对我国国土资源法制建设十大误区的反思 田其云 (烟台师范学院地理系 山东烟台264025) 我国自八十年代以来,颁布实施了多部包括《森林法》等保护自然资源的法律和《环境保护法》等防治环境污染的法律以及几百部行政法规和地方法规,使我国的国土资源法制建设初步做到了有法可依、有规可循,并且在我国国土资源的开发、利用、保护、防治污染和管理工作中发挥了一定的积极作用。然而,目前我们仍面对全球性的资源环境问题和日趋严峻的国内资源环境形式,加强生态环境的保护和建设,实现社会经济可持续发展实质上是以实现国土资源的可持续利用来保证人口、经济、社会和环境的相互协调与发展,其核心是国土资源持续利用。因此,我们必须重新面对神圣的国土资源,全面审视我国国土资源的法制状况,意识到国土资源法制建设方面仍十分博弱,存在许多亟待解决的问题,认清现行资源和环境法实质是国土资源管理法及其在遵循自然规律、立法宗旨、资源管理模式、法律责任、处理国土资源问题的手段、法律体系、配套法律制度、科学技术法律化和国土资源科研机构的法律地位十个方面存在的失误及认识上的误区,在加快国土资源的法制建设中作出新的选择与创造。 一、现行资源和环境法没有真正将遵循自然规律的原则落到实处 恩格斯早在一百多年前就指出:“我们对自然界的整个统治,是在于我们比其他一切动物强,能够认识和正确应用自然规律”。历史也无数次地说明违背自然规律必将受到严厉的惩罚。国土资源法通过调整人们在开发、利用、保护、防治污染和管理国土资源工作中形成的社会关系和人与自然关系来保障国土资源持续利用,社会经济持续发展,国土资源法不仅要遵循社会经济规律,而且必须遵循客观自然规律,正确应用自然规律,科学地反映国土资源的属性、特征和发生发展规律,这直接决定着人们对国土资源开发、利用、保护、防治污染和管理的态度和程度。 我国现行资源和环境法将遵循客观自然规律作为一项基本原则来对待,然而在相关法律中却未将切实遵循自然规律体现出来,产生对自然规律认识的误区,在法制上认为遵循了自然规律,实际上没有应用自然规律,严重危及国土资源持续利用。如,受自然规律支配,土壤、生物、水等各种自然资源相互之间通过物质、能量的迁移和转换而形成国土资源整体,国土资源持续利用需要从整体出发、综合考虑各种具体资源的开发。现行资源和环境法未能遵循这一规律,从法律体系上看至今未颁布综合性的自然资源法,更谈不上统一的国土资源法,各自然资源单行法均对各种具体资源立法,在我国现行立法体制实际上受行政体制的制约情况下,各自然资源单行法均由国务院所属一个或几个部委负责起草,他们往往不可能从整个国土资源全局考虑,而是较多地考虑本部门、本系统就所辖自然资源的利益,这必然限制在单行法中科学地反映整个国土资源的属性、特征和发生发展规律,也导致各单行法之间不能协调统一,致使人们对国土资源开发、利用、保护和管理更多地从本部门和各具体资源出发,忽视国土资源整体利益。不仅如此,在自然资源各单行法中,也普遍存在未落实遵循自然规律、科学体现各具体资源的属性、特征和发生发展规律,危及各种资源的持续利用。如我国《水法》中关于水资源的开发、利用和保护的法律规定导致的直接后果是条块分割、各自为政而违背了水资源的循环和河流水域的整体性等自然特性,使狭隘的地区利益严重影响了整体利益的实现,河流的上游地区地表水与地下水均较丰富,在地方经济利益的趋动下,上游地区更多的是利用地表水,利用效益低下,破坏浪费严重,这不仅破坏了水资源正常循环,而且防碍了水资源的整体利用,导致下游地区地表水锐减,水资源供需矛盾紧张,我国黄河下游地区频频发生断流,断流时间不断延长,1997年达226天,这与黄河中上游地区过度开发、利用地表水不无关系。 实践中,各自然资源单行法和环境保护法颁布实施以来,遵循自然规律仍是一句口号,国土资源管理者和使用者仍我行我素,违背自然规律掠夺、破坏、浪费、污染国土资源现象时有发生,森林减少、草原退化、地下水位下降等逐渐加剧,水土流失严重、土地沙漠化、环境污染等也日趋严峻,这一系列问题均与未切实遵循自然规律悉悉相关,已严重防碍国土资源持续利用。在国土资源法制建设中真正落实遵循自然规律需要将自然规律对持续利用国土资源的要求具体体现在法律规定中,科学地体现国土资源的属性、特征、发生发展规律。 二、国土资源法制建设的宗旨应是维护国土资源的质和量、实现国土资源持续利用 回顾人类与自然界相互作用的历史,我们不难看出,自然资源作为人类生产和生活的基本物质要素而对一个国家的经济发展和社会进步具有举足轻重的地位和作用,国土资源法正是当人们在开发利用资源过程中形成的人与自然关系发展到一定程度的产物:即当人与自然之间既协调统一又对立矛盾的关系难以调和时,人们已过于热衷于追求高的经济增长速度、推动社会进步而强行支配资源,无视资源的容量而掠夺资源导致资源枯竭、环境污染、生态破坏,严重威胁子孙后代的生存,法律再也不能任其无约束地自由发展,人与自然的关系必须纳入法制的轨道。维持国土资源的持续利用,实现人口、经济、社会与环境、资源的协调发展,最终实现人与自然的和谐共存和共同进化,理应是国土资源法的基本目标和最高价值追求。通过国土资源法规范人们开发利用资源行为以维护资源的数量和质量,保障其持续利用,资源的质和量既满足当代人的需要又不危及子孙后代的需求,为此国土资源法制建设应以规范人们的行为为手段,以维护资源的质和量以期持续利用为宗旨。 