入世后我国环境法二元发展方向的契合与重构 王 立* 2001年11月的一声槌音，使长达十五年的贸易谈判尘埃落定，我国由此加入了世界贸易组织（WTO），并成为该组织中人口最多的成员国。加入WTO后，更加激烈的国际竞争，尽管会令我们面临机遇与挑战并存的局面，但最终必将推动我国的经济发展，特别是对外贸易的发展。然而，为了能与该组织的其他成员国之间进行正常的经济贸易交往，保障我国的国家 利益不受侵犯，我国的政治、经济、法律制度势必会作出一系列的调整，以适应WTO的规则。法律领域则是首当其冲的重要领域之一，其中特别是环境法则面临着更加严峻的挑战。因此，准确把握WTO规则中有关的环境条款及其内容，并根据这些条款和内容的精神实质，进一步从宏观上发展我们的环境法制理念，从微观上完善我们的环境法律制度和法规标准建设，确立我国环境法的二元发展方向，并实现入世后我国环境法二元发展方向的契合与重构，乃是二十一世纪环境法制建设中的一个重大理论课题。 一、环境法二元发展方向的理性精神、功能基础与规则基础：WTO规则中有关的环境条款及其法理内涵解析 事实上，WTO并不是通常人们所想象那样的一张纺织严谨的规则“网”，正如这里很多规范是高度健全和十分严密的一样，也有一些方面的问题和遗憾静若寒蝉般地蛰伏于其中，当然，一些协定却具有非凡的补充功能。无疑，用环境法的学术眼光审视WTO规则体系时，WTO没有专门的协议处理环境问题是一个不争的事实，但在一些协议中却又包含了处理环境问题的诸多规定与精神。 （一）《WTO协议》中的环境法理性精神：可持续发展和环境保护的目标 《WTO协议》，也叫《马拉喀什建立世界贸易组织协定》。该协定在序言宣称：“本协定各参加方，……，认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平，保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑到世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施。” 人是他养性 生物，为了自身的生存与发展，人类当然要从自然界索取维系生命的物质基础，故尔在一定程度上，人类的发展和进步，必须以付出环境的成本为代价。 现代各国环境法都必须正视这一基本事实，理性地对待当前与发展对于物质基础的需求以及现实的物质供给的可能性程度之间的关系，从而合理地界定可持续发展所必须的合法利用与环境保护必须的禁止索取的理性边界。这一认识，无疑是体现在环境法上的自然理性精神，《WTO协议》在其序言中给予了概括的关照——并为未来进一步发展这方面的规则设置了理性基础，种植了制度根源。 （二）环境法功能机构：通过法定机构构筑环境法的执行功能——设立贸易与环境委员会 徒法无以自行。没有相应机构作保证，法的功能是难以发挥的。随着环境问题成为全球问题的加剧，在1994年乌拉圭回合结束时，参加国的贸易部长决定在WTO中开始一个有关贸易与环境的全面工作计划，并作出了《关于贸易与环境的决定》。在该决定中设立了WTO贸易与环境委员会，从而使环境与可持续发展问题成为WTO主流工作的一部分。 1、制定该决定的背景和目的 根据《WTO协定》序言中所称“认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相符的方式，加强为此采取的措施，” 并确立了设立该机构的基本目的： ① 负责《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》及来自GATT方面的工作。负责《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》及GATT理事会主席于1992年12月向第48届缔约方全体大会提交的声明所反映的GATT的后续活动，以及环境措施与国际贸易工作组、贸易与发展委员会和GATT理事会的工作。 ② 负责《关于服务贸易与环境的决定》中设想的工作计划。 ③ 负责《与贸易有关的知识产权协定》的相关规定方面的工作。 ④ 处理环境政策矛盾。考虑到在维护和保障一个开放、非歧视和公正的多边贸易体制与采取行动保护环境及促进可持续发展之间不应存在、也无必要存在任何政策矛盾。 ⑤ 对机构职责的限制。期望协调贸易与环境领域的政策，此工作不应超出多边贸易体制的权限，应仅限于贸易政策和可能对其成员产生重大贸易影响的与贸易有关的环境政策。 