澜沧江-湄公河水资源流域管理的法律思考 张树兴 李希昆 （昆明理工大学法学院，昆明，650093） 澜沧江－湄公河是中国和东南亚地区最为重要的国际河流，目前它已成为国际上众多国家、国际组织关注和投资的热点地区。亚洲开发银行组织的“大湄公河次区域合作计划”，直接影响地域232×104 KM2,人口超过2.2亿,大范围内的自然环境、社会和经济状况都将发生巨大变化。1995年4月5日下湄公河四国签署的《湄公河流域持续发展合作协定》,以及澜沧江——湄公河航道的开通，已发挥了它的国际大通道的作用。同时，澜沧江——湄公河次区域也将成为我国的一个新的旅游经济增长点，成为一个重要的对外贸易区，为该流域区的社会、经济持续发展提供了新的机遇。然而这也将对区域的水资源、生态环境产生极大的隐患。因为随着水资源的污染，已对流域内的生物多样性以及下游国家和地区的用水等方面造成了危害；水土流失问题严重，加之洪水危害，多个梯级电站(水库)的修建等项目的实施，该流域水资保护问题变得日趋突出，而目前河流水资源保护和管理措施方面的欠缺，客观上已对澜沧江－湄公河水资源流域管理提出了迫切要求。 一、澜沧江－湄公河流域水资源在流域经济可持续发展中的地位，要求对其水资源保护问题予以充分重视 澜沧江—湄公河源于中国青海省玉树藏族自治州的杂多县唐古拉山脉北麓拉赛马(又名寨错山)，面积为0.4km、海拔5167m的小冰川[61,自北而南流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南六国,干流总长4880km,流域面积81.0×104KM2。在中国境内称澜沧江,出中国境后称泪公河。它是地球上最为典型的南北河流,包括了除沙漠以外所有的自然景观和气候类型,各种形态的水文过程均存在,其民族分布、社会形态、经济水平、水资源开发利用方式与程度,以及水环境问题等多种多样且地域变化大。经有关部门预测，澜沧江—湄公河水资源及相关资源在中国的青海、西藏境内部分,由于属高海拔高寒区,河川径流小,地广人稀,开发目标应以畜牧业为主,林业及旅游业为辅,流域的主要功能是维护生态环境。在云南段的澜沧江中上游地区,开发目标应以水电、矿产为主,以灌溉、旅游为辅,主要治理目标是河谷生态环境退化和水土流失。澜沧江下游至万象,开发目标以水电、航运、旅游、热带生物资源为主,山区综合开发和边境贸易为辅;万象以下,开发目标又应以灌溉、渔业、防洪为主,以水电、航运、旅游为辅。澜沧江--湄公河的水资源系统有两大特点:①总水量丰富,本身不缺水,因时空分布及水需求差异大而产生水资源短缺问题,可以通过流域水资源的合理调度予以解决,不需从外流域引水;②流域内的耕地、城镇、经济中心、洪水、干旱和有关水环境灾害等,均沿该狭长流域呈南北向分布在4880km的干流两侧,水需求及水环境问题均不可能在全流域集中分布或同时发生,为水资源的优化调度和综合利用以满足社会、经济和生态环境多目标需求提供了较大的时空范围。 澜沧江—湄公河次区域经济的发展离不开资源的开发利用,水作为人类生存的基本环境要素,与其它环境要素和资源都息息相关,大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体。水作为重要的经济资源,是一切生产活动都不能离开的重要条件,在某种意义上讲,水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关,而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此,可以说, 澜沧江—湄公河次区域经济的发展与流域水资源丰富直接相关,对该区域经济发展的一切规划与设想,也都是建立在澜沧江—湄公河次区域水资源的基础之上的。因此,必须要对水资源的开发利用进行管理, 才能保障水资源的永续利用的目标,以及流域经济的可持续发展的实现。 (二)、水资源流域管理体系的建构，是澜沧江－湄公河流域水资源保护的组织保障 水资源流域管理是人类对以流域为单元的水资源的一种干预和组织。即为了实现可持续发展的要求，在流域内对水资源及环境开发治理、保护利用的过程中，所进行的统筹规划，政策指导、协调控制、监督检查等一系列的活动。