分析比较我国现行的资源和环境法的立法宗旨,我们就会发现,基本上都是在强调人的主观能动性的条件下以开发、利用资源来发展生产,在开发中保护资源和防治环境污染为目的,如《水法》规定的为合理开发利用和保护水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,适应国民经济发展和人民生活的需要的目的和《水污染防治法》规定的为防治水污染,保护和改善环境,以保障人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展的目的。现行资源和环境法的这种宗旨与维护资源质和量以期持续利用的宗旨都具有保护资源,合理开发利用的主观愿望,但它们各自的着眼点却有本质的差异,后者着重于维护资源质和量本身,依据资源质和量的差异来规范人们开发、利用、保护、防治污染行为,达到资源保质保量持续利用,如:对煤、石油、铁等不可再生资源,持续利用涉及到当代人和后代人共享有限资源问题,资源开采量应在当代人和后代人之间合理分配,资源开采的种类、品位以及伴生资源开采应与科学技术手段相适应,以免浪费按目前的科技手段难以开采的资源而危及子孙后代对其需求,因此应对资源勘探,资源类型、品位、伴生资源等开采范围、规模、技术工艺、开采规程、顺序、资源回采率、价值核算等进行法律规定,以规范矿产资源开采行为,维护资源的质和量而持续开采利用;对森林、草原、野生动物、水生生物等可再生资源,维护其质和量,要求资源开发利用以其再生产能力为限,应对资源的再生产能力、开发限度、恢复更新范围和标准、承载能力等做出具体规定,并规定防治火灾、虫灾、旱涝等自然灾害的技术设施,保障生物资源再生产能力的发挥而持续利用。前者则着重于对资源开发、利用、保护、防治污染行为本身,正是这种对国土资源法制建设宗旨认识的误区,使得现行资源和环境法基本上就是围绕资源开发利用、保护、防治污染行为做出的具体规定,忽视了维护资源质和量本身,其直接结果是确认了人对于自然享有主宰权利,保护了人们对资源肆意开采利用、破坏浪费以及污染等各种自毁资源行为,最终使人们陷入影响自己生存与发展的生态危机、资源危机、环境污染之中。 1998年的长江特大洪水给我国国土资源法制建设敲响了警钟。长江特大洪水后,长江中上游各省、市、区政府禁伐天然林,依法行政,保护森林符合《森林法》的规定。令人深思的是,禁伐之前,长江特大洪水发生之前,各地森工企业也是依法获得采伐许可证后采伐天然林,符合《森林法》的规定,采伐许可证由政府审核发放,是依法行政行为,禁伐后,已核发的采伐许可证一律作废,《森林法》如何保障依法行政行为的连续性?面对曾经是森林茂密、人迹罕至的天然林,经过各级政府各地森工企业依法开发至今,已是荒山野岭,森林被过度采伐后,水土流失异常严重,生态破坏,危及人们的生存和发展,这与《森林法》未切实维护森林资源的质和量不无关系!因此,在国土资源法制建设中急需确立维护国土资源质和量、实现国土资源持续利用的宗旨。 三、现行资源和环境法过多地维护计划经济时代的资源管理模式、难以适应社会主义市场经济的需要 我国从八十年代起颁布实施资源法和环境法至今,我国的经济体制也由计划经济体制改革、发展到建立社会主义市场经济体制。计划经济本质上是一种行政经济,即依靠行政层次、行政环节、行政机关、行政手段直接组织和运作的经济,通过行政手段加强资源管理、开发利用、保护和防治污染无不要求不受约束的直接运作,从1998年8月20日四川省政府发布天然林禁伐布告,各级政府层层落实,至10月1日,四川全省禁伐天然林这一行政手段保护森林资源的直接运作就可见一斑。 总览我国现行的资源和环境法,不难发现,大部分是在建立社会主义市场经济体制以前颁布实施的,自然就打上了深深的计划经济时代的烙印,在法律外衣的掩护下,以行政手段直接管理、运作国土资源的资源管理模式带有浓厚的计划经济色彩。从1992年起,我国开始大踏步地向社会主义市场经济体制迈进,这就使得大部分资源和环境法处在一种尴尬境地,为适应社会主义市场经济,这些资源和环境法必须修改、完善,但是,负责起草资源法和环境法的相关资源和环境管理部门受计划经济时代资源管理模式的惯性思维和运作的影响,他们在负责修改、完善资源和环境法时仍局限于这种资源管理模式之中,在原有法律上修修补补,不仅未摆脱计划经济的羁绊,反而在修改的法律规定中进一步加强资源管理,强化原有的资源管理模式,而真正适应社会主义市场经济体制的利于在市场机制下优化配置国土资源的法律规定在修改后的资源和环境法中占的地位很少,基本上是一种粉饰性的规定,难以适应社会主义市场经济的需要,这些修改、完善的痕迹在《矿产资源法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》等的修改、完善中均可见到。如修改、完善后的《森林法》在原有的基础上增加了8条,其中一条规定森林、林木、林地使用权的流转,这一规定有利于森林资源在市场机制下进行优化配置,但这条规定也是原则性的,并缺乏相应法律措施的有力保障;此外,大多数增加和修改的法律规定基本上都是围绕森林资源的管理而展开,进一步强化对森林资源的管理。在制定、修改、完善资源和环境法中过多地维护计划经济时代的资源管理模式的误区是引起我国目前资源问题、环境问题等仍日益严峻的重要根源之一,这将不利于国土资源持续利用、社会经济持续发展,进而防碍社会主义市场经济健康发展。 