2、设立贸易与环境委员会及职责 ① 指示WTO总理事会的第一次会议设立贸易与环境委员会，该委员会对所有WTO成员开放，并向在WTO建立后召开的第一届2年一次的部长级会议提出报告，届时将按照委员会的建议审议委员会的工作和职权范围； ② 贸易谈判委员会1993年12月15日决定的部分内容如下： (a) 确认贸易措施与环境措施之间的关系，以促进可持续发展； (b) 在符合多边贸易体制的开放、公正和非歧视性质的前提下，就是否需对该体制的规定进行修改提出适当建议，特别是关于： ——制定用以加强贸易与环境措施之间积极的相互作用的规则的需要，促进可持续发展的需要，特别考虑发展中国家、尤其是其中的最不发达国家的需要； ——避免保护主义贸易措施，遵守有效的多边纪律，以保证多边贸易体制响应《21世纪议程》和《里约宣言》、特别是宣布言第12条原则中列出的环境目标； ——监督用于环境目的的贸易措施、具有重大贸易影响的与贸易有关的环境措施以及适用于这些措施的多边纪律的有效执行；” ——在这些职权范围内，并为使国际贸易与环境政策相互支持，委员会最初将处理下列事项，并可提出任何与此相关的问题： ——多边贸易体制的规定与为环境目的而采取的贸易措施之间的关系，包括按照多边环境协定采取的措施； ——具有重大贸易影响的、与贸易和环境政策有关的环境政策与多边贸易体制的规定之间的关系； ——多边贸易体制的规定与下列各项内容之间的关系： (a) 为环境目的而征收的税费； (b) 与产品有关的环境要求，包括标准、技术法规、包装、标签和再利用； ——多边贸易体制中有关用于环境目的的贸易措施及具有重大贸易影响的环境措施和要求的透明度的规定； ——多边贸易体制的争端解决机制与多边环境协定的争端解决机制之间的关系； ——环境措施对市场准入的影响，特别是对于发展中国家、尤其是其中的最不发达国家而言的此种影响，以及取消贸易限制和扭曲对环境的效益； ——国内禁止性货物的出口问题， ——贸易与环境委员会在上述职权范围内，将考虑把《关于服务贸易与环境的决定》所设想的工作和《与贸易有关的知识产权协定》的有关规定作为其工作的组成部分, ——在WTO总理事会第一次会议召开之前，贸易与环境委员会的工作应由世界贸易组织筹备委员会(PCWTO)承担，并对筹备委员会的所有成员开放， ——提请筹备委员会的小组委员会和届时建立的贸易与环境委员会，就《WTO协定》第5条所指的政府间和非政府间组织的关系做出适当安排的问题向有关机构提供建议。 （三）WTO中的环境法规则基础：其他有关环境问题协议的六大规则体系 1、《技术性贸易壁垒协定》 在对外贸易中，一国政府制定进口产品的标准，对可能危害本国人民身体健康、危害国家安全、严重污染环境、破坏自然资源的外国产品禁止进口，这种做法是必要的、合理的。然而，如果是出于贸易保护主义的目的而滥用产品的技术条例和标准，限制外国产品进口，保护国内产业，那么，就构成了国际贸易中的技术壁垒。 《技术性贸易壁垒协定》中明确认识到了环境目标：“各成员国认识到不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，保护其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康及保护环境，或防止欺诈行为。但是这些措施的实施方式不得构成在情形相同的国家之间进行任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制，并应在其他方面与本协定的规定相一致”。 2、《卫生与植物检疫措施协议》 各缔约方采取卫生和植物检疫措施是一项权利，但只能用作对人类和动植物生命和健康及生态环境的保护，而不能构成对贸易的变相限制，成为事实上的贸易壁垒；期望能制定一个规则和纪律的多边框架来指导卫生和植物检疫措施的采纳、开发和实施，以减少其对贸易的负效应；强调国际标准的推荐技术标准的作用，并希望能够促进各国在这些方面的协调；缔约国之间互助，尤其考虑到发展中国家的特殊困难，要求发达国家给予技术援助。 3、《补贴与反补贴措施协定》 补贴与反补贴：为适应新的有关环境的法律，允许进行补贴，数量可以达到公司成本的20%。 4、《与贸易有关的知识产权协定》 《与贸易有关的知识产权协定》，简称TRIPS，第27条第2款规定：各成员可拒绝对某些发明授予专利权，如在其领土内阻止对这些发明的商业利用是维护公共秩序或道德，包括保护人类、动物或植物的生命或健康或避免对环境造成严重损害所必需的，只要此种拒绝授予并非仅因为此种利用为其法律所禁止。 5、《服务贸易总协定》 《服务贸易总协定》，简称GATS，第14条规定：为保护人类、动植物的生命和健康而影响服务贸易的政策，在某些条件下，例外于GATS一般规则。 6、《关于服务贸易与环境的决定》 该决定在序言中宣称：“服务贸易理事会承认为保护环境所必要的措施可能令与本协定的规定发生抵触，且注意到由于保护环境的必要措施的典型特点是以保护人类、动物或植物的生命或健康为目标的，要求贸易与环境委员会就服务贸易与环境之间的关系，包括可持续发展问题进行审查并提出报告，同时提出建议。