加入WTO后，中国环保面临的不利因素及适应对策 周 欣* 一、贸易对环境的影响 《关于建立世界贸易组织的协议》指出：贸易的目的包括提高人类的生活水平和根据可持续发展目标，最佳地利用世界资源；《21世纪议程》指出：环境与贸易应是相互支持的，环境保护的目的在于改善所有人的生活水平，更好地保护和管理生态系统，争取一个更为安全、更为繁荣的未来。由此可以看出：贸易与环境保护的目标是一致的，即实现可持续发展。中国加入WTO后，将对国内生态环境保护，环境污染防治和环境管理产生积极有利的影响。但同时，也不可避免地会给环保带来一些负面影响。 国际贸易对各国和全球环境的影响日益显著，特别是发达国家有可能通过技术优势、资金优势，利用贸易与投资，把污染严重的产业、产品，甚至废弃物转移至发展中国家，造成发展中国家生态环境的进一步破坏。贸易对环境产生的负面影响已经引起国际环境界的高度重视。 环境问题开始成为发达国家建立贸易壁垒的借口，同时试图利用贸易措施来影响其它国家的环境政策。一些发达国家以保护本国国民健康和本国与全球环境为由，制定了复杂的环境标准和其他技术标准，并要求发展中国家在环境保护方面向发达国家看齐，在对外贸易中设置新的非关税贸易壁垒——绿色壁垒。因此，中国的一些具有很大竞争优势的出口产品，如纺织品、玩具、和皮革，将很可能在国际市场上遇到绿色消费倾向的挑战。 环境问题的全球化及采取的国际行动，对贸易产生了一定的影响。针对全球队性环境问题，国际社会和各国采取了一些贸易上的限制行动。如有关臭氧消耗、气候变化、生物多样性、危险废物转移等国际公约及附属的议定书，包括了一些与贸易密切相关的内容。但目前国际环境公约所限制或禁止的贸易还只占世界贸易很小的一部分。 二、加入WTO，对环境保护的不利影响 自1986年7月10日，中国驻日内瓦代表团钱嘉东大使照会总协定总干事邓克尔，正式要求恢复中国在总协定的缔约国地位以来，中国经过近15年的艰苦努力终于1999年11月15日与美国达成中国加入WTO的双边协议。之后，中加也达成了有关双边协议，表明中国加入WTO的最大障碍已经逾越，中国加入WTO已成定局。2001年11月11日中国终于正式成为WTO的一员。中国只有加入了WTO，在世贸组织具有了投票权，才能真正立足于我国环境保护的实际情况和需要，参与WTO环保规则以及多边环保协议的制定，发挥自身的作用，使多边环保协定切实有利于我国的环境保护，才能确保我国不被发达国家牵着鼻子走，按照自己的意愿制定环境法律规章和标准，实施环境管理。中国加入WTO后，将对国内生态保护、环境污染防治和环境管理产生积极的影响。但同时，从前述贸易对环境的影响分析，我们应清醒地认识和估计到：加入WTO，将对我国环境保护事业带来负面影响。 （一）绿色壁垒将代替关税壁垒成为新的自由贸易的障碍 随着世界经济一体化进程的加快，关税壁垒在国际贸易中的作用不断弱化，西方发达国家纷纷选择绿色壁垒作为其贸易保护措施。 所谓绿色壁垒是指在国际贸易中，某些国家借环境保护之名，行贸易保护之实，对外国商品制定过分高于国际公认或绝大多数国家所能接受的环保标准，或比本国商品的环保标准要高的双重标准，从而限制或禁止外国商品进口的贸易障碍。“绿色壁垒”一般由技术和环境水平都比较高的发达国家作出，最主要的是影响了发展中国家的对外贸易，对于发展中国家的经济发展有很大的阻碍作用。 加入WTO，中国将得到最惠国待遇。但同时需要指出的是，目前发达国家（也包括部分发展中国家）纷纷对进入市场的产品明确规定了环境保护要求，即设置绿色贸易壁垒。从我国实践来看，绿色贸易壁垒已对我国贸易造成了影响。例如，中国厦门丝绸进出口公司是一家专门经营真丝绸缎进出口业务的公司，产品主要销往欧盟国家。但自1992年以来，其产品出口量呈现下降趋势。经研究调查发现，丝绸产品出口量逐年下降主要起因于德国的有关纺织品染料的法案。该法案禁止在纺织品染色时使用对人体有害的偶氮染料，鉴于德国这项法案没有公布所采用的检验方法和技术指标，厦门丝绸进出口公司不得不在产品销往德国之前，将其色样送到一家德国认可的代理检测机构进行检测，但其检测费极其昂贵，给该公司带来了很大的负担。 