市场经济就是法制经济,建立社会主义市场经济是要在社会主义条件下充分发挥市场对资源配置的基础性作用,有利于国土资源的优化配置,支持社会经济持续发展,需要法律调整,将参与国土资源法律关系的主体之间的利益关系、主体与资源之间的人与自然关系用法律上权利义务关系的形式予以肯定,并保障其实现,在优化配置国土资源各项法律制度中做到主体的权利、义务、责任一致;市场调节也具有一定的盲目性,市场主体为自己的局部利益过度开发利用资源也可能危及整个国土资源持续利用,从而造成资源浪费,因此,在市场经济条件下,政府作为宏观经济的管理者和社会经济生活的调节者,也必须加强宏观调控,加强国土资源监督管理,但是这种监督管理应不同于计划经济时代的资源管理模式。社会主义市场经济离不开法律调整,在社会主义市场经济条件下,国土资源优化配置、持续利用需要适应社会主义市场经济的国土资源法来保架护航,伴随社会主义市场经济法制建设不断健全、完善,国土资源法制建设应加大健全、完善力度,摆脱计划经济时代资源管理模式的影响,尽快建立适应社会主义市场经济的在国家宏观调控下依市场机制优化配置国土资源的国土资源法体系。 四、现行资源和环境法未切实体现维护国土资源免受非法侵犯的民事法律责任 1998年11月6日,李鹏委员长在全国人大生态环境座谈会上强调:“目前有关环境与资源保护的执法仍然是一个薄弱环节。有法不依、执法不严、违法不究普遍存在”。如《水土保持法》从1992年颁布实施以来并未遏制住我国水土流失严重的局面,各地破坏植被、二十五度以上陡坡地开垦等违法开发国土资源行为时有发生,却未受到法律的制裁,至1998年长江特大洪水后,长江上游严重的水土流失引起了人们高度重视,就在洪水还在上涨之际,水利部为落实依法治国、依法行政的要求,于1998年8月5日向全社会发出公告设立全国及各省、市、自治区水土保持违法行为举报电话,从而将依法保持水土置于全国人民的监督之下,以期加强行政体系的法制建设,深入贯彻实施《水土保持法》及其实施条例,坚决查处水土保持违法行为,遏制我国生态环境急剧恶化的趋势。确实,各资源和环境管理部门如果严格依法行政,真正做到有法必依、执法必严、违法必究,定能在一定程度上遏制资源环境问题日益严峻的趋势。问题是,一旦参与国土资源法律关系的主体违法管理、开发、利用国土资源,造成资源破坏、浪费、污染等后果时,违法必究必然要求法律规定处理相关违法行为的法律责任,通过追究违法者的法律责任来救济被破坏、浪费、污染的国土资源,而我国现行资源和环境法却未切实体现维护国土资源免受非法侵犯的民事法律责任。 现行资源和环境法在法律责任的规定上存在重大误区,即:基本上是以行政责任为主,并由相关资源和环境管理部门追究违法者的行政责任,修改、完善的资源和环境法虽然强调了打击国土资源犯罪的刑事责任,同时也强化了行政责任;忽视国土资源开发中的民事责任之规定,特别是缺乏国土资源法律关系主体非法侵犯国土资源所应承担的民事责任之规定,这是导致实践中掠夺、破坏、浪费、污染国土资源等违法侵犯国土资源者得不到法律制裁而最终产生有法不依、执法不严、违法不究现象的根本原因;各资源和环境管理部门依法享有管理国土资源的权利、依法享有追究违法者法律责任的权利等诸多权利,但资源和环境法却未规定他们怠于行使这些权利而侵犯国土资源所应承担的民事法律责任,助长了各地资源和环境管理部门有法不依、执法不严、违法不究的现象,如《水土保持法》规定了禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物后授权地方人民政府划定并公告禁止开垦的陡坡地具体范围,但却缺乏相应法律责任的规定,致使实践中开垦二十五度以上陡坡地而无人问津的事实,到1998年长江特大洪水后,长江流域水土流失备受瞩目的情况下,长江流域各地政府才开始在报上公告划定陆续退耕陡坡地的范围!多年来,这些地方政府怠于行使权利,放任二十五度以上陡坡地被开垦而侵犯国土资源,水土流失日益严重,生产能力不断下降,却因无相应法律责任之规定而受不到法律制裁。可见现行资源和环境法未规定切实维护国土资源免受非法侵犯的民事法律责任这一误区对我国目前资源环境问题日趋严峻具有不可推卸的责任。 以《水土保持法》的法律责任规定为例,其9条法律责任中涉及到行政责任的有7条,涉及刑事责任的有1条,涉及民事责任的1条,该民事责任还是造成水土流失的单位和个人承担因水土流失侵犯其它单位和个人的损失赔偿责任,不是因水土流失侵犯国土资源所应承担救济国土资源的民事责任,也未规定各级水行政部门和各地人民政府怠于行使权利而侵犯国土资源所应承担的法律责任。尽管水利部于1998年8月5日发出公告而将水土保持置于全国人民的监督之下,这是否能遏制我国日益严重的水土流失将完全取决于各级水行政部门自觉依法管理和有关单位、个人的自觉守法行为以及各级水行政部门自觉追究违法者的行政责任行为!缺乏强有力法律责任鞭策的自觉行为终将难以持久,因为,目前我国广大干部群众的国土资源法制观念还比较薄弱,尚未普遍养成自觉遵守执行《水土保持法》的习惯,少数人为追求个人私利不惜违法过度开垦国土资源而带来严重水土流失,有些企事业单位片面追求经济效益而不顾水土流失严重,少数领导人眼光短浅,不顾国家和社会对国土资源持续利用的远期利益,从本部门、本地区的眼前利益考虑,重经济轻水土保持,在追究违法者的法律责任时也往往“以罚代治”,更有甚者“以言代法”、“以权压法”,干扰水土保持执法。法律调整要求责、权、利一致,享有权利就要履行义务、承担相应责任,健全、完善水土保持法的法律责任,规定参与水土保持法律关系的主体非法侵犯国土资源造成水土流失所应承担的民事法律责任以及各水行政部门和地方人民政府怠于行使权利而侵犯国土资源造成水土流失所应承担的民事法律责任,配合行政责任和刑事责任之规定,以法律责任鞭策各主体依法规范化地管理、开发、利用、保护国土资源,防止水土流失,一旦违法就通过承担法律责任来救济被侵犯的国土资源,治理水土流失,如此由自觉守法行为改为依法规范化操作,最终才能真正做到有法可依、执法必严、违法必究,依法遏制我国水土流失严重的局面。