统筹规划是通过利用国家的强制手段，实现流域内水资源利用的合理的整体布局；政策指导是对流域内水事活动进行决策的规划和指南；组织实施是通过立法、行政、经济、技术和教育等形式组织社会力量，实施水资源流域开发利用的一系列活动实践；协调控制是处理好资源、环境和经济、社会发展之间的协调关系和水事活动之间的矛盾关系，控制好社会用水和供水的平衡和减轻水旱灾害的各种措施；监督检查则是不断提高水的利用效率和执行正确的方针政策的必要手段。水资源流域管理目标是为了保证水资源的供求，满足人类生活和社会经济可持续发展过程中的对水的需要。从经济学的观点看，即要以最小的水资源消耗取得最大的经济效益；从社会的观点看，即要保证生产和生活对水的最低需求，确保社会的安定。《中华人民共和国水法》中指出，水资源管理就是要“合理开发利用，节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。” 健全有效的管理体系首先为环境资源管理提供了可靠的组织保证，它通过管理机构的设置使管理职权得到落实并且成为进行管理的基础。其次，有效、健全的管理体系在一定程度上可以弥补政策不合理、法制不健全、技术经济不发展所带来的不足。管理体系本身的强弱直接影响到管理的效率和效能，因而它在整个水资源管理中起着决定性的作用。 我们认为，在建立澜沧江--湄公河水资源流域管理体系时应注意以下的原则： （1）、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一,管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构,有助于减少决策和办事过程中的内耗,可以增长效率、克服无责任性和混乱性。澜沧江一湄公河次区域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标,选择通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言,就是要真正赋予水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权,使其能够担负起统一管理的责任,保证管理的效率。 （2）、协调原则。澜沧江--湄公河流域水资源的跨国性、公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有其它相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策,控制各机构的活动与决定,使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾,既有预防性、又有战略性,既有程序性、又有实质性。在对澜沧江--湄公河流域水资源保护的管理过程中,必然会产生权力的交叉与分割,存在实际上的权力相对分散的多元化体制,也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下,就必须正确处理统一管理与分权的关系,在保证管理效率的前提下,确立合理解决矛盾的原则,建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。 （3）、民主决策原则。澜沧江--湄公河流域水资源保护管理从一定意义上看就是对该河流水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中,不仅需要有效,也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标,有益于实现社会的共同利益,即公众的长远利益。而集体决策、民主决策,便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与,需要有对决策过程的了解和提出批评的权利,更需要有参与和对决策进行修的程序。为保障民主决策原则的实现,在流域水资源保护管理体制的构建中,就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利,在法律上赋予他们相应的地位与权力,设置必要的程序,保证这些权力的实现。 在水资源流域管理的构架上，我们可以借鉴国内外的一些水资源流域管理体系的构成经验。澜沧江--湄公河水资源流域管理体系流域可持续发展管理体系大致可包括五个部分。从原则上讲，这五个部分形成一个循环，适用于国内和跨国流域，如图所所示。详细说明如下： 1、在国家制度框架指导下的流域资源的需求的评价 在开始建立流域管理系统前，需要以水资源管理方面的制度和法律规定作为基础。