目前，发达国家制定大多数国家难以接受的高于国际公认水平的环保标准。在绿色标志、再生标志认证的市场准入制度时，有意识限制外国产品、对外国进口商品征收环保进口附加税等形式是各国采取绿色壁垒的主要措施。对此，我们应有清醒的认识。 （二）环保产业面临严重冲击 环保产业是环境保护与可持续发展相结合的桥梁，环保产业在我国被称为21世纪的“朝阳产业”我国环保产业经过20年的发展，已经有一定的规模。截止1997年底，我国环保产业拥有企业事业单位9807家，年产值达510亿，安排就业182万人。 但中国环保产业的发展还是相当落后的，一是技术水平低，难以适应不断改善环境质量的需要。在我国现有9000余家环保企业中，90%以上为乡镇企业，大多数环保设备的技术水平要比西方发达国家落后20年。二是经营规模小而分散，没有形成集团和一体化。我国目前的环保产业基本上是分段式经营，即研究部门设计、企业生产、工程队安装。由于各自的利益不同，出发点相异，加上经验不足，往往会造成一个统一体的浪费，而国外的环保公司大多集生产、设计、安装、服务于一体。同时，我国现有环保产业占国民生产总值的比例小，不足1%；就业人数也少，仅占全国就业人数的0.85%。三是产品质量差，科技含量较低。我国现有环保产品中的35%~40%尚处于国际上60~70年代水平.在此3000多种环保机械中，约有1/5产品因性能、可行性及产品结构设计等问题，属于限制生产或淘汰之列，在生物技术、新材料等环保高科技领域，我国与国外的差距也较大。四是发展不平衡。在专业领域方面，我国当前的环保产业主要集中在环保产品生产和三废综合利用两方面，而在环保技术服务、对自然生态的保护和低公害产品生产等方面则十分薄弱；在地理分布上，全国各省、市、自治区环保产业的发展也极不平衡，中西部地区除陕西初具规模之外，其他省份的环保产业尚处于起步阶段。而国外环保产业起步较我国早15到20年。加之又有资金和技术等方面的优势，其环保产业较之于我国的环保产业有绝对的竞争优势。首先，在环保设备制造业方面，国外先进工艺的引进会对我国现有的环保设备制造业带来一定冲击。其次，在环境工程设计ISO14000咨询、环境评估等环保咨询[服务业方面，WTO的总趋势是逐步消除包括服务贸易在内的所有领域的自由贸易障碍。如果加入WTO后，环保服务市场一旦开放，国外资金实力雄厚且拥有较强科技优势的企业涌入中国的环保服务市场，必将对我国现有环保服务业市场产业产生极大的冲击。 （三）国民环境意识面临严峻挑战 自1983年环境保护被确立为我国的一项基本国策以来，我国公民的环境意识有了明显的提高，但与发达国家相比环境意识还是比较低的，中国绝大多数环境污染事件都是由于公众环境意识薄弱造成的。90年代发生的淮河污染事件以及治理工作的困难，在很大程度上是由于淮河两岸公众环境意识淡薄造成的。小造纸厂是污染淮河的主要污染源之一。按照《淮河水污染防治暂行条例》，小造纸厂是必须关闭的。而淮河流域的山东省枣庄市台儿庄区北园造纸厂是一个很小的造纸厂，1995年11月，在未办理环保手续的情况下，筹建麦草制浆造纸，上了一个10立方米的蒸球，对环境造成严重污染。当地环保部门虽多次责令其关停，但由于其环保意识淡薄，1996年3月强行投产运行。 此类事件在我国时有发生。可见，中国国民的环保意识还远远不能适应环保形势的需要。 （四）法律法规亟待完善 从70年代起，中国开始制订现代意义的环境法律法规和标准。截止1997年底，中国已颁布了6部环境保护法律、9部资源保护法律、30多项环境行政法规和300项国家环境标准以及多项地方环境法规组成的环境法体系。 同时，中国自1997年起先后签订了一系列国际环境公约和议定书。中国环境保护法律体系初步建立。 但我国环境保护法律法规还存在诸多问题。首先，在有关环境保护的法律、法规中，利用贸易手段来保护环境的情况并不多见，用贸易手段保护环境在《中华人民共和国对外贸易法》中，有多个条文与环境保护有关，其余散见于《环境保护法》、《中外合资经营企业法实施条例》、《药品管理法》等法律、法规中。