其它资源和环境法也亦然,需要切实健全维护国土资源免受非法侵犯的民事法律责任之规定。 五、以行政手段处理国土资源问题存有不足,尚需根治国土资源问题的法律手段 1998年11月8日的人民日报在追踪四川禁伐令的报道中揭示了这样一个事实,位于川西的阿坝洲境内曾经是森林茂密、人迹罕至,从八十年代中期开始,阿坝的8个森工局就处于亏损状态,越穷越砍、越砍越穷,如此恶性循环!早在八十年代初期,原四川省委书记杨汝岱就指出:川西北原始森林区是农业的天然屏障,是长江的水源涵养林,不能再继续砍下去了,否则,成都平原有变成荒漠、长江有变成第二条黄河的危险!10年间,四川省多次讨论森工停斧的问题,议而未决,到1996年,不少大型森工企业已无林可采。这期间,《森林法》早已颁布实施,但直至1998年发生长江特大洪水后,在国务院发出紧急通知要求立即停止一切毁林开垦行为后,1998年8月20日四川省发布了天然林禁伐公告,至10月1日全省禁伐天然林。实践中,类似这样的例子比比皆是,如我国已颁布实施《环境保护法》、《水污染防治法》等防治污染国土资源的法律,但淮河流域水污染日益恶化,最后也不得不依靠强有力的行政手段对淮河污染限期治理才得到一定程度的遏制;《水法》、《水土保持法》等颁布实施以来,黄河下游断流时间仍不断延长,1997年已达226天,是否也要等到有关部门采取强有力的行政手段调配黄河流域水资源在地区之间合理利用才能得以遏制呢?面对这一系列国土资源问题,最终不得不以行政手段来治理,足以表明现行资源和环境法在治理国土资源问题面前显得那么苍白无力! 以行政手段来直接运作、处理严重的国土资源问题,有时确能收到立竿见影的效果,暂时遏制国土资源问题严重的势头,同时也存在危及国土资源持续利用的危险:一是行政手段的持续贯彻落实仍需要广大的企事业单位和个人自觉遵守、落实来支持,否则会造成一定的紊乱,在四川省禁伐令后不到二个月时间就发生盗伐林木案件11起,案件之频繁令人深思,禁伐前森工企业与木材商依法签订的合同因禁伐而不得不终止,必然带来经济纠纷等;二是行政手段的运用并非在国土资源问题刚产生时,当国土资源问题发展到一定程度引起行政部门重视时是否采取行政手段仍犹豫不决,直到国土资源问题异常严重不得不采取强有力行政手段时才痛下决心,四川省禁伐令就是一个很好的例子,明知国土资源问题而不及时处理显然危及国土资源持续利用;三是行政手段直接运作于处理国土资源问题有背于社会主义市场经济法制建设要求国家宏观调控而非行政手段直接运作于具体经济活动领域的精神,不利于国土资源在市场机制下优化配置及依靠市场经济法制体系来调处国土资源问题,最终防碍社会主义市场经济健康发展。尽管现行资源和环境法给予行政手段处理国土资源问题披上了法律的外衣,但由于其在处理国土资源问题上存在以上诸多不足,要根治国土资源问题仍需要法律手段。 从二十世纪五六十年代以来,世界性的资源问题、环境问题就已引起全世界的高度重视,我国从八十年代起逐步颁布实施资源和环境法律也是在意识到我国资源环境问题日益严重的情况下进行的,在国土资源法制建设中贯彻以预防为主的方针是正确的,通过加强管理,合理开发、利用、保护、防治工农业污染来合理开发国土资源也有积极意义,但是轻视已存在的资源环境问题却是严重的失误,对如何处理国土资源问题不做规定或只是原则性规定,缺乏具体的、可操作性的根治国土资源问题的法律手段,这一误区的直接后果是在国土资源开发中从现有资源基础出发继续开发,忽略过去带来的资源环境问题,对新产生的国土资源问题只做表面上的治理而非根本性的根治,明知国土资源问题可能恶性循环,但为了追求经济增长仍耗竭国土资源,国土资源问题岂能不日益严重,最终不得不以行政手段来处理。如《草原法》颁布于1985年,那时我国的草原资源就已沙化、退化比较严重,在一些贫穷落后的干草原地区,牧民为生活燃料而铲草皮、挖草根等严重破坏草原资源的现象也时有发生,特别是文革时期以粮为纲政策失误引起的一些草原被开垦引起的草原沙化、水土流失等问题也较严重,但是《草原法》仍主要围绕草原管理、保护、建设、利用等进行法律规定,对已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的只原则性规定草原使用者应当调整放牧强度,补种牧草,恢复植被。这类处理草原资源问题的规定过于原则,缺乏草原过度放牧、沙化、退化等标准,缺乏治理草原资源问题的技术途径和可操作性规程,并无相关法律责任加以鞭策,致使实践中难以被用以治理草原资源问题,草原资源破坏日益严重,从《草原法》实施十几年来,至1997年底,我国90%的草地已经或正在退化,其中中度退化程度以上(包括沙化、碱化)的草地达1.3亿公顷,并且每年以200万公顷速度递增,退化速度每年约为0.5%;草原水土流失严重,黄土高原的华北地区部分草地因水土流失而成为裸地,草原载畜能力下降,平均每公顷草地生产7.02个畜产品单位,单位面积产肉量为世界平均水平的30%。可见,加强对草原资源问题的治理已刻不容缓,尽快完善根治草原资源问题的法律手段,依法规范化根治已存在的草原资源问题,及时处理刚产生的新的草原资源问题,其它资源与环境问题也亦然。 