在任何情况下，需要明晰国家和地方政府的责任和义务，相应的主管机构的建立。另外，还需要发放许可证，设立质量标准，强化管理体系。流域资源和需求的评价对进行流域管理是非常重要的，与流域的资源使用、实际需求和面临的压力的相关的内容构成了评价的目标。 2、流域综合管理的目标与协调机构的建立 这一部分的实施依赖与所管理的区域是否属于跨国的或区际的。流域共享的国家可以开展技术合作，作为推进相互理解和信任及进一步合作的政治合作的开始。他们应该公共咨询，精心设计协议，做好管理流域的具体安排。如果流域系统中各部分没有一个共同总目标，那么就不能充分发挥流域综合管理的潜力。另外，国家应该建立联合协调机构，作为协调和谈判的服务平台。 3、管理规划的开发 流域管理规划是整个管理体系的核心，能支持和改善实施管理的途径。主管机构（可以是国际、国家或地方机构，由相关流域的状况和特征来决定）制定一项五年或十年的管理规划。这项规划过程应该是开放式的，与流域管理外的问题相联系，以解决上下游之间的矛盾，其规划的内容依赖于 特定的自然和社会经济条件。通常情况下，流域管理规划包括以下几个部分：流域的基本情况概述；经济、人口和生态环境的展望，资源利用与生态系统保护之间平衡的目标，以及实现每一项目标的一整套措施等。 4、流域管理规划的实施这项规划一方面通过国家、地区、地方甚至流域机构实施，另一方面通过公司、社会和居民实施。每个主题均有自己的责任，但需要通过合作才能实施管理目标。在这个部分，主要任务包括与水资源相关的机构的常规活动登记（例如废水的处理），检查约束机制，发放许可证和实施对策。这个部分也包括污水处理厂的建设、新技术的引进、灌溉工程建设和自然环境的恢复。许多突出事件也会改变一些计划行动，因此，必需保证随机应变能力。事实上，实际实施规划行动可以不断地提供新经验，形成规划与实施操作的良性循环。 5、规划实施一定年限后，使用强化监测的评价 制定和实施规划而获得的经验是相互反馈调节的过程。应该注意实际监测结果，为确保顺利开展下一轮规划奠定基础。无论是从头开始还是从某一部分开始 ，最终目的是建立完善的管理控制系统，实现全流域的可持续管理。当然，要达到这一目的必需通过反复实践和总结经验教训，经过磨合达成国家和地区之间的协议。因此，管理系统的各部分需经过多次运行后，才有可能达到满意的控制水平。在各个部分都应该保持公众的可知性，为公众与水权所有者提供参与决策过程的机会。 三、建立适应澜沧江--湄公河可持续发展的水资源流域管理体系的途径 澜沧江--湄公河流域水资源开发中,上、下游的矛盾,各流域国的社会、经济和开发需求的差异以及对开发工程项目的分歧,经济发展和生态环境的关系等,都必须把澜沧江一湄公河流域的水资源开发作为一个整体来考虑,共同协调,合作开发,利益共享。 水资源流域管理面临着21世纪新的挑战，流域内各种不同性质的用水要求之间存在矛盾，而在水资源调配方面则要从整个流域水资源的可持续开发利用的角度进行全面规划，统筹考虑。水资源的流域性和公共性特征是设置管理体制所必需考虑的前提，过去的立法在水资源管理体制方面恰恰是忽略了这一基本特性。为改变这种状况，国家也在积极寻找新的管理体制模式。值得一提的是，已于2001年10月1日实行的新修订的《中华人民共和国水法》对流域管理的法律地位、流域机构的职责进行了较为集中的规定，强化了流域管理。尽管各流域之间有很大的差异，但是流域可持续管理的途径基本上适用于各流域系统。建立和实现流域可持续管理，可选择以下主要途径： 1、用健全的法律体系为水资源管理提供保障。水资源管理的法制建设包括水的立法、水行政执法和水行政司法三个方面。在水资源管理的开发上，一是要制定自然资源综合法，以协调各种自然资源的开发，利用和保护；二是要制定流域管理机构法，以法律的形式对流域管理机构的职称、工作程序给予规定，赋予其行政、经济方面的权力；三是设立专门的地下水保护法，连同地表水法以及《水法》构成完整的水法体系；四是设立公共参与法，对我国公民参与管理水资源的程序、规则给予规范。我国的法律体系建设明显落后于水资源管理的现状，它还需要在不断的实践中进行完善。 2、建立流域水资源统一管理机构。由目前的条块分割管理方式，逐步过度到以流域为单元的水资源统一管理体制，把行政区划分块管理转变为以流域为单元的综合防治和管理，建立流域的水资源利用和保护统一管理的权威机构势在必行。