国际矿地复垦实践及对中国的启示 曹 霞* 摘要：采矿业是人类重要的活动，也是对环境危害最大的经济活动。随着人们环境保护意识的不断增强，复垦成为恢复被采矿破坏土地的理想选择。本文对发达国家和发展中国家的矿地复垦实践进行了考察，并在此基础上，为中国矿地复垦工作提出立法改进建议。 关键词：采矿 土地复垦 政策法规 一、引 言 采矿业在传统上一直被尊为农业之后最重要、历史最悠久的人类活动（Dhar, 1990. P281），它为世界文明做出了巨大而非凡的贡献。与此同时，采矿活动也对环境造成了严重的负面影响。 随着公众环境意识的不断增强与世界人口的迅速增长，消除矿业带来的环境污染，合理利用有限的土地资源，实现可持续发展，已成为摆在我们面前的迫切问题。过去二、三十年以来，人们广泛地认识到复垦是使开采过的土地恢复到可接受的环境状况的理想补救方式， 而且是矿山开采活动中不可分割的组成部分。国际社会对这一共识积极响应，自1985以来，世界上已有90多个国家颁布了新的矿产法，或大幅度修订了现有法律。中国的矿地复垦工作起步较晚，且复垦率和标准均偏低。 此外，由于中国地域广阔，矿山各不相同，所需复垦的面积大、分布广。持续增长的人口，日益严重的荒漠化以及水土流蚀，都加剧了业已严峻的耕地短缺问题。矿地复垦，作为土地资源管理的必要手段，正在受到国内越来越多的关注。尽管中国的复垦工作有其自身的特征，但是，国际复垦实践为我们提供了值得借鉴的经验。 二、国际矿地复垦政策与立法 （一）当前有关矿地复垦的政策与法规 1．发达国家 发达国家对矿地复垦问题的反应较为积极，并在其法律和法规中制定了详尽而切实可行的细则和程序。美国于1977年《露天开采治理与复垦法案》(SMCRA)（以下简称《复垦法案》）的出台 (Zillman, 1992; Bassett, 1998)。该法案起初是为规范露天开采而定，但现在也适用于地下开采。《复垦法案》明确详细地规定了包括原有矿和新开矿作业的标准和程序，例如，规定将使用土地恢复到原用途要求的环境：稳定矿渣堆、恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制宜种草植树，等等。该法案还详定了复垦技术与目标。相关立法中值得一提的是，《综合环境效应、赔偿与责任法案》（CERCLA），即众所周知的“超级基金”。该法案规定可以采取逆向责任追究，在以往的众多矿主中选择其一，通常是最富有的一个，令其承担环境破坏的责任，负责整理并修复弃用地（Warhurst, 1994; Meyer et al.,1995）。另外，“超级基金”还规定了连带责任制度。这就意味着尽管责任方被确定，但是，在其他责任方无力承担各自的赔偿份额时，环保署有权要求该责任方承担全部治理费用（Burtraw & Portney, 1993, P297; Meyer et al.,1995, P37）。然后，由该责任公司自行向其它污染责任方索偿（Devlin & Grafton, 1998 P116）。虽然，逆向责任追究和责任分担规定的实施引起众多争议与疑问， 但是，“超级基金”仍不失为让污染责任方承担责任、赔偿损失的行之有效的法规。首先，它直接促使矿业公司寻求并采用减少污染的技术和设备。其次，它可以“提醒”矿业公司必须谨慎作业，尤其是在诉讼公开的情况下（Devlin & Grafton, 1998, P117）。再次，它可以激发公众热情，监督矿业公司行为，从而节省管理部门的精力与开支。 英国的复垦立法首次出现于1949年，当时地方政府被授权恢复由采矿破坏的土地环境（Shipley, 2000, P7）。1980年实施“弃用地拨款方案（DLG）”（以下简称“拨款方案”），目的在于为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。1990年颁布了《环境保护法案》（即EPA 1990 ）。该法案可谓立法上的分水岭，因为它首次将污染行为界定为犯罪，并引入了“关注义务”， 即所有参与处理污染物当事方的一项法定义务（Meyer, 1995, P142）。采矿是最先被纳入该法污染综合治理范围的工业部门之一。该法案责令当地政府对本地区进行检查，以确定是否有这种属新法定义范围、有害于人类健康和环境的污染地（Harris & Denner, 1997, PP38-39）。 2．发展中国家   发展中国家的采矿工业在国民经济中发挥着重要作用。 