六、现行国土资源管理法并非国土资源法 我国现行的资源和环境法在计划经济观念的束缚和制约下,资源和环境的政府管理构成了资源和环境法的核心,现行资源和环境法基本上都是管理法,立法体制上由资源和环境管理部门负责起草、修改相关资源和环境法更是强化了其管理性质,通过法律的规定更好地实现对资源和环境的行政管理,因此,管理法理论构成了现行资源和环境法的基础,其实质是国土资源管理法。伴随社会主义市场经济体制的建立与发展,要求充分发挥市场机制在国土资源优化配置中的基础性的调节作用,需要克服现行国土资源管理法这一误区,确立以规范国土资源使用者优化配置国土资源行为、维护国土资源质和量为主导的国土资源法。 国土资源法所保护的土地、矿产、水、森林、草原、海洋、野生动植物等,既是资源又是财产,在市场经济条件下要保护和管理这些资源和财产,当然要运用行政管理法手段,但应定位到进行宏观调控,以克服市场自身的盲目性;更重要的是要保护、管理、保证资源和财产的持续利用和保质增值,一方面必须调整好与国土资源所有权关系相关的一系列产权关系,如使用权、采矿权等。现行国土资源管理法在国土资源产权制度方面存在产权虚置问题,依其规定,国土资源均归国家和集体所有,缺乏具体的国土资源产权主体代表,实践中,国家和集体所有权已被地方政府所有、部门所有、企事业单位所有和个人所有这样一种非正规的国土资源所有权体系所取代,形成众多资源利用利益分配上的矛盾,从而导致各地方、部门、企事业单位和个人都争夺资源开发权益而不顾国土资源持续利用的严峻局面。国土资源产权制度的再确立已成为国土资源法制建设中的一个紧迫问题。国土资源法应特别注意发挥民法中的物权法在调整国土资源产权关系中的作用,在明确规定国土资源所有权归国家和集体享有的同时规定基于国土资源所有权而产生的农地使用权、基地使用权、采矿权为用益物权,其内容、期限、流转等概依法定;建立健全国土资源产权登记制度,以法定登记形式明确国土资源产权的归属和登记之用途,权属的设立、转移、变更非经登记不生效力,宏观上便于国家统一行使所有权进行宏观调控,微观上落实不同国土资源使用者依法享有的对土地、森林、草原、水、水生生物等国土资源的农地使用权和对城乡建设用地的基地使用权以及对煤、石油、铁等国土资源的采矿权,将每片国土资源的开发落实到各个具体的国土资源使用者头上;建立健全国土资源产权流转制度,规范产权流转的方式、方法、操作规程、法律保障等,在优化国土资源配置的同时防止产权流转过程中造成的国土资源财产流失。国土资源使用者依登记之用途和法定的使用期限长期稳定地与开发利用的国土资源连为一体,国土资源能否持续利用与其自身利益密切相关,激发使用者全身心注意所使用的国土资源,依法增加投入、加强管理、合理开发,违法后独立承担救济所使用国土资源的法律责任,达到国土资源持续利用而长期稳定获益。 另一方面,彻底纠正国土资源无价的错误观念,根据国土资源的价值理论,规定国土资源市场价格体系,把国土资源价值纳入国民经济核算体系,从而建立健全国土资源有偿使用制度。在相当长一段时期,我国国土资源由国家无偿划拨、调拨,滋生了国土资源无价的观念,受其束缚,在国民生产总值核算中没有补偿国土资源耗损的项目,各地方、各部门为追求经济高速增长而大量耗竭国土资源,“多批多获益、少批少获益、不批不获益”成了不少地方和部门实现经济增长目标的重要法宝,各资源管理部门对国土资源的管理与自身的部门利益相挂钩,由其负责起草的现行国土资源管理法成了维护本部门利益的有力屏障,普遍忽视对国土资源价值的法律规定,许多资源停留在无价和无偿开采阶段,在少数规定了资源有偿使用制度的资源法中,资源的价值也未得到真实全面的反映,资源价格偏低,总体上形成了“资源无价、原材料低价、产品高价”的价格扭曲现象,加剧了国土资源利用效率低下、破坏浪费严重的局面。引入市场机制,利用经济杠杆优化配置国土资源,建立健全国土资源有偿使用制度是国土资源法制建设面临的重大问题。国土资源是有价的,这是由其自身的有限性和稀有性决定的,国土资源的质和量决定了它的价值大小,在国土资源持续利用中,国土资源法必须重视其价值,实行国土资源有偿使用:(1)规定科学地核算国土资源存量、流量及其财富价值的操作方式、方法和规程,将国土资源价值计入生产成本。(2)完善国土资源价格体系,对关系到国民经济持续发展并有重大影响的战略资源、稀有资源、特殊商品级资源,规定国家垄断价格;针对国土资源量的季节性变化、地区差异、质的等级高低分别规定季节差价、地区差价、等级差价,价格实行最高最低由国家限价,具体价格由市场调节。(3)规定征收国土资源耗竭补偿费及其收费标准和优惠条款,将产品生产中消耗 的国土资源的价值和排污所降低的国土资源的价值补偿收归国有。(4)规定征收资源税及其税收标准和优惠条款,将国土资源因自然丰度不同和国家投资建成的经济环境不同而产生的级差收益收归国有,等。国土资源法通过建立健全国土资源有偿使用制度,最终使国土资源市场价格准确地反映经济活动的资源消耗及其造成的环境代价,并在法律上予以保证,利用价值规律和价格杠杆,优化配置国土资源,刺激人们节约资源,在市场经济条件下,维护国土资源的质和量,促使其保质增值,持续利用。 七、急需建立起科学的国土资源法体系 我国国土资源立法上受现行立法体制实际上受行政体制的制约的影响,立法上重个体资源开发管理而忽视国土资源综合性、整体性开发保护,这一认识上的误区导致现行国土资源管理法是由一个一个分散保护各种具体资源、防治环境污染的单行法集合体,有些资源的开发保护尚未纳入法制化轨道,已有的资源、环境单行法在各资源、环境管理部门为本部门利益争夺主管权的趋动下致使相互之间缺少整体配合,各单行法之间调整对象交叉、法律效力层次混乱、部门利益膨胀,资源开发保护被人为地割裂开来。