2003年环境资源法学国际研讨会（2003.10.24~26•武汉）论文集 P206-208 可持续发展与环境立法 ——我国环境立法的整改 杨 华 （华东政法学院，上海200042） 摘要：可持续发展是一个世界性的话语，成为当代环境立法的主题和核心内容，是环境立法中的“帝王条款”。我国环境立法面临重大整改，其中也应贯彻可持续发展的指导思想。笔者在文中首先对可持续发展做一些简要介绍，其次对我国环境资源法的整改提出一些想法。 关键词：可持续发展 环境资源 立法 整改 中图分类号：D922.68 文献标识码：A   可持续发展是世界各国在发展问题上沉重而又一致的选择，从《从寂静的春天》到《增长的极限》， 从《斯德哥尔摩宣言》到《里约热内卢宣言》，再到《约翰内斯堡宣言》，人们在逐步清醒的认识到可持续发展是整个“地球村”寻求发展的必由之路。 但是可持续发展更多地只是一个世界上大多数国家达成的一种理性共识，理论尚且不完善，实践中各国在这方面的所作所为更非一致，在很多具体问题的解决上更是相差甚远。环境问题是可持续发展进程中必须面对和解决的问题。但解决问题应当采取什么有效的方式呢？实现可持续发展除了行政、经济等方面的措施外，法律手段更是必不可少的。正如万光狭博士所说：法律作为一种具有环境意蕴功能和协调效应的手段工具。必将有助于促进和保障可持续发展。① 法制是社会发展的核心能力。② 因此，在实现可持续发展的道路上加强环境资源立法是责无旁代的。 1 可持续发展的有关概念 1.1 可持续发展 可持续发展是一种涵概自然、人、社会的永恒交互作用，经济社会等方面有机协调、统一的发展。自国际上正式提出可持续发展观以来，其概念和内涵都有了明显的发展。据统计，目前关于可持续发展的定义，已经多达上百种。这些定义概括起来可从以下几个角度进行描述：   * 从经济学角度——在环境得以持续的制约条件下，使环境资源的利用效益达到最大化。   * 从社会学角度——在生存不超过维持生态系统承载能力的情况下，改善人类生活质量。   * 从生态学角度——寻找一种最佳生态系统和土地利用空间形态，以支持生态的完整性达到最大。   * 从科技的角度——建立极少产生废料和污染物的工艺或技术系统，尽可能从技术上减少能源和其他自然资源的消耗。③   * 从环境资源的角度——既满足当代人的需求，也不损害后代人的需求能力。 1.2 环境问题进入人们的视线及可持续发展战略的形成与确立 自有人类以来，人类始终孜孜不倦的追求着发展，在发展的进程中取得了光辉的成绩。但也因这些辉煌而承受着打击与报复。随着“环境危机”的出现。人们开始思考自身的生存、经济发展与环境的关系。1962年美国学者卡夫逊（有的译成卡森）写了《寂静的春天》一书，分析了由于人们无限制地使用化肥、农药造成生态失衡。即使在春天也听不到鸟叫声。1965年4月由意大利工业家奥雷利奥佩西担任总裁的罗马俱乐部在罗马猞猁科学院宣告成立，其研究成果之一《增长的极限》提出了“零增长”的模式。④ 主张为了维护人类的生存环境，应对社会经济的发展实施限制。1980年美国发表的《公元2000年的地球》等书也支持了上述观点。这一系列学者和著作的产生与影响逐步使人们认识到可持续发展的问题。于是1980年国际自然保护联合会发表了一个报告《世界保护战略》。第一次对可持续发展进行了讨论。1981年美国学者莱斯特•布在《建立一个可持续发展社会》一书中对可持续发展进行了阐述,1987年第十二届联合国大会第二次环境与发展大会上明确提出了可持续发展战略。1989年在联大第35届理事会上达成共识:可持续发展。 对可持续发展的确立与深化做出重要贡献的是三次世界性的会议：第一次会议是1972年在瑞典首都斯德哥尔摩举行，这次大会通过了著名的《斯德哥尔摩宣言》，引起世界各国对环境问题的广泛关注；第二次是1992年联合国在巴西首都里约热内卢召开的环境与发展大会,大会通过了《二十一世纪议程》和《里约宣言》两个重要文件,号召各个国家制定本国的可持续发展战略,反映了实现全球可持续发展的要求,各国做出承诺:“在实现可持续发展上寻求国际合作”.从而确立了可持续发展战略.1994年中国制定《中国的二十一世纪议程》。从此,正式开始了我国的可持续发展道路。第三次会议是2002年9月在南非约翰内斯堡举行的，会议通过了《约翰内斯堡宣言》和《可持续发展世界首脑行动计划》等重要文件。在2002年9月的约翰内斯堡首脑峰会上，发表了题为《从人类的发源地走向未来》的《约翰内斯堡宣言》声称：“使儿童继承一个美好的世界，在这个世界里不会因为贫穷、环境恶化和不可持续的发展格局，而使人的尊严受到伤害、行为有失体统。为此，我们担负起一项共同的责任，即在地方、国家、区域和全球各级促进和加强经济发展、社会发展和环境保护这几个相互依存、相互增强的可持续发展支柱。