害责任保险等制度。 （一） 建立并推广排污权交易制度 排污权交易在我国并非陌生。1987年，上钢十厂准备在闵行区建立一联营厂，但排放的废水超过了正在试点的排污许可证和废水排污总量控制，在环保部门的支持和协调下，关闭了该区某厂一车间，将其排污权转让给联营厂，而联营厂则每年补偿该厂4万元。这是我国最早的排污权交易实践。随后，环保部门及时进行了总结，并开始全区性的排污权交易试点。时至今日，全区已实施排污权交易37笔[18]。1999年，中美两国环保局签署合作协议，开展市场机制控制二氧化硫排放的研究。经过有关方面的努力，2002年6月，江苏南通市大生港发电有限公司收到该市一家化工企业的第一笔二氧化流排污权转让费20万元，成功的促成了第一例排污权交易。2001年9月，亚洲银行资助的“二氧化硫排污交易制”开始在中国太原试点，历时一年。2002年5月，国家环保总局决定在上海、山东、山西、江苏、河南、天津、柳州七省市开展排污权交易制度试点。 上述实践为我国进一步推广排污权交易制度打下了良好的基础。在此基础上，可通过借鉴美国等国家的实践经验，来进一步完善我国的排污权交易制度。当前，应明确以下几点： 1．排物权交易制度的应用范围应限定在大气污染和水污染的控制上较为适宜。这样做的好处是：大气污染和水污染是我国目前污染治理的重点和难点；有国外成熟的经验可以借鉴；在技术上具备可行性；也可为排污权交易在其他领域的拓展打下基础。 2．在排污权交易具体制度的构建上，科学计算并确定原始排污权所拥有的具体排放标准，并进行有偿核发。对于排污权的申请与交易，需经过环保部门的审核确定，并对转让双方的排污许可证进行变更。 3．政府应积极转变角色，由环保的主体转变为环保市场的监督者。在排污权交易中，政府虽不是交易主体，但它在污染治理中仍起着重要的作用。因为市场虽有其合理和高效的一面，但其毕竟摆脱不了盲目性和滞后性。因此，“排污许可证的有偿转让，在我国作为一种新生事物，决不可能离开政府的有效监督和必要的行政干预，特别是在排污交易市场的培育阶段，这种监督和干预更是必不可少。”[19]只不过政府的角色和行为发生了转变，它一跃而成为排污权交易的监督者，专注于“立规则，当裁判”。从目前来看，政府的监督应主要集中在以下几个方面：参照相应环境标准，确定区域排污总量；区别不同情况，进行初始排污权分配；确定交易规则，建立制裁机制；收集相关信息，制定排污权交易的发展规划。 4．尽快制定实施排污权交易的配套规则。为了确保排污权交易的有效进行，就必须制定法律、法规来加以保障和规范。从目前来看，我国的排污权交易尚处于试点阶段，全国还没有统一的配套规则。各地方环保局正在制定区域性规则，但这种地域性规则缺点难免，一是各地不一，难免冲突；二是级别太低，影响效力。因而应尽快修订《环境保护法》，增设排污权交易制度；颁布《排污权许可证交易实施条例》，并制定统一的实施排污权交易的其他配套规则。 （二） 完善环境税收制度 目前，我国涉及环境税收的税种主要有消费税、固定资产投资方向调节税等，这些税种虽然对保护环境起到了一定的作用。但其缺陷是明显的：缺乏环境保护税；优惠方式比较单一，主要限于减税和免税；调控力度不足；有些环境保护措施略显粗糙。这些缺陷不利于我国的环境污染治理。 鉴于我国环境污染的复杂性以及其他多种因素，在充分借鉴发达国家经验的基础上，完善我国的环境税收制度宜分步进行。具体而言就是分两步进行[20]： 1．近期目标是初步建立中国环境税收制度。“十五”期间可采取循序渐进的办法，先从重点污染且易于征管的课征对象入手，初步建立中国的环境税收制度。 具体而言，在污染税的开征上，不宜设置太多的新税种，应将“三废”列入同一税种征收范围，统一开征；采取差别税率；委托环保部门具体征收污染税，降低征收成本；并将污染税改为中央和地方共享税，以提高地方的积极性。 对于资源税，应扩大其征收范围，将水、森林等许多已得到全球共识须加以保护性开发利用的资源纳入征税范围；调整计税依据，由按销售量或自用数量计征改为按生产数量计征；调整现行资源税的单位税额，使不可再生资源的单位税额高于可再生资源，对环境危害程度大的资源的单位税额、稀缺资源的单位税额高于普通资源的单位税额；扩大消费税征收范围，将鞭炮、电池、一次性商品等列入征税范围，并设置较高的税率；取消现行有关税种中的某些不利于环境保护的税收优惠。 2．远期目标——建立规范的环境税收调控体系。在实现近期目标基础上，全面开征各环保税种应是我们今后完善环境税收体系努力追求的目标。新的税种主要包括：大气污染税、水污染税、垃圾税、噪音税、资源保护税等，并进一步扩大消费税的征收范围。 此外，还应借鉴西方国家的做法，组建环境税收委员会或特别工作小组，为我国实行环境税收制度提供决策依据。 （三） 建立我国的环境损害责任保险制度 在我国，建立环境损害责任保险制度具有双重的意义：一是对现在正处于低谷的中国保险业而言，环境损害责任保险无疑是一个新的业务创新点。二是对我国的环境保护而言，在我国传统环保制度已不能适应污染治理的情况下，构建环境损害责任保险制度已是时势所需。 构建我国的环境损害责任保险制度，必须借鉴发达国家的经验。由于环境保险具有很强的技术性，而国内关于环境保险的理论研究尚处于起步，对环境风险的评估也很缺乏。因而，构建我国的环境损害责任保险将是一个任重道远的课题。当前的要点在于[21]： 一是关于我国环境损害责任保险的种类。