此外，矿业项目还是政府重要的税源。 发展中国家采矿业拥有如此重要的地位，在数量与采矿能力上涉及众多的利益群体。所以，在协调国民经济增长和环境问题上，发展中国家的政策制定者们不得不经常面对艰难的抉择（Walde, 1993; Wauhurst, 1994; Mather & Chapman, 1995, P181）。巴布亚新几内亚的Ok Tedi金铜矿就是一个很好的例证。该矿的收入为其经济发展提供资金保障，这使得政府很难下决心像发达国家那样对该项目适用环保标准（Mater & Chapman, 1995, P181）。 正如James Otto等在研究亚洲国家所得出的结论，发展中国家的头等大事是经济增长，大力吸引外资是立法的重点 因而，习惯上在采矿法和环境法都涉及有关矿业环保问题（Otto et al., 1999, PP 325-326），或规定勘探者或矿业企业必须遵守相关的国内法（比如，环保法、水法和土地法等。），缺乏象美国《复垦法案》这样的统一立法。结果是，大部分新立的或修订的采矿法和环境法对矿地复垦的要求过于笼统和分散（Walde, 1993, P59; Courtnage, 1999, P34; Otto et al., 1999, P325）。比如南非法律只要求采矿企业“拆除所有建筑物”以及“清理所有垃圾”，对开采用地必须恢复至采前状况并未作出明确规定（Basset, 1998, P9）。 这种泛泛的规定愿望虽好，但缺少可以指导矿山企业、执法部门以及其他相关行业的可操作价值（Otto et al, 1999, PP326 &327），留给权势群体更大的自由支配权与协商权（Basset, 1998, PP6-7）。此外，发展中国家大多注重（矿山）关闭后的环境治理，而非开采过程中的同步整治。比如，中国1996年修订的《矿产资源法》规定，关闭矿山，必须提前一年向国家和地方相关部门提出矿山闭坑报告（第二十一条）。显然，这一规定对矿山企业进行环保勘探与开采鼓励不足。 总之，试图在矿业收益与控制减少矿业负面影响的成本之间寻求平衡点，是发展中国家新的立法框架的特点（Otto et al., 1999, P325），因而，许多发展中国家所面临的挑战是，如何审慎地看待与评价经济发展和环境保护之间的利害得失。 （二）复垦政策与立法的趋势   1．复垦要求融入审批程序   为了减少采矿作业对环境的冲击，大多数国家都要求投资者在申请开采许可证时提交一份作业计划，详细说明开采方式方法，同时要求许可证持有者提交一份关于采矿作业完成以后矿区复垦的详细计划。比如，美国《复垦法案 》规定，矿主必需提交一份复垦计划，然后才能获得采矿许可证，而且复垦必须与采矿同时进行（Zillman & Smith, 1992; Bassett, 1998）。德国《联邦采矿法》也规定，采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。该报告须经矿业主管部门核准，内容包括停止作业的详细技术可行性说明与关停期限（Khhne, 1992; Bismarck, 1999）。加纳1999年《环境评估条例》规定，矿业公司必须提交并实施一份关于恢复弃用地原用途的先期复垦计划，作为获得采矿许可前由环保署审核环境评估报告的一部分。菲律宾最近的立法也同样要求所有采矿申请者提交矿地再利用和矿井拆除计划。该计划必须在关井至少五年前详细说明关井后的土地用途、费用概算、十年维护和观察期说明，以及为缓减关井给矿工与当地社区造成的冲击所采取的社会经济措施（柏林报告，70-71页）。 这些签发许可证前的复垦要求为政府判断矿业项目是否符合环保要求提供了依据。同时，作为一项政策措施，这些要求可以促使未来的矿业公司进行环保采矿作业。当然，环保作业的成败与否在很大程度上依赖于相关政策的有效实施和监督。 2．激励策略的应用   矿业项目的特点是，资本密集、 存续期长、风险不易预测，而且，往往造成难以预料、十分严重、不可逆转的环境后果。为了有效的降低采矿对环境的负面影响，世界各国政府在对申请许可提出要求的同时，引入了大量的与此相关联的激励机制。其中环保保证金即是为保证采矿作业后矿山治理而最常见的手段（Halcon, 1999, P12; Sinding, 1999, P26）。矿业公司在采矿作业开始前上缴主管部门一笔资金，作为其履行矿地治理义务的保证金。