我们通过《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》和本《宣言》彼此承担责任、并对更大的人类大家庭及子孙后代负有责任。”⑤ 大会还制定了实现可持续发展的时间表。 1.3 可持续发展的核心 可持续发展的核心内容包括:第一，发展的可持续性.即目前的决策不应该对保护或改善将来的生活水平的前景造成损害.因而需要在“满足需求”的同时,必须有“限制”的因素.第二，发展的协调性,即要求经济社会资源和环境的承载能力之内,即要求经济社会资源、环境的协调发展.第三，是发展的公平性,即当代人群间、区际间、国际间资源利用和分配以及资源利用和保护两者在效益、费用分配和负担上的公平。⑥ 也就是说公平性包括代内公平、代际公平和区际公平三个方面。代内公平是指发展要以满足全体人类的需求为目标，给当代人以公平的分配权和发展权，使社会每个成员有均等的机会来实现他们对较好生活的愿望，消除贫富悬殊、两极分化；代际公平是指当代人的发展不能以损害后代人的发展条件为代价，要给后代人公平利用自然资源和环境的权利；区际公平是指各国、各地区拥有按照本国、本地区环境与发展政策开发本国、本地区自然资源的主权和地区治权，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不至损害其他国家、地区或在其管辖范围以外地区的环境，即无论是发达国家或发展中国家，发达地区或不发达地区，都公平享有对有限资源的开发和利用的权利。   因此，环境资源立法也要体现公平原则。公平或公正的经典定义来自古罗马法学家乌耳比安：“乃是每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”这个定义后来得到了阿奎那的确认：“公平或公正是一种习惯，依据这种习惯，一个人的一中永恒不变的意志使每个人获得其应的得的东西。”穆勒进而说：“公认每个人得到他应得的东西为公道。也公认每个人得他不应得到的福利或遭受也不应得到的祸害为不公道。”⑦ 穆勒所说的公道我们可以的理解为公平。在社会学里，公正应当是使每个人都享有生存权、发展权、健康权、教育权、社会保险权和获得社会救济权的权利等。环境资源立法要对环境资源的保护与开发利用做出公平的规定。 2 环境资源立法与可持续发展 可持续发展是一个发展理论，也是世界性的话语。环境问题始终是可持续发展中最引人注目的问题。因此，要做到可持续发展的有序进行，必须有环境立法加以确认和保障。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》明确指出：“为了实现可持续发展，环境保护工作应当是发展进程中的一个整体组成部分。”此话将环境问题看成“整体组成部分”道出了环境问题的重要性。   1999年3月13日江泽民总书记在“中央人口资源工作座谈会”上郑重指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源、保持良好的生态环境。这是根据我国国情和长远发展的战略目标。”⑧ 可以看出，在具有中国特色的社会主义国家的发展中，环境问题已经列入基本国策。   2002年8月21日，华盛顿：世界银行最新报告指出，在未来50年，全球经济规模将有可能扩大四倍，减贫方面也会取得巨大进展，先决条件是世界各国政府立即行动起来制止对环境造成严重破坏的危险趋势。 2.1 我国关于环境立法的历史沿革与现状   建国初期，已经开始孕育产生环境资源立法。例如，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中就规定：“应注意兴修水利，防洪抗旱……防止病虫害”；“保护森林，并有计划地发展林业”，等等。1950年中央人民政府通过的《中华人民共和国土地改革法》规定严禁非法砍伐、严禁荒废土地。1954年第一部《中华人民共和国宪法》中规定“矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”⑨ 1970年前后，周恩来总理曾多次指示，国家有关部门和地区，切实采取措施，防止环境污染。1972年6月，我国派代表团出席了斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。1973年1月，我国第一次全国环境保护会议在北京举行，会议制定了保护环境的政策性措施，并确立了环境保护工作方针。即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。1978年在《中华人民共和国宪法》中明确规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”1979年9月，我国颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其中第一章总则规定了环境保护工作的方针、基本原则和制度。