在西方，环境损害责任保险多是以实际的便利条件和业务经营等习惯方法进行分类，也有没有根据科学方法来划分。鉴于分类的复杂性，我国又没有任何经验，对险种的划分应从我国目前发生的生态环境问题出发，可以暂分为：生态环境保险、生活环境保险、特种环境资源保险等险种。随着环境保险的试点和推广，还需要不断总结和增加新的险种，以不断完善。 二是具体做法。在我国，由于环境保险是一个陌生的课题，因此在指导思想上应是“多点试验，培训骨干，创造条件，稳步推广，成熟一块，推行一块，成熟一批，推行一批，不断总结，逐步完善”的方法。在步骤上，可先沿海工业发达区，后内地工业不发达区；先人口集中工业污染严重区，后人口稀少工业不发达区；先开发区，后一般区域。总之，要是具体情况而行，以确保达到治理污染的良好效果。 Abstract： under the severe environmental pollution situation of our country day by day , which can't be managed effectively already in the traditional environmental protection means, The system innovation which carried on environmental pollution control has been unavoidable already. Its train of thought is, fully using the maturity method of the developed country and successful experience for reference, setting up and popularizing the blowdown right trade system of our country, perfecting the environmental tax system of our country, and setting up the system of the liability insurance of environment damages in our country. Keyword: Environmental protection, The market-oriented, Blowdown right trade, Environmental tax revenue, The liability insurance of environment damages [1] 陈清泰：《积极探索符合中国国情的可持续发展道路》，http://www.drcnet.com.cn。 [2] 钟 伟：《论市场经济下的环境管理手段》，《税务与经济》1996年第3期，第47页。 [3] [美] 保罗·萨缪尔森 威廉·诺得豪斯著：《微观经济学》（第16版），华夏出版社1999年版，第28页。 [4] 谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年版，第655—658页。 [5] 参见Kneese, A. V.,1997, Economics and the Environment, Penguin Books,Harmond-sworth, p.29。转引自谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年版，第657页。 [6] 庇古著：《福利经济学》，中国社会科学出版社1999年12月（英文版）。 [7] [美] 保罗·萨缪尔森 威廉·诺得豪斯著：《微观经济学》（第16版），华夏出版社1999年版，第270页。 [8] 同上，第272页。 [9] 同上，第270页。 [10] 张世秋：《环境保护的市场运作机理探讨》，www.sohu.com收索。 [11] [美]保罗••萨缪尔森 威廉•诺德豪斯著：《经济学》（第十六版），华夏出版社1998年8月版，第271-272页。 [12] 汪 劲著：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年3月版，第155页。 [13] [美]理查德·A·波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版， 第494页。 [14] 朱晓勤：《欧盟国家的若干环境经济法律制度》，《世界环境》2000年第1期，第38—39业；章明：《生态税与欧洲的绿色行动》，光明日报1999年6月23日。 [15] 樊丽明：《经合组织国家环境税收的新趋势》，《涉外税务》，1997年第8期，第31页。 [16] 同上，第32页。 [17] 安树民：《环境保险在中国的可行性探讨》，《重庆环境科学》2000年12月，第4页。 [18] 吴志春 杜雨祥 赵关良：《中国环境报》，2001年8月13日。 [19] 张梓太：《排污权交易立法构想》，《中国法学》1998年第3期，第59页。 [20] 柯碧莲：《建立中国环保税制之设想》，《涉外税务》2002年第2期，第20—24页。 [21] 朱骏武：《环境保险之研究》，《重庆环境科学》2000年第6期，第28页。 *王干，华中科技大学法学院副教授。 **蔡祖国，华中科技大学法学院2000级经济法硕士研究生