这种许可过程中缴纳保证金的方式有合法化的趋势。根据美国《复垦法案》的规定， 采矿权申请人必须缴足确保采矿期内履行复垦计划的保证金方可签发许可证。完成预期的复垦任务后，矿业公司方可撤回保证金（Sec. 519）（Zillman & Smith, 1992）。德国《联邦采矿法》亦要求采矿许可获准前缴纳必要的矿井关闭与复垦的保证金（Khhne, 1992）。   发展中国家纷纷效仿，通过立法要求（矿主）提供保证矿地复垦的某种信托基金。加纳《1999环境评估条例》规定，矿业公司必须缴纳复垦保证金，以确保国家不会因矿业公司倒闭或无力消除采矿对环境的影响, 而承受不可预见的财政负担（柏林报告，1999，第70页）。菲律宾修订了的《实施细则》对环保保证金提出了更具体的要求。矿业公司必须建立“紧急责任与治理基金”。包括矿地复垦基金、监测基金、复垦现款基金及矿山废弃物与矿渣储备金，其中储备金由政府按吨废弃物与矿渣收取，用来补偿采矿造成的环境破坏（柏林报告，1999，第83页）。 与行政命令和监管措施相比，保证金与基金能更好地获得损害环境的社会成本，鼓励节约成本作业，且易于管理与实施，方便、灵活。此外，还可以扩大政府财政来源。 3．提倡自我约束行为   作为环保法的补充，自我约束机制越来越受到青睐并在逐步普及。由于环保压力不断增强，环保标准日趋严格，人们希望矿业公司保持“文明公司”形象（联合国贸发会, 1997, P45）。因而自觉遵守“最佳行业规范”的现象越来越普遍（Wagner, 2000, P230）。   自1986年以来，美国露天矿业管理局（OSM）为实施矿地复垦的模范煤矿颁发年度奖励。另一项奖项始于1992年，其目的是向公众宣传那些在露天环保开采和矿地复垦方面做出杰出成就的矿业公司，同时鼓励成功的复垦技术的交流与转让。 澳大利亚于1994年在全国实施了《澳大利亚环保行业评估计划》（NIASA），旨在通过实施环保工作规范，提高NIASA认证企业的效益， 其结果是管理水平得到了提高。澳大利亚Alcoa公司在西部达林山脉的山脊森林地区从事矾土露天环保开采作业，因而获得了一项国际大奖。 菲律宾则对于不能保持环保作业与违反环保作业的公司，不再签发采矿许可，或者禁止其从事采矿业（柏林报告，1999，第83页）。 自我约束机制有助于加强矿业公司的环境保护意识，同时还可以促使他们通过建立自律标准和目标，以及加大科技进步的投入，实现环保开采作业。 4．鼓励社区参与   愈来愈多的受矿业影响的人们开始关注并参与到矿业事务当中， 这是当今世界的一大趋势（Otto et al., 1999, P331, 引自Pring et al., 1999）。因为矿山的生产周期很长，所以公众的支持对于采矿作业的各个阶段都是十分重要的。对于正在作业或已经关闭的矿山，实施同步治理或关闭后复垦时，公众支持就显得更为重要了。因为当地群众是矿地复垦后的最终受益者。完善的矿业政策应当时时关注当地群众的利益与所想；还要征求他们对行将治理的土地的愿望；同时，让当地群众了解开采对环境造成的潜在影响，以及相应的具有说服力的应对措施和赔偿机制。这一点做不好，就会延误采矿项目工期，甚至导致项目遇阻。巴布亚新几内亚布干维尔岛上的潘格纳铜矿（Panguna Copper Mine）的夭折就是一个很好的反面例证（Beatson, 1991）。   公众参与环保政策的实施可以节省开资（世界银行，1992，第85页）。一些国内法开始加入促成公众参与采矿各个阶段作业的内容（ELI, 2000, P26）。在美国，几部主要的环保法规（包括空气、水污染，危险废弃物和有毒垃圾等）都允许市民提起诉讼，以维护法律的权威，同时还允许市民就矿业公司违反采矿许可证的规定所造成的损失进行索赔（ELI, 2000, p29; 世界银行，1992，第89页）。美国、秘鲁和巴西要求环境影响评估机构先行召集听证会，而后进行采矿项目的核准（ELI, 2000, p26-27）。马来西亚、蒙古、泰国和菲律宾法律中也规定有矿山环保问题的听证会程序（Otto et al., 1999, P331）。为资助公众参与联邦环境影响评估程序, 加拿大联邦有关环境影响评估法规定，采矿提议者必须负担项目评议团的评议和调解费用（ELI, 2000, p27）。更值得一提的是，墨西哥《生态总法》规定，如果受污染区的公民可以证明他们是受害方，以及政府主管部门违法的话，他们有权对环境影响评估进行行政复议，并允许任何人提起行政诉讼（ELI, 2000, p29）。   