我国在用贸易手段来保护环境方面还远不能适应国际需要。其次，有些环境保护方面立法呈现空白状态。如关于削减和淘汰消耗臭氧层的物质，在我国法律中至今未涉及到。再次，在已制定的环境保护法规中，因缺乏必要的配套设施，使法律流于形式，得不到有效的贯彻实施。难以达到保护环境的目的，且与国际环保法律接轨不够。配套设施的缺乏又表现于五个方面：第一、公民环境保护法律意识淡薄；第二、执法部门执法力度不够；第三、监督保障体制不完善，第四、现行的大部分政策法规是在经济体制转轨时期出台的，随着市场经济体制的逐步建立，有些已不适应形势发展的需要。如有些规定或条款并未体现遵循市场经济的规律，有些法规部门色彩又较浓等。第五、政策法规缺乏系统性，出台的政策法规缺乏包括财税、价格、信贷和产业导向等方面的综合性和系统性。上述情况，不仅不利于我国加强环境与资源的保护，而且会被国外跨国公司所利用，影响和危及我国环境与资源的保护。如我国《固体废弃物污染环境防治法》颁布实施前，大批洋垃圾入境，就是钻了我国法律的空子。 三、我国应采取的环保对策 （一）突破绿色壁垒，逐步实现环境成本的内部化 实现环境成本的内部化是深环境保护和针对贸易与环境新问题的重要措施。实现环境成本内部化意义有二：其一鼓励价格和市场反映环境成本这一行动的国际化；其二：防治可能由于不当的环境治理投资方式而造成的贸易扭曲。我国为实现环境成本内部化已采取了一列经济措施和法律措施，如排污收费、生态补偿费等。这些措施对环境成本内部化的实现卓有成效。但笔者认为，我国环境成本内部化最大的难关是没有实现生态税收政策。在我国现行税制中的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税具有生态环境保护税的性质。另外，企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税等税种中都有保生态环境的有关税收优惠条款。但我国环保税收存在税种不全，纳税人及纳税对象过于狭窄、税率的设置上档次少、税收优惠方式单一等等不足之外。建议我国借鉴美国的生态税收政策，完善我国生态税收政策，更好地促使环境成本内部化的实现。 （二）设置环境关税，缓冲对国内环保产业的冲击 关贸总协定第二条第二款规定：缔约国可以对于任何输入产品随时征收税费，其中，（a）项规定一国可以征收“与相同产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品按本协定第3条第2款征收的国内税相当的费用”；这就是说，在非歧视的原则下实施环境关税制度,是关贸与总协定所允许的做法。环境关税一般包括出口税和进口税，环境进口税可以在实际上增加进口商品的成本，弥补外国产品和国内产品的成本差距，削弱其与国内同类产品的竞争能力，起到保护国内相关产业的作用。环境出口税的征收可保证国内资源不致大量流失，保证国内需要，实现一国一定时期内的政治或经济目的。当然，中国加入WTO，在享受优惠待遇的同时，也要给予他国相当的国民待遇，我国实行以环境保护为目的的关税政策必须在国内有关环境税收制度的基础上建立，否则将违反国民待遇原则。因此，我国应尽快建立起我国的环境税收体制，保护环境。 （三）使环境标志同国际接轨 环境标志作为保护环境的一项新措施，自1978年首先在原西德实行以来，已有20多个国家和地区相继开展了环境标志工作。我国的环境标志工作始于1992年；1993年9月，公布了环境标志图形；1994年5月17日，中国环境标志认证委会在北京宣告成立。各国的环境标志相互认可和等效性是致关重要的。使环境标志符合《关于贸易和技术障碍的协定（TBT协定）》，确保这类标志是非歧视性的和标志认证过程的透明度，是促进国际贸易公平竞争和国际一致性原则的重要条件，在中国加入WTO的关键时刻，积极组织实施和宣传环境标志制度，并使其同国际接轨是非常重要的。 国际标准化组织推出的ISO14000是一个考虑到发展中国实际情况的环境保护的国际标准。其目的之一，就是协调世界各国的环保要求，形成一个既能推动全球环保事业向前发展，同时又能为各国所接受采用的国际标准。