各单行法难以协调统一起来发挥各自的法律功能,加之单行法尚不健全,统一调整国土资源的法律缺位,集合而成的法律体系的结构不科学决定了法律体系本身不科学,法律体系整体功能难以发挥,既导致国土资源整体发展的非持续性,又难以确立其在社会主义市场经济法律体系中的独立法律部门地位。 走出国土资源立法上的误区,冲破现行国土资源管理法集合体的局限,建立科学的国土资源法体系势在必行:(1)这是国土资源整体持续利用的要求。国土资源具有整体性特征,根据系统学关于整体大于部分之和的原理,开发国土资源应从整体出发,综合考虑各种具体资源的协同开发,以获取最优的整体效益,与之相对应,科学的国土资源法体系应能规范整体性开发国土资源的行为,充分发挥法律体系的整体功能以保障国土资源整体功能大于部分之和的顺利实现,保质保量持续利用。(2)这是国土资源问题同源性的要求。开发国土资源中产生的水土流失、土地荒漠化、盐碱化、环境污染、自然灾害等各种问题均根源于自然界物质循环异常,在自然界,大气、水、植物、动物、土壤、岩石矿物等自然要素之间进行着活跃的物质循环,形成不同的自然景观,提供人类生产生活所需的各种资源,人类若顺应自然界物质循环开发资源可实现人与自然协调而持续利用资源,否则人类过度砍伐森林资源、超载放牧草场、陡坡地开垦种植农作物等开发资源行为破坏了保水保土的植物,削弱了自然界物质循环中植物这一环节,导致水土流失等问题;同理,在濒临荒漠的干草原地区开垦种植农作物,破坏了草原植物,加快水分蒸发蒸腾而削弱自然界物质循环中植物和水环节,导致土地荒漠化;在排水不良的地区过度引水灌溉,破坏土壤水盐循环导致土地盐碱化;工农业生产和人类生活向自然界排放的物质量超过自然界物质循环对该物质的循环量时,自然界物质循环被破坏,产生环境污染;当自然界物质循环中降水量突然猛增,使物质循环中水环节突然异常,水大量过剩破坏物质循环,产生过量的径流输出,危及人们的生命财产,视为洪涝灾害等等。可见,实践中国土资源问题同源于自然界物质循环异常,处理国土资源问题的自然资源法、环境保护法、自然灾害防治法等法律都必须遵循自然界物质循环规律,以切中问题的根本所在,事半功倍地有效解决国土资源问题,因此,自然资源法、环境保护法、自然灾害防治法需要科学地置于同一国土资源法体系中。(3)这是国土资源法调整对象的独特性所决定的。国土资源法调整对象是人们在开发国土资源过程中产生的各种社会关系,包括人与人之间围绕国土资源开发产生的关系和人与自然之间的关系,调整人与自然的关系是国土资源法特有的调整对象,无论是自然资源法、环境保护法和自然灾害防治法都调整人与自然的关系,虽然各自然资源法、环境保护法和自然灾害防治法都从不同资源、环境污染和自然灾害角度调整人与自然关系,但是它们都是为了人与自然协调发展,持续利用国土资源,因此有必要将它们协调起来建立科学的国土资源法体系。(4)这是社会主义市场经济法制建设的需要。国土资源是人类社会赖以生存发展的物质基础,社会主义市场经济健康发展也有赖于国土资源这一物质基础的持续利用,在社会主义市场经济法制建设中国土资源法以其特有的调整对象和遵循客观自然规律而区别于市场经济其它法律部门,如民法、经济法,确立了国土资源法在市场经济中独立的法律部门地位。为实现市场经济法秩序化,统一规范市场行为,必然要求国土资源法与民法、经济法等维护市场经济健康发展的法律部门协调发展,而现行的各单行法集合体难以担当此任,急需建立科学的国土资源法体系来完成与民法、经济法等法律部门协同起来实现社会主义市场经济法秩序化。 科学的国土资源法体系应有一部基本法――国土资源法,对整个国土资源的管理,开发、利用、保护、防治污染、防治自然灾害等进行宏观的法律调整,维护国土资源质和量,保障国土资源持续利用。以国土资源基本法为龙头,下设三个分支体系,一是以自然资源法牵头的各资源法体系,调整自然资源开发中产生的社会关系;二是以环境保护法牵头的各环境法体系,调整环境保护中产生的社会关系;三是以自然灾害防治法牵头的各灾害法体系,调整防灾减灾中产生的社会关系。为此科学的国土资源法体系,需要加快国土资源立法,包括国土资源法,自然资源法,自然灾害防治法,各种资源、环境、灾害单行法等;抓紧修改完善现行国土资源管理法,做到各法律之间密切配合,相互支持;完善国土资源法规、地方法规和规章,充实科学的国土资源法体系,形成国土资源法整体。 部门法: 森林法、草原法、水法、土地管理法、矿产资源法等 国 自然资源法 流域法: 黄河、长江流域资源保护法等 土 行业法: 农业法、渔业法等 资 环境保护法 防治环境污染法: 大气污染防治法、水污染防治法等 源 防治资源问题法: 水土保持法、土地荒漠化、盐碱化防治法等 法 自然灾害防治法 防洪法、防震减灾法、滑坡、泥石流灾害预防法等 八、国土资源法的配套法律制度必须跟上 我国立法指导思想历来强调所谓“成熟一个制定一个”,及“立法宜粗不宜细”,造成现行国土资源管理法的某些规定过于原则,可操作性差。立法上重视规定原则性法律制度,轻视配套法律制度实施的程序性规定这一误区导致配套法律制度未跟上,致使一些重要法律规定难以操作而成了一纸空文,如前文述及的《森林法》对森林资源流转进行了规定,却由于缺乏相应流转制度等法律措施的保障而难以实施,等等。这类原则性的缺乏配套法律制度保障的法律规定是导致有法不依的重要根源之一。 