委员会还应审查关于环境问题的政府间协定相关性及其与该协定的关系。委员会应向在《建立世界贸易组织协定》生效后首届2年一次的部长级会议报告其工作结果。” 二、我国环境法二元发展方向的契合与重构 显然，WTO在环境法方面的精神与规则，与我国环境法有着相当程度的一致性，但也有不尽一致的地方。考虑到WTO原则并结合我国环境法的现状，就我国环境法在入世之后的发展方向问题，这里提出一条环境法二元发展方向的契合与重构的思路。 （一）宏观整合：重新整合宪法与环境法的关系——从隐性环境权上升为显性环境权、环境保护理念适时入宪 环境权这一概念的出现始于20世纪60年代。1960年，原联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。 随着环境权讨论和研究的日益深入，美、日两国一马当先，开始了环境权的立法实践。美国于1969年颁布的《国家环境政策法》第一编中，对国家及公民在保护环境方面的权利与义务作了具体规定，该编第3条强调，“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”而作为公害大国的日本亦在1969年制定的《东京都公害防止条例》序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。”这些立法实践不仅对于环境权的形成和发展起到了极大的推进作用，同时还将环境权的讨论和研究引向深入。欧洲人权会议历经十多年的讨论和研究，终于在70年代接受了环境权的观点，1973年在维也纳召开的欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为一项新的人权加以肯定，同时还认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。关于环境权的研究讨论和立法实践引起了国际社会的高度重视，1972年联合国召开了第一次人类环境会议。113个国家和一些国际机构的1300多名代表参加了会议。会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认，“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按照自己的环境政策开发资源的主权，并有责任保证在各自管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境。”之后，许多国家闻风继起，纷纷在各自的宪法中确认环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。环境权的确立是当代宪法理论继生存权后的又一重大发展，它表明当代宪法已不再将环境当作无主物，而确认环境是属于人类共同享有的财产和基本人权。环境权宪法地位的确立，使得环境的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据，也使环境侵害问题得到正本清源的解决，弥补了生存权作为环境保护直接依据的缺憾，同时还给环境法、民法等有关部门法环境权的建立以合法的依据。 如果国家主张建立健全法律体系，那么宪法当然要规定部门法的基本原则。从宪法层次上规定部门法基本原则，则可以有力地促进部门法得以迅速、健康地发展。当前，我国宪法已经滞后环境实践发展的需要，而且，这种滞后已严重影响到我国环境法向更深层次、更广范围和更新领域的发展，如不适时地在宪法中明确引入环境权理念，势必进而影响到国家环境保护战略的实现和国家环境保护事业的蓬勃发展，并对国家可持续发展战略产生一定的影响。 环境保护理念和思想必须尽快引入宪法。我国宪法应在序言中涉及环境保护理念和思想，并对国家实行可持续发展战略作出相应的表述，把可持续发展战略作为实现中华民族伟大复兴的大事来抓紧办好，从而促进环境保护理念和思想进一步深入人心，为环境保护事业提供和谐的发展空间。 《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”尽管权利和义务是相对应的，但是从该条法律规定看，我们目前在法律中主要强调的是公民对环境保护的义务，而缺乏对公民享有的环境权的明确规定，因此，我国宪法应明确将环境权作为“公民权利和义务”的内容之一，在宪法中做出明确规定，以根本大法的形式充分保护公民的环境权；同时，还应将国家大力发展环境保护事业的基本国策用宪法的形式固定下来。 我国宪法没有直接规定公民环境权利关系，这是一种缺憾，但我国宪法将环境权隐含于“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利” 。