流域管理机构具有明确的法律地位，政、事、企分开，拥有行政管理权，在财政上有专门的经费，具有强大的统一管理职能。这里指的统一管理并不是拥有百分之百的超级权力的水资源集中管理，而是着眼于“水资源的系统性”，充分考虑水资源各要素之间、利益集团之间存在的复杂关系，从利益集团的职能及各子系统自身功能出发，把各子系统的关键要素有机地结合起来，在此基础上进行决策，并控制系统运行以达到决策目标。 3、注重流域规划的系统性。我们应该通过对流域区的整体研究，解决经济发展和生态环境的矛盾、水资源综合利用和保护、上游梯级电站开发对下游生态环境及社会经济发展的影响等问题。通过国际河流法解决各流域国的利益矛盾和水资源国际合理、最佳分配等问题,使澜沧江一湄公河流域的水资源开发始终处在可持续发展的良好环境下。 4、应注意建立水资源保护制度体系。 长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统,各项制度间也应具有逻辑的联系,根据对长江流域水资源保护立法的整体构想,其制度体系与结构紧密联系,主要制度包括:① 关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、三同时制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。② 关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。③ 关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。④ 关于法律责任的制度。具体包括行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。流域规划是联系流域管理思想、相关法律法规以及各种流域具体开发、治理和保护行为的纽带，具有多层次、多要素性，多层次即流域宏观层次性，区域中观层次性和地方微观层次性，多要素即水资源开发治理规划，水资源综合利用规划，以及与水资源相联系的部门规划结合的规划群 。因此，流域规划的统一是流域水资源统一管理的基础。流域规划既不能分散规划、互相拼凑，也不能忽视区域或部门利益，关键是协调流域各部门和区域之间的关系，形成既有竞争又有协作的一体化规划。鉴于流域规划是影响流域可持续发展的重要因素，应赋予流域规划法律效力，违反流域规划应负法律责任。 4、澜沧江--湄公河是一条跨国的河流，因面需要两国或多国共同合作，以实现流域的可持续管理。各国应优先选择技术领域的合作，同时，还应制定有关流域管理的国际合作协议。流域协议和其它关于国际合作的条约应及时反映相关的国际法准则，特别是公平与合理的使用原则，不引起重大危害的义务，以及适时通告和交流信息的。 参考文献 1、唐海行 ：《澜沧江——湄公河流域的水资源及其开发利用现状分析》，载《云南地理研究》1999 年第1期， 2、何大明 ：《通过水资源整体多目标利用和管理推进澜沧江——湄公河流域的持续发展》，载《云南地理研究》1996年第1期， 3、蔡守秋.环境资源法学.武汉大学出版社，2000年 4、魏淑芬.环境法概论 .上海人民出版社，2002年2月 5、孙自勇：《中国西北地区内陆河流发展中环保建设的决策与选择》，载《生态环境保护》2003年第4期 6、汪劲.环境法律的理念与价值追求 .法律出版社，2000年1月 7、丹果：《试论“三江源区”的生态环境与水利建设》，载《生态环境保护》2003年第2期 8、云南省环境科学研究所：《云南省澜沧江流域环境规划研究》 1994年7月 9、余跃果 高利红《水法中的水资源制度保护研究》 《环境资源法论丛》第二卷2002年4月 10、吕忠梅 《长江流域水资源立法问题研究》 《中国法学》1999年第2期 11、魏炳才《中国水法》2001.（1）15——16 12、包晓斌《流域可持续管理探析》《环境保护》2003.（3）5——8 13、 程娟 孙淑云《流域格局与资源可持续利用》《水利发展研究》2001.1（6）34. 14、宋庆辉 杨志峰《论面向可持续流域管理模式》《中国环境科学》2000.1.9.11——15 15、万军 张会英《法国的流域管理》《中国水利》2001.10 作者简介： 李希昆 1949年8月生，云南昆明人，昆明理工大学法学院 职称：教授 研究方向：环境法学 张树兴 1965年8月生，云南昆明人，昆明理工大学法学院 职称：副教授 研究方向：环境法学