为充实完善科学的国土资源法体系,充分发挥其在社会主义市场经济建设中的作用,为参与市场经济的主体依法持续利用国土资源提供宽松的国土资源法制环境,立法上需要克服轻视配套法律制度建设的误区,尽快制定完善利于国土资源优化配置、保质保量、持续利用的配套法律制度,将原则性的法律规定转换成要求具体的、程序确定的、易于操作的法律措施,便于参与国土资源法律关系的主体接受而应用于生产实践中,从而使国土资源法活法化。这类法律制度包括国土资源产权制度、流转制度、有偿使用制度、价格制度、核算制度,资源开发和环境保护标准制度,资源、环境、灾害监测制度,资源开发和环境保护目标责任制度,资源、环境、灾害影响评价制度,资源、环境、灾害保险制度,建设项目的资源环境保护和防灾设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用制度等。以自然灾害保险制度为例,建立自然灾害保险制度,以法律手段保障对灾区单位和个人因自然灾害造成的损失进行补偿,将全国各地单位和个人参加自然灾害保险所筹集起来的保险金集中用于协助灾区人民重建家园,依法提前分散化解自然灾害造成的损失,实现一方有难、八方支援、全国人民共同抗拒自然灾害的法制化,这对缓解自然灾害给灾区人民和国家带来的经济负担具有重大意义。《防洪法》规定,国家鼓励、支持开展洪水保险,《防震减灾法》规定,国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险,只是由于缺乏相应配套法律制度的规定,使《防洪法》和《防震减灾法》关于自然灾害保险的原则性规定难以操作。加快自然灾害保险制度建设,应根据自然灾害发生的区域分布、时间规律、灾害级别、损失程度等方面的科研成果,将其系统化、规范化后确立自然灾害保险类别、级别、保险金收取标准、理赔范围、灾后损失验证机构及相关法律责任等,力争将自然灾害保险建立在科学合理的基础上。建立其它配套法律制度也亦然,需要在科学、合理的基础上进行程序化、可操作性的规定。 九、应重视国土资源科学技术法律化 科学技术在社会主义市场经济建设中的地位和作用引起了党和国家以及全国人民的高度重视,在开发资源、治理环境污染、防治水土流失、防治自然灾害等生产实践中是否大量采用科学技术手段也备受世人瞩目,科学地持续利用国土资源已是时代的呼声!在人与自然的几千年不断斗争中,人类已积累了开发利用国土资源的丰富经验和技术,现代科学技术的飞速发展更为持续利用国土资源提供了先进的科学方法、科技工艺、科技产品、科技手段等科学技术,为遵循自然规律,做到人与自然协调发展提供了条件。然而,现行国土资源管理法重视对资源环境的管理,轻视对人与自然关系的调整,只原则性、象征性地规定了科学技术在国土资源开发中的作用,将大量实用的遵循自然规律持续利用国土资源的科学技术成果排斥在法律之外,产生不重视科学技术法律化的误区,导致实践中国家不断投资发展科技事业,在国土资源科学研究中不断推出开发资源、治理污染、防治灾害等科技成果,而国土资源管理者和使用者仍我行我素地管理和使用国土资源,是否采用科学技术得依其自觉行为,使得大量科技成果被束之高阁!不仅如此,忽视科学技术法律化也造成现行国土资源管理法对人与自然关系调整不充分、不科学,现行国土资源管理法集合体不科学、不合理。 重视对人与自然关系的调整,克服不重视国土资源科学技术法律化的误区,科学的国土资源法体系应将持续利用国土资源的科学技术法律化:分析总结国土资源科研机构提出的经实践检验为正确的遵循自然规律、持续利用国土资源的各项技术要求,将其系统化、操作规程程序化、技术要求明确具体化后写入国土资源法体系中而上升成法律上的技术规范。以技术法律调整人与自然的关系,将实践中自觉利用科学技术行为转换成依法依技术规范规范化地利用科学技术行为,国土资源管理者和使用者按技术规范持续利用国土资源,一旦违背技术规范、通过追究违法者承担法律责任后而将其调整至技术规范内,如此终将依法实现人与自然协调发展。制定国土资源持续利用技术规范:(1)规定建立我国国土资源持续利用信息系统。修改的《土地管理法》已原则性规定国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。这类规定对我国国土资源法制建设迈入信息时代具有积极意义。国土资源法应具体规定国土资源持续利用信息系统建立的程序、内容;运用卫星遥感技术对国土资源利用现状考察和动态监测以获取国土资源数量、质量等资料以及运用数字通信网络技术快速联结、交换、处理全国各地各类资源资料的方式、方法和规程;通过信息系统获取国土资源持续利用优化方案体系及实施保障的操作规程,通过信息系统收集、处理、反馈国土资源持续利用科技成果的程序化规程,等。(2)规定我国国土资源持续利用的规划和区划的形成、实施、检验等操作规程和贯彻落实措施。国土资源规划和区划既涉及其整体性、综合性开发,也涉及到行政部门对其宏观管理,因此在现行国土资源管理法中基本上都有关于规划之法律规定,但多为内容性规定,缺乏程序性操作及实施保障的法律规定,致使许多规划成了一纸空文,难以实施于生产实践中,对此将国土资源规划和区划技术成果法律化仍需注意其形成、实施、检验等操作规程和贯彻落实措施的法律规定,尽量将规划和区划的技术成果通过法律手段落实到每一块国土资源上。(3)将国土资源科研机构在开发国土资源、治理水土流失、防治环境污染、防灾减灾等各方面取得的应用性科技成果上升成国土资源持续利用技术规范;并抓住时机将一些应用成熟的维护国土资源质量和数量以便持续利用的技术标准规定在国土资源法体系中,如森林采伐标准、草原放牧标准、取水标准、捕鱼标准、矿产资源开采标准、土地占用标准、排污标准、防灾设施标准、生产过程中对国土资源的物耗、能耗标准等。