欧洲水政策历史研究 方 芬* 摘要：本文以欧共体5个环境行动计划为主线介绍了欧洲水政策历史演变，并对各个时期的不同管理方法、重要指令内容作了评析，最后指出欧洲环境政策正日益走向分权化，水政策与其他领域相结合，走向可持续发展道路。 关键词：欧洲水政策 环境行动计划 环境质量标准 排污限制标准 可持续发展 经过三年多的商谈，欧洲水政策已经出现重大突破。相关立法已经修改，水管理将出现新的一种方式。2000年12月的《欧洲杂志》里公布的新的《欧盟水框架指令》（2000/60/EC）特别是对欧洲的河流流域管理将具有深远的影响。为更好地把握欧洲水政策脉络变化痕迹，我们把欧洲水政策历史沿革放在整个欧洲环境政策的大背景中，以便从宏观上更好地理解其目标、措施、制度。在此我们以欧盟的5个环境行动计划作为分析的主线，这些“环境行动计划”（EAP）不仅反映了不同时期成员国政策策略上的不同取向，而且反映了当时人们对环境问题的基本看法和不同理解。需要指出的是，这些行动计划并不具有约束力，尽管他们都包含了具体的行动清单。 一、理想主义的开端（1973—1982） 1972年，首届联合国环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，随着公众和科学界日益关注增长的极限问题(limits to growth），执行委员会（Commission）开始积极筹划制定一个具有EC特色的环境政策。在欧洲理事会决议制度欧共同体环境政策的基础上，1973年12月通过了第一个环境行动计划。 该计划所阐述的主要观点是：经济发展与社会繁荣同环境保护密不可分，并认为“保护环境属于共同体的主要职责”。为此制定了以下一些重要目标：（1）预防、减少并控制环境损害；（2）保持生态系统平衡；（3）合理利用自然资源。需要特别指出的是，第一个环境行动计划强调了为避免发生任何损害环境的活动，应全面进行环境影响评估。 从这个意义上说，第一个环境行动计划已经包含了后来的“可持续发展”思想的萌芽。而且，共同体环境政策一开始就是一种环境思维，并没有将环境政策从属于内部市场的目标。 显然，执行委员会对实现这些宏伟目标过于乐观，而没有考虑到这一影响深远的政策变化的现实可行性，而正如我们后文将介绍的那样，在随后20多年的环境政策制定过程中，这些目标仍是那么遥远。 然而，环境行动计划所采用的方法措施就要现实得多，而没有再建空中楼阁了。它建议采用一种定义质量目标的循序渐进的方法：首先研究污染物的危害、污染的成因，然后研究环境目标的评判标准，最后，规定产品和环境质量标准。这一方法立足于对单个环境媒介（空气、水、土壤等）的保护，我们将在下文对此作进一步阐述。第一个环境行动计划主要关注水保护和废弃处理，但也涉及到农业和市镇规划。 就方法和目标来说，第2个环境行动计划（1977—1981）基本上继承第一个环境行动计划，只是扩展了其关注领域，自然保护受到了重视。 如前所述，在1973—1981年期间，主要关注水保护，其主要方法是制定质量标准，这可以从这期间欧共体所颁布的一系列水保护指令得以说明：《成员国抽取饮用水的地表水水质》（75/440/EEC）、《可游泳水水质》（76/160/EEC）、《保护改善可养鱼淡水水质》（78/659/EEC）、《水生贝类水质》（79/923/EEC）、《人类消费用水水质》（89/778/EEC）。 这些立法基本上采用同一种方法：就水体的特定用途规定一项具体环境质量标准——水质标准，以“限制标准”作为最低要求，以“指导标准”作为长期目标。一般来说，只有符合严格条件才允许例外规定，而且各成员国必须定期向执行委员会报告其实施指令情况。 在此，我们对这些立法所采用的这一“环境质量标准方法”予以分析。单独关注水体某一特定用途的环境质量标准（环境质量标准），表面看来似乎可以改善区域环境质量，但关于可游泳水域保护的实践经验，却推翻了这一假设。 