1983年，中国第二次全国环境保护会议在北京召开，会议明确了环境保护作为我国的一项基本国策。 1984年9月20日六届人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》、1985年6月通过了《中华人民共和国草原法》，1986年通过了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、1988年通过了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、1991年通过了《中华人民共和国水土保持法》。   1992年国务院总理李鹏参加了在巴西首都里约热内卢举行的环境与发展大会，1994年，阐释我国可持续发展战略的《中国21世纪议程》，经国务院常务会议讨论通过，“自然资源保护与可持续利用”成为其中主要内容，规定了有关水资源、土地资源、森林资源、海洋资源、矿产资源以及草地资源等自然资源开发利用与保护的行动依据、目标和活动等。而且指出中国必须执行“保资源节约和合理利用资源”、“开发利用与保护增殖并重”的方针和“谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复、谁利用、谁补偿”的政策。2002年约翰内斯堡首脑峰会,国务院总理朱鎔基参加这次会议，并在这次会议上做出我国实现可持续发展的庄严承诺。   另外，改革开放以来，我国的环境法律、法规、政策等均有很大发展。如“三同时制度”、“环境影响评价制度”、“环境目标责任制”、“企业环境保护考核”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污许可证制度”、“污染集中控制”、“污染期限治理”等。 2.2 整改我国环境资源立法，提高可持续发展意识 可持续发展已经成为世界各国发展的必由之路，可持续发展本身就包含着有序、公平、公正之义，但实现有序、公平、公正就必须由法律保障，因此，必须制定环境资源立法。由于我国现行的环境立法许多制定于80年代；重环境污染防治、轻自然资源保护；《环境保护法》没有发挥应有的作用立法缺乏可操作性；环境立法缺乏生态观念。在市场经济不断发展与完善的今天，特别是中国加入WTO之后，环境资源问题出现了新发展，原来集中于城市的污染问题正在向农村蔓延，生态恶化进一步严重，污染问题防不胜防。因此环境资源立法急需完善。完善环境资源立法必须做到以下几点：   (1) 将有关的环境立法与资源立法融合在一起。其实，环境与资源问题是紧密联系的，例如，我国《环境保护法》第2条规定的环境是指：“影响人类生存和发展的各种天然的经过人工改造的自然因的总体，包括大气、水、海洋、土地 、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可以看出，这些本身也是资源。因此建议将环境与资源融合立法，制定《环境资源基本法》。从现行的有关环境、资源立法现状看，林林总总，非常烦琐。如有关的土地法、水法、森林法、矿产资源法、海洋资源法、草原法、野生动物、植物保护法、风景名胜保护管理法、国土规划法、节约能源和综合利用法、自然灾害防治法、国土资源和区域开发与整治法、综合监督管理法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、有毒有害物质污染控制法、放射性污染防治法、气象法、种子法、防震减灾法、煤炭法、环境影响评价法、海域使用管理法、节约能源促进法以及自然保护区、生物多样性等特殊环境保护法，等等。这些法律或规定缺乏统一、可操作性差，有时还会相互抵触。实际上，即使是民事、刑事两大基本立法也没有如此多的分支与不统一。因此，本着将环境与自然资源进行一体化保护、开发和管理的宗旨建议制定综合性的《环境资源法》。   (2) 环境资源立法应当贯彻可持续发展的立法理念。可持续发展是当代世界各国在环境与资源问题上做出的共同而又一致的选择。斯德哥尔摩、里约热内卢、约翰内斯堡三次世界性的会议以及其他区域性的会议的召开使得可持续发展的观念深入人心。因此，环境资源立法应当通过对立法目的和立法指导思想的规定以及基本实施途径的设计，把可持续发展的理念体现出来，使之定性化、具体化。世界各国在制定和修改环境资源立法时几乎都将可持续发展作为其立法的统帅思想。我国也应该如此。正如“诚实信用”是民法中的“帝王条款”一样，“可持续发展”也应成为环境资源法的“帝王条款”。   (3) 环境资源立法要重视“环境权”的保护与规定。环境权是环境法律关系的主体享有适宜、健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利。