(4)对那些按目前的科学技术手段仍难以遵循自然规律而持续利用的国土资源,需要制定禁止性技术规范,如禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物、禁止在濒临荒漠的干草原地区开垦种植农作物、禁止开发利用濒危野生动植物资源等,这类禁止性技术规范对保障国土资源持续利用、为子孙后代保留足够的国土资源及丰富多样的物种资源具有重大意义。(5)科学技术在革新,人们对自然规律的认识在深化,持续利用国土资源的科技手段也在进步,国土资源持续利用技术规范需要不断更新完善,同时国土资源持续利用技术规范一旦制定又需要相对稳定,因此制定国土资源持续利用技术规范应坚持地方立法先行,各地将因地制宜开发国土资源的科研与生产实践结合起来,尽快将应用成熟的持续利用国土资源的最新技术要求写入地方法规或规范性文件中,灵活地及时地体现国土资源开发研究中的科技新成果,加强地方立法之间的合作交流,待时机成熟、条件俱备,在修改完善国土资源法时将这些新的技术规范体现出来。 十、深化改革确立国土资源科研机构的法律地位 实践中,参与国土资源开发的当事人可分为三类,即管理者、使用者、研究者。管理者包括国家、各级人民政府和各资源环境管理部门,对国土资源进行管理;使用者包括各企事业单位、农村集体经济组织和个人,具体从事开发国土资源活动;研究者包括各类国土资源科研机构,旨在揭示自然规律,探讨合理开发国土资源的科学原理和技术,提供正确处理人与自然关系的科学方式、方法和手段。在我国可持续发展实践中,科学技术在开发资源、治理水土流失、防治环境污染、防灾减灾等生产活动领域的应用正不断深化,效益也日益突显,国土资源科研机构的地位和作用相应受到人们普遍关注和重视,江泽民于1998年9月28日在全国抗洪抢险总结表彰大会上的讲话就是很好的例证,他说:“水利、气象、水文等方面的科技工作者夜以继日地工作,发挥了重要的技术指导作用”,这是对科学技术在防治1998年特大洪水中的重要作用的肯定,显示了水利、气象、水文等科研机构在防灾减灾中的地位和作用。现行国土资源管理法却忽视了对国土资源研究者的肯定,一般只是象征性规定国家鼓励开展科学研究,对取得显著成绩的单位和个人给予奖励,并未将其作为参与国土资源法律关系的主体来进行权利义务责任等规定,从而产生未确立国土资源科研机构法律地位的误区,现行国土资源管理法未能唤起国土资源科研机构对依法持续利用国土资源的全力支持。在我国现行行政体制中,国土资源科研机构隶属于行政机构,科研被纳入行政管理之中,由国家扶持,科研机构的活动只是履行职责、完成科研任务和课题,其科研成果对国土资源管理者和使用者只具有建议性,对科研成果是否真正被用于国土资源开发实践则无权过问,对科研成果是否防碍到国土资源持续利用也无承担法律责任之规定,这无疑将科研置于国家保护之下,脱离市场,最终将远离市场,无数国土资源科研成果被束之高阁。 将国土资源科学研究与生产实践有机结合是成功地持续利用国土资源的关键,在深化科技成果向生产实践转化的改革中,国家应强化改革力度,通过立法逐步将国土资源科研机构推向市场,走出未确立其法律地位的误区。在科学的国土资源法体系中:(1)赋予国土资源科研机构参与国土资源法律关系的主体地位,确立其在相关行政部门的宏观领导下具备独立的市场主体资格法律地位,由法律规定其机构设置、资金来源、研究内容等,在市场经济条件下实行独立核算、自主经营、自负盈亏、独立承担债权债务。(2)规定国土资源科研机构提供有偿服务的法定内容,包括在资源开发、环境保护、防治自然灾害等实践中由国土资源法规定必须遵守的技术要求以及各项配套法律制度的实施对科学技术的要求,如资源开发、环境保护、防灾减灾等规划、区划的技术服务,资源开发、环境保护、防灾减灾等影响评价制度对科学评价的技术要求服务,建立国土资源持续利用信息系统的技术服务等;规定提供服务的规程和收费标准;规定提供服务所出具的科研文书的法律效力以及承担的相应法律责任。(3)为配合国土资源持续利用技术规范的实施,规定国土资源技术服务合同的基本格式、基本内容、收费计算方式、标准以及法律责任,通过国土资源科研机构依法规范化提供有偿服务,协助国土资源管理者和使用者将各种科技成果,特别是应用性科技成果广泛实施于生产实践中。(4)对国土资源科研机构担当国土资源管理者和使用者的科技顾问以及为司法机关处理国土资源案件提供科技咨询等内容进行法律规定。(5)赋予国土资源科研机构享有法律上的专业监督权,特别是诉权,使其充分利用国土资源专业权威研究的知识和维护国土资源持续利用的责任对所提供法定科技服务是否被实施和通过国土资源技术服务合同提供有偿服务是否被正当实施等进行专业监督,督促国土资源管理者和使用者依法依技术规范持续利用国土资源,当发现违背技术规范掠夺、破坏、浪费、污染国土资源行为时,及时要求违法者更正,否则行使诉权,以专业知识协助人民法院调查处理国土资源案件,切中救济国土资源的关键所在,通过法院生效法律文书的强制执行力而将掠夺、破坏、浪费、污染国土资源行为调整至持续利用技术规范内。国土资源科研机构及时行使专业监督权,特别是诉权,将有效地保证国土资源科技成果的规范化应用,防止掠夺、破坏、浪费、污染国土资源行为发生,遏制生态环境恶化之趋势,维护国土资源持续利用和社会经济的可持续发展。 作者简介 田其云,烟台师范学院地理系