目前，ISO14000正在逐步被世界各国所接纳，并称之为产品进入国际市场的“绿色护照”。中国企业的产品要提高产品竞争力，走向国际市场，就需要积极参加国际标准化ISO14000认证，帮助企业提高生产效率，改善环境行为。我国要加快产业结构调整的步伐，尽快淘汰重污染高消耗的产业和产品，尽快实现产业结构和产品的升级换代，减少结构性污染。同时积极推行清洁生产，降低企业的污染负荷。要建立绿色产品体系，加快绿色产品的认证工作，并在产品标准、标志颁发、认证管理、政策扶持等方面加强规范管理。加紧制定实施与ISO14000环境系列国际标准配套的国内法律法规，以及适合国情的环境标志法律法规，在全国推广、实施。 （四）激化公众环境意识的提高 人民是历史的参与者与创造者，人类历史上的每一次革命都伴随着一次思想或意识形态的重大变革，人类意识观念的更新为历史的进步提供了动力。在当今社会，环境意识的高低，已成为衡量一个国家和民族素质高低的重要尺度。所以，我们应十分重视提高全民族的环境意识。宣传和培训是提高公民环境意识的有效手段。宣传主要是通过文化宣传和科学普及活动，编写、出版通俗的科普读物，利用报刊、广播等大众传播媒介，结合中小学教育，进行环境保护的文化宣传和公众教育，培训的方式是举办各种类型的短训班，逐步提高全民族的文化科学水平和环境保护意识。要加强对国际环境公约、标准和法规的研究和宣传，建立信息跟踪和发布制度，及时掌握国际环境方面的最新动态，并充分利用WTO的有关规定和例外条款，进一步完善我国的可持续发展战略。要利用各种新闻媒体界，引导社会各界参与环境质量的监督和控制，对各种环境违法行为公开曝光，发挥强大的舆论监督作用。要大力提倡群众性的环保非政府机构把国家的环保法规、政策逐渐化为全民的环保行为甚至生活方式，使得每个人都能关注环境问题，从根本上提高全民族的环保素质和生态安全意识。 （五）加快我国环保法律与国际接轨的步伐 中国加入WTO后必须遵循国际贸易体制的规则，中国目前的一些与贸易体制规则。中国目前的一些与贸易有关的经济法律和法规尚不完全符合WTO的有关规定，需要进行相应的调整。从环境和可持续发展的角度看，加入WTO还要求中国对与环境有关的贸易政策和与贸易有关的环境政策进行必要的调整。中国必须制定贸易与环境相协调的整体政策，以确保贸易的发展与环境的保护相结合，促进中国的可持续发展。中国不仅需把环境问题纳入国家的投资商品和服务的进出口贸易政策中，加强环境立法和执法，还需重视以下几方面的问题。要加强对国际环境公约、标准和法规的研究和宣传，建立信息跟踪和发布制度，及时掌握国际环境方面的最新动态，并充分利用WTO的有关规定和例外条款，进一步完善我国的可持续发展战略。要利用各种新闻媒体界，引导社会各界参与环境质量的监督和控制，对各种环境违法行为公开曝光，发挥强大的舆论监督作用。要大力提倡群众性的环保非政府机构把国家的环保法规、政策逐渐化为全民的环保行为甚至生活方式，使得每个人都能关注环境问题，从根本上提高全民族的环保素质和生态安全意识。 (1) 制定国家环境保护的组织法规，明确行政执法的主体、对象、程序等等。 (2) 制定加强环境监督管理的法规，制定完善的监督机制，对监督主体、对象、程序、措施作详尽的规定，不致使监督流于形式。 (3) 加强国内法与国际法的协调，弥补国内环保立法的空白，如制定《消耗臭氧层物质管理条例》。加快环保法律与国际接轨的步伐。 (4) 制定关于公众参与的法规，对公众参与的条件、程序和作用加以规定，鼓励公众参与环境保护、环境监督、环境管理，环境保护应属于全民参与的民众性运动。 (5) 尽快建立和完善与环保有关的外贸法规体系。要在借鉴、吸收国际惯例和其他国家成熟的法律、政策的基础上，结合我国的实际，加快制订、完善与外贸有关的环保法律。 (6) 尽快完善外商投资环境保护法律。要坚决禁止污染严重且无法治理的项目投资，严格控制有一定污染但国内确需且有治理技术保障的项目引进，并要求执行其母国标准。 (7) 加快制订各种技术法规，阻止那些不符合我国环境和卫生安全标准的外国产品进入我国市场。