而且，仅关注水体的一种用途，从生态学角度来说，往往赋予了该用途不合理的优先权，而忽视了水体的其他用途，特别是水体原本就存在着的尚未被人类直接进行商业开发而出售的那部分用途被忽视。 而且，如果仅仅保护可供游泳的水域、供生产饮用水的水域、供喂养鱼类和水生贝类的水域，区分受法律保护的水域和可被污染的水域或者实行不同程序的法律保护，忽视了水域相互之间的互相影响、互相依赖，最终也会影响到对法律所保护的水体用途的实际保护，因为“生态学法则”的第一法则就是——每一种事物都是彼此相联的。 再者，这种单一用途的保护方法，与欧盟基本之法的“警惕原则”（the precaution principle）不相符合，依据这一原则，应当谨慎行事，尽可能采取措施预防一切环境损害。因此，在可持续发展进程中，人类不仅应保护受其利用开发的水域，还应确保对所有的水域提供保护。 应指出的是这一时期EC的另外两项指令，《水环境危险物质排放污染》（T6/464/EEC）和《地下水危险物质污染保护》（80/68/EEC）。由于二者均采用“排污限制标准”，这一不同于同时期大多数立法的所采用的“环境质量标准”的方法，我们将在紧接着的第二部分对之加以介绍。 二、迈向内部市场时期（1982—1986） 第三个环境行动计划（1982—1986）反映了欧共体环境政策措施上的变化，与前两个环境行动计划相比，它更多地关注于内部市场，强调了环境政策对“内部市场”潜在的弊与利，并将环境目标从属于内部市场的目标，认为环境政策的驱动力在于“内部市场”这一目标。因此，为避免严厉的环境排放标准损害工业的竞争性，应对之予以协调，而且为避免不同国家的产品标准形成非关税贸易壁垒，对产品规章也应予以协调。另一方面，第三个环境行动计划也强调了环境政策的经济效益，尤其是对就业的积极影响。 第三个环境行动计划在环境政策的措施上加以了调整，从质量方法转移到以排放物控制为宗旨的方法，建议为流动污染源和固定污染源制定排污限制标准，以从源头上预防污染。但除了这一新方法之外，也重申了前两个环境行动计划的目标，为在末端减少排放物而引进更好的过滤器技术。 80年代的欧共体环境政策实践特别关注于清洁空气政策以及工业场所的噪音和危险管理，从水环境保护的部长理事会指令清单中我们也可以看出，这一时期仅仅有两个指令：《地下水危险物质污染保护》（80/68/EEC）和《人类消费用水水质》（80/778/EEC）。关于后者的法律规制方法我们已在上文作了介绍并对之作了分析，这里我们将着重分析前者的规制手段，而正如上文所述，由于《地下水危险物质污染保护》采用的是与《水环境危险物质排放污染》（76/464/EEC）相同的方法，所以在这里我们打破严格的时间顺序，而对76/464/EEC指令的内容予以介绍、分析。 该指令的目的是降低工业排放的大量有害物质，规定了基于排污限制标准和环境质量标准的两种管理方法，它要求以子指令的形式为附录I和附录II的每一种物质制定排放限制标准。然而直到1997年，表1中的129种归类为最有害类的物质，只有16种的排污限制标准被制定了出来。 对于其他的大部分物质（比如几乎所有的重金属和绝大部分的生物杀虫剂），各成员国有权决定是采用制订排污限制标准（排污限制标准）的方法还是采用制订环境质量标准（环境质量标准）的方法，该指定还规定，理事会既可采用排污限制标准又可采用环境质量标准，如果符合这些环境质量标准，相关成员国就不必遵守共同体的排污限制标准。显然，该指令的内在逻辑（underlying philosophy）在于要么采用环境质量标准要么采用排污限制标准方法。一方面，如果相关的环境质量标准得到了遵守，水环境污染者就免除了遵守排污限制标准的义务，另一方面，不遵守环境质量标准并不意味着排污限制标准就必须更加严格。这种观点忽视了排放物方法潜力，并且与欧盟基本法的“警惕原则”相冲突。 在此我们有必要将排污限制标准和环境质量标准加以比较区分。如前所述，70年代的水环境保护政策主要采用提环境质量标准方法，而80年代的政策则主张采用排污限制标准。