它是人权的一项新内容，也是每个人与生俱来的基本权利，只不过现在才被确立起来。它既是法律权利，又是自然权利，是不能剥夺的；环境权的主体相当广泛，既是个人权利，又是集体权利，同时还是代际权利；环境权是“人与自然和谐相处”的必然要求，它既体现人的权利，也反映自然的权利；环境权是权利与义务的共生体，在享有环境权的同时，必然承担不损害它的义务。环境权在行使时必须有其一定的限度。即不仅要在环境的“有限承载量”范围之内，也要注意公正问题包括代内公正，也包括代际公正。   而且，有关环境权的立法要注意到各个主体的环境权。首先，对于公民享有的环境权。包括日照权，如日本的《日照条例》。通风权，如民法中的“相邻关系”。安宁权，清洁空气权，清洁水权，观赏权，其次，法人及其他组织环境权。包括对环境的无害使用权，依法排放其生产废弃物权，享受清洁适宜的生产劳动环境权。再次，国家环境权。包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责，履行国际义务。最后，人类环境权包括平等地享用共有财产、共同继承共有人类遗产权，与后代人共享资源权，与其他生命物种、种群共同拥有地球权。当然，享有权利并不是说环境立法中不规定义务，正如法学家所说的没有无义务的权利，而且义务的履行是可持续发展得以实现的可靠保障。其实，人人在享受自己的权利、保护他人权利的同时，正是在履行自己的义务。⑩ (4) 环境资源立法应体现可持续发展的中公平原则。为实现这一原则，必须制定和落实有关的环境资源政策，目的是为了激励环境保护，促进特定地区的人们自觉地履行环境保护责任。我国对环境政策的规定比较零散，且法律效力较低。因此必须切实将某些政策以法的形式固定下来，特别是对不同地区的政策要体现出“因地制宜”的原则。如对于西部地区经济相对落后，人民依靠自然资源生活、致富，例如砍树、放牧等。虽然西部自然资源丰富，但这种生活、生产方式是与可持续发展相悖的。西部资源对于整个中国的环境是至关重要的，中国的长江、黄河均发源于西部，这两条河的情况好坏取决于西部环境的保护情况。但怎样使西部地区的人们在利益驱动与环境保护中找到出路，使他们退耕还林、退耕还草，这需要国家切实有力的政策措施予以补偿、落实以收费方式实现东部对西部资源保护的支持，并进而以法律的形式固定下来。再如生态移民问题。生态移民主要是指出于保护环境为目的，对于生活在生态脆弱地带的人们实现非自愿的迁出。因为许多生活在生态脆弱地区的农民，在开山种粮、毁林造田的时候，非但没有实现生活水平的提高，反而在毁坏着自己的家园。比如由于开山、毁林破坏了生态平衡，造成山体滑坡、泥石流等，造成庄稼没有收成，自然也不利于生活水平的提高，更严重的是造成了环境的破坏。因此，为了摆脱这种“开垦——破坏——环境恶化”的恶性循环，当然移民是一项浩大的工程，它涉及到农民的生产、生活问题及社会整合问题，很难办，但很迫切。   (5) 环境资源受益者付费与污染者解决原则。环境资源的保护及合理利用不是一部分人的事情。为环境资源的保护做出贡献的人们应当受到补偿，利用环境资源的人们应当支付一定的环境资源使用费。收费方式可以采取各种各样的合理方法。如前文所说的征收资源使用税。同时，应当制定和实施污染者解决原则。因为这一原则与污染者补偿原则有本质的不同：污染者补偿原则给人留下“我有钱，我就可以污染”的印象，而污染者解决原则就要求污染者必须使受污染的环境资源恢复到原来的状态。必要时行政、司法机关可以做出“代执行”和“执行罚”的决定来实施这一原则。 (6) 环境资源立法应贯彻“公众参与和资讯公开”的原则。公众参与（public participation）是指环境资源行政主管机关以外的其他机关、团体、地方政府、专家学者、当地居民等，通过法定或非法定的方式参与环境资源的立法、影响评估、惩罚的执行与监督等行为。环境资源问题是全体人类的事情，维护我们及后代的家园是每个人职责。因此，环境资源立法应有公众参与的规定。同时，资讯公开是与公众参与向对应的，没有资讯公开就不能较好地实现公众参与。资讯公开不仅是公开政府的资讯，对私人资讯的公开可能更为重要。 (7) 环境资源立法要引入市场经营观念。环境资源立法要明确环境资源的社会属性，实现环境资源法由“管理之法”向“经营之法”的转变。环境资源立法要改变我国长期以来由于资源无价和资源产品的低价导致的资源的破坏浪费及资源的粗放开发利用，进而形成环境污染和生态退化。环境资源立法应从立法上大力扶持和培养环境资源市场的形成，让市场机制的作用得以充分发挥，通过利益机制的导入，在环境资源的开发利用方面逐步形成科学的激励和约束机制，提高自然资源的利用效率，实现对自然资源的集约使用。(11)   (8) 预防原则应当在环境资源立法中得以体现。消除污染，最有效的解决方案，就是根本不让污染发生。