公众参与对政府和矿业公司都是至关重要的。一方面，通过当地社区参与环境影响评估或审批程序来帮助政府贯彻环保政策; 另一方面，使当地群众能及时了解矿山作业所带来的好处和影响，并促使他们对矿业公司采取更易于接受与合作的态度（Otto et al., 1999, P331）。 三、对中国实施矿地复垦的启示 （一）中国矿地复垦立法现状 中国与世界上其他国家相比，复垦工作起步较晚。因其广袤的地域，矿产品种类繁多，环境破坏面积也相对较大， 加之匮乏的资金和技术资源等特点使其复垦工作具有与世界上其他国家所不同的特点。 20世纪五、六十年代和七十年代，人们自发地在矿区废弃地上小范围地尝试种植、放牧与开发建设。 始于20世纪70年代末的轰轰烈烈的经济改革，对矿山资源需求日益增长，同时，矿山环境恶化，特别是如雨后春笋涌现的乡镇企业（TVEs）及乡镇煤矿（TVCMs）虽缓解了资源紧张的状况，但由于落后的开采技术、低效的环保措施、以及政府管理上存在的漏洞，其生产使得业已严峻的矿区环境雪上加霜。 鉴于严重的环境恶化和不断增长的土地损耗，八十年代初，中国启动了针对沉降矿区的综合复垦计划。紧接着于1988年出台了《土地复垦规定》（RLR）（简称《88复垦规定》，这是八、九十年代出台的重要的环保法律、法规中的一部。它将土地复垦定义为，“将在生产和建设过程中因挖损、塌陷和压占等破坏的土地恢复到可利用状态的活动”（RLR第2条）。它还明确了工业主管部门、矿山和个人对治理被损土地的责任和义务，以及相应的资金来源。这是中国第一部有关矿地复垦的规范性文件，它标志着矿地复垦新纪元的来临---随着其它有关矿地复垦的法律法规的颁布，中国矿地复垦工作正逐步向法制化、规范化迈进。 （二）中国矿地复垦立法所面临的挑战 长期以来，中国环境保护的重点一直集中在工业污染，特别是空气与水污染的防治上（Li, 1995, P020; Alford et al., 1998, P406）。复垦要求常常笼统地散见于以上提到的几部法律、法规中。比如，《自然资源法》（1986年颁布，1996年修订）第四章第三十二条规定，矿山必须采取相应措施，因地制宜，通过种草或其他方式对因采矿破坏的耕地、草愿和林地进行复垦利用、种草植树。然而，从全国范围来讲，这一规定或许是可行的最低标准，它可能并不适用于特殊矿山的复垦利用（Basset,1998, P9），因为不同的矿山要求不同的复垦措施。此外，这一笼统规定对于界定矿业公司的责任和义务，或有效实施这些规定以达到复垦要求并无多大价值。《88复垦规定》解决了一些当时法规过于笼统与分散的问题，但是，作为计划经济的产物，它很难在市场机制下进行操作。传统上，中国实行国家征用被破坏土地，费用由国家和矿业公司（乡镇与私营企业除外）共同分担的单一做法（Zhu, 1996, P19; Wang, et al., 1999, P59）。国有企业大都经营亏损、预算拮据、又背负着沉重的社会负担，在这种困难的情况下进行复垦，结果只能是先征用后废弃。虽然以“谁破坏，谁复垦，谁受益”的原则为指导，但是，《88复垦规定》既没有明确界定破坏者的责任与义务，又没能明确规定复垦者应享有的权益（Li, 1999, P14），特别是土地复垦后的利益再分配和所有权问题并未涉及（Luo et al, 2000）。加之奖罚不明（Zhang et al., 2000, P110），《88复垦规定》不但没能激励复垦行为，反而为相关法律、法规的实施带来一定的难度，为滥用职权等腐败行为留下可乘之机。所用这些不利因素将大大挫伤那些意欲复垦者的积极性，也不利于进一步开展矿地复垦工作。   值得一提的是《88复垦规定》的缺陷已得到充分认识，并已在修订之中。1999年修订的《土地管理法》规定“占多少，垦多少”以及“所有用地单位和个人应该按照国家有关规定，对因挖损、塌陷、压占等等造成的土地破坏负责复垦”；“没有条件复垦或复垦的土地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，专款用于复垦”（第三十一条）。如果这些基本原则能通过颁布相关实施细则得以落实，其实用性会大大提高。     （三）立法改革建议 立法分散、笼统是实施全国性复垦政策的第一大障碍，这也导致其可操作性差、执行自由度较大等问题。