这种特定的宪法环境权规范方式，我们可称之为宪法“隐性环境权”。 一伺条件许可，这种“隐性规定”必将从概括的公民权利关系规范之中分化、独立出来，成为一种自在的环境权，发展为独立存在的“显性环境权”。从而使环境法能够从宪法中获得足够的基础，进一步和谐宪法与环境法的关系，健全和完善宪法统率下的环境法律体系，促进环境法制的良性发展。 （二）微观完善：加强环境标准的制定和完善，防止和减少“绿色壁垒”的出现 “绿色壁垒”，又称“绿色贸易壁垒”是指在世界贸易组织逐步取消全球多边自由贸易关税壁垒的情况下，环境标准等技术要求已成为一些国家新的贸易保护武器。世界上许多国家已经宣布，没有绿色产品或绿色标志商品的进口，将在数量和价格上受到限制，这是国际市场上最常见的非关税壁垒。 2001年11月8日至22日，欧盟委员会派出兽医考察团对中国动物食源性食品残留监控工作进行了考察。2002年1月22日，欧盟委员会卫生与消费者保护总司食品与兽医办公室向中国农业部畜牧兽医局递交了《欧盟动物和动物产品残留考察团赴中国考察报告》（草案），请中方提出对该报告草案的评价意见，并在10个工作日内将意见反馈欧方，以便在其常设兽医委员会上讨论并递交欧盟各成员国。但2002年1月25日，欧盟常设兽医委员会通过了全面禁止进口中国动物源性食品（指可供人类食用的动物产品及其附属产品）的决议。据了解，中国每年对欧盟出口动物源性食品就达7亿美元、100多种商品，欧盟的制裁一旦实施，将会使我国相关企业遭受重大损失，甚至有的不得不面临转产或者停产。 2002年2月20日，英国食品标准局发布公告，建议商店停售所有产自中国的蜂蜜，这是继1月25日欧盟委员会有关机构全面禁止进口动物源性食品通过的又一项不利于我国产品出口的决议。英国有关部门发出此项建议是由于在抽样化验中发现来自中国的蜂蜜中含有超标的氯霉素。英国蜂蜜进口协会也建议所有的会员停止销售任何含有中国蜂蜜的混合蜂蜜，寻找其他蜂蜜进口渠道，直到中国的兽用药使用达到标准。 不仅上述两个事件，自中国加入WTO以来，农畜等产品出口不断受到“绿色贸易壁垒”的困扰：2002年1月，浙江舟山冻虾仁遭欧洲退化；2002年2月，山东省大宗农产品出口大幅度下降，包括：冻鸡、花生、蔬菜等；2002年1月到5月期间，欧盟全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品。传统种养方式下生产的农产品遇到了前所未有的困境， 因此，我国的环境法面临这一困境，应当做到： 1、健全和完善国家环境标准体系 环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。 根据《环境保护标准管理办法》的规定，我国的环境标准分为国家环境标准和地方环境标准，这两级环境标准包括环境质量标准、污染物排放标准和环保基础标准与方法标准三类两级。我国环境标准与国际标准相比过低。在我国19278项已有国家标准中，采用国际标准和国外先进标准的不足50%，高新技术标准严重缺乏。 健全和完善国家环境标准体系，是我国环境法发展的一个重要工作。 2、积极开展ISO14000国际认证 ISO14000是响应全球环境运动而采取的标准化行动，是落实1992年全球环境与发展大会精神的重要步骤，也是当代人类社会重大的标准化课题，其目的就是制定和实施一套环境管理的国际标准，并通过这个体系的建立、运行、审核、改进，以达到减少人类各项活动所造成的环境污染，最大限度地节约资源，改善环境质量，促进经济持续、健康发展。 ISO14000环境管理体系现已成为世界各国企业跨越“绿色贸易壁垒”的重要跳板。我国于1997年正式开展ISO14000环境管理体系认证工作，但我国的现状却令人堪忧，截止到2001年上半年，在我国已获得该认证的企业仅500余家，其中大部分是三资企业，国内通过认证的上市公司主要集中在家电企业，更多的企业仍在该体系外徘徊。 因此，加快ISO14000环境管理体系认证工作，并通过法律来保障该项工作的顺利进行，也是当前环境法的一个重要发展方向。 从宪法层面进行宏观整合与从标准层面进行微观完善，都必须是围绕健全我国环境法律体系来展开的。宏观整合着重解决当前我国环境法律体系在宪法上缺乏刚性宪法根源——宪法环境条款的重大问题；微观完善并不是一件小事，而是一项十分庞大和艰巨的工程，环境标准是环境法律体系是最复杂、最大量、最活跃和最敏感具体规则。宏观整合与微观完善是入世我国环境法发展的两个方向，前者重在解决环境法的理论问题，后者重在推动环境法的实践发展，二者之间的有机契合，相互推动，则有利于实现我国环境法律体系的重构，从而创新并形成一个有中国特色的由宪法环境条款、环境基本法、环境单行法律、环境法规和环境标准体系层层衔接、和谐有致、严谨完整环境法律体系。