(12) 环境资源立法应当设定环境资源影响评估机制、市场准入制度，从源头上控制，使污染尽少的发生。大家都知道污染的预防成本可能远远低于污染的治理成本。因此，预防原则应当得以体现。   (9) 注意与国际环境法的接轨。我国应正确履行环境资源方面的国际条约、惯例。当今社会，世界各国的环境立法有趋同化倾向。我们要尽力提高环境资源的开发、利用和保护水平。例如生态产业问题，应当通过法律改变过去靠高消耗、高投入来换取经济增长的发展模式和单纯追求物质享受而造成生态环境破坏的生产、生活方式。使之沿着可持续的方向发展，使公民个人享受绿色食品、环保食品，并且能大大增强产品的竞争力，越过国际贸易中的“绿色壁垒”。 Sustainable Development and Environmental Legislation ——Modification of Chinese Environmental Legislation Yang Hua Eastern China Political Science and Law University Abstract: sustainable development is a world word. It becomes the subject and core content of the present environmental legislation and the “king item” of it. Now Chinese environmental legislation is facing significant modification and should carry out the guiding ideology of sustainable development. The Author makes a brief introduction on sustainable development firstly, and then makes some suggestions on the modification of environmental law. Key Words: sustainable development; environmental legislation; modification Contents: 1 Concepts related with sustainable development 1.1 Sustainable development 1.2 people’s caring for environment problem and the formation and establishment of sustainable development strategy 1.3 the core of sustainable development 2 environmental legislation and sustainable development 2.1 the historical evolution and present situation about environmental legislation of China 2.2 modifying Chinese environmental legislation and enhancing sustainable development awareness 注释: ① 万光侠：《效率与公平》北京大学出版社，2002年P3 ② 杨心宇：《学术与争鸣》第8期第8 ③ 王祥荣：《生态与环境》，东南大学出版社2001年，P109-111 ④ 陈泉生：《可持续发展与法律变革》法律出版社2000年P53-54 ⑤ www.un.org/Chinese/event/wssd/media-inf08.html visited on jun.26,2003 ⑥ 王海明：《公正、平等、人道》，北京大学出版社P3 ⑦ 乔拿森•杜纳《社会学理论的结构》，（上册）华夏出版社，2001年第163页 ⑧ 《中国政策研究》，人民出版社，2001年 ⑨ 王曦 主编《国际环境法与比较环境法评论》2002年第一卷 P326-327 ⑩ 同4，P276-283 (11) 张璐：《“经营之法”的形成——市场化条件下环境资源法的理论拓展》载《环境资源法论丛》第三卷P33 (12) 叶俊荣著《环境政策与法律》中国政法大学出版社 2003年P90 基金项目： 作者简介：杨华，华东政法学院03级国际法学博士生，国际环境法方向，导师是张梓太教授 通讯地址：上海市万航渡路1575号 华东政法学院 0307信箱 杨华 E-mail：8352257@sina.com 或者 absyang2002@yahoo.com