另外，庞杂的机构设置和不同层级主管部门的职责划分不清导致复垦政策与法规实施不利。资金来源不足是中国实施土地复垦的第三大困难。所有这些不足，加上缺乏技术资源，阻碍了中国矿地复垦工作的顺利进行。 克服所有这些困难，必须立足于改革现有的法规，出台一部全面的矿地复垦法，辅之以详尽、易于操作、包括管理程序和工业技术标准的实施细则。像美国《复垦法案》那样，必须明确界定各级主管部门与相关企业的义务、责任和职责。另外，还必须明确规定土地复垦所需的资金来源、相关费用的管理与使用、复垦后土地的验收和再使用，等等, 其中包括复垦后土地使用权可以有偿转让规定（Zhu, 1996, P21）。所有土地使用者，包括乡镇企业和私营企业都应体现在立法中，因为他们曾经是土地的破坏者，而且将来也会如此。   至于弃用地，不必先行征用，可以允许采矿企业免交耕地占用费，先行投资复垦弃用地，而后再用复垦后的土地换取拟征用的土地（Zhu, 1996, P21; Li, 1999, P14）。还有一种办法，即由采矿企业向当地交纳采矿污染补偿费，用以代替土地征用费，以资助当地开展自我复垦计划（Hu & Chen, 1994, PP16-17）。 这些措施可以大大减轻企业因支付征用费而致的经济负担，也可以避免长期耕地压占和弃耕现象，同时又能激励被破坏土地的复垦行为。 对于未来的开采项目，不妨效法美国、德国、加纳和菲律宾的经验，将提交复垦计划、缴纳复垦保证金的要求与签发采矿许可证挂钩。再结合由环保部门作出的环境影响评估报告，这一要求将有助于对开采项目是符合环境标准作出判断。此外，这项要求还可以作为一种激励措施，促使采矿企业在未来作业中进行自我约束，以期返还保证金。要求矿山闭坑前一年再行提交土地复垦计划的做法不利于确保“同步复垦，长期监管”。 此外，还要建立透明的、包括公众听证制度的司法机制。体制上，立法者要与执法者分离，要建立法律上授权的职能部门全面负责矿地复垦的规范、执行、监督、协调等工作，并在地方建立各级由中央垂直领导的办事机构。各级部门之间应权责明确，以减少重复管理或是责任推委现象。在复垦资金方面，建立全国性的复垦保证金制度，并辅之以国家专项复垦基金。还可以采取其它方法，比如采矿拟用地与复垦土地以地换地，通过拍卖、招标和减税激发复垦积极性，等等。但是，要将以上所述方法付诸实施，还需要政府权衡经济发展和环境保护的利害得失，采取果断措施。任何一方面出现偏差，都会给矿地复垦工作的进行增加难度、降低效率。 主要参考文献 Ø Asian Development Bank, Reform of Environmental and Land Legislation in the PRC, Environmental Division Office of Environmental and Social Development, Asian Development Bank, pp140-153, 2000. Ø L R. Blinker (ed.), Mining and the Natural Environment: an overview, UNCTAD, Advance Copy, No. 6, pp 6-8, 1999. Ø Meyer, P. B.; Williams, R. H. & Yount, K. R., Contaminated Land—Reclamation, Redevelopment and Reuse in the United States and the European Union, Edward Elgar, pp3-202, 1995. Ø Report on the International Round Table on Mining and the Environment, pp1-93, Berlin 22-26, November 1999. Ø Luo, M. et al., Research on Waste Land Reclamation and Its Implementation Mechanism in China, in Mine Land Reclamation and Ecological Restoration for the 21st Century, (X. S. Lu ed., China Coal Publishing House, pp 54-59, 2000).