排污限制标准是针对潜在环境污染源的一种规制措施，用以限制进入环境的可容许的噪音或污染物，通常以“最先进的技术”或有着高度经济色彩的“最佳可行技术”为基础。这种规制方法符合环境法的“警惕原则”，《欧共体条约》第1302（2）条规定环境污染这一原则，该原则要求在科学的不确定条件下，应当谨慎行事，在有关的环境损害和环境风险还没有出现之前，负有职责采取一切可能技术措施者应有相称性原则范围内限制噪音和污染物。与之相环境质量标准所关注的并不是环境污染源而是具体的污染对象。它们通常涉及环境的单个方面，如种特殊的媒介（空气、水、土壤）或一种具体目标（如人类生态系统等等），对于这些目标时被提到即环境质量目标应是可持续发展标准，而后者要求共同体立法机关采用一种允许后代人满足需要环境政策。 如前文所述，76/464号共同体指令中规定，如果符合共环境质量标准，相关国家的排污限制标准就不需要遵守，这实际上是将这两种规制方法割裂了开来，而没有考虑到它们的有机结合，而且与基本法的“警惕原则”相冲突。我们已经知道，通过规定“最佳可行技术”或其技术排污限制标准是对付污染源一种规制手段，因此符合源头削减污染物原则，而且危险线以下，只有将排污限制标准和环境质量标准相结合，才能采取避免环境损害的预防措施，解决危险物质的转移问题，尤其是当今诸如气候变化、臭氧层耗尽和海水污染之类的全球环境破坏问题，只有通过达成严格的排污限制标准协定才能加以解决。 但我们也应看到，如果仅仅依赖于排污排污限制标准也有其伴生的风险，即忽视地区差异和单个目标的现存负荷。统一的排放标准，意味着遭受极少环境损害地区的排污者应遵守的排污限制标准，从经济和全共同体角度来看，将是低效率的，而从环境质量标准角度来看又太高，在设定排污限制标准时，不能充分考虑大城市的特殊环境负荷。 相反，环境质量标准能够克服排污限制标准的缺陷，就特定区域聚积的过重的环境负荷来说，环境质量标准是维持生态系统平衡的一种重要手段，为排污限制标准提供了依据和目标。实践中，很难想象如果不制定具体的排污限制标准如何达到理想的质量水准，如果不能同时或至少随后制定排污限制标准，制定出来的环境质量标准也将是无效的，因为这一个抽象的环境质量标准对单个经营者并无直接约束力。而且在达到满意的质量水准之前，孤立的环境质量标准并不适于提高整体的环境质量。即使就某一区域而言，游泳的经验也证明它并非就一定能改善区域环境，最后，还应牢记这一事实，即在一个无意识的自然界中，要为环境质量标准规定一个可能合理的负荷存在着高度的不确定性，即所谓理想的零危险法或安全级为环境质量标准根本不现实。 由以上分析，我们不难看出，环境质量标准和排污限制标准应综合运用。一方面，只有通过制定合理的排污限制标准，才能最终实现环境质量标准；另一方面，一个纯粹以排放物为基础的环境标准（不存在环境质量标准而只有排污限制标准）不能充分考虑地区差异也不能有效克服单个目标所存在的累积的环境负荷，这两种不同的规制方法应予以有机配合。在制定排污限制标准时充分考虑到“警惕原则”和环境质量标准，这些排污限制标准应作为对各成员国的最低要求，只有在极度不合理的特殊个别案件中才允许例外。另外，环境质量标准应与排污限制标准相合，若不符合环境质量标准，相应的排污限制标准更加严格。最后，以警惕原则为指导的统一排污限制标准观念不应从属于据称更现代（可能因为有更多的灵活性）的环境质量标准观念。通过两者的有机结合，确定一种“警惕”之法，以保证可持续发展。 三、出现一种新方法（1987—1992） 1987年通常被看作是欧共体环境政策的一个转折点，这一年签订的《单一欧洲文件》（the Single European Act）中，有专章规定了环境保护。然而如果就措施和实践来说，人们会发现稳定大于变化。该条约将许多原则予以法典化，而这些原则在早期的环境政策文件中也可以找到。 如同第三个环境行动计划一样，欧洲环境政策的经济性仍是思维的中心，第四个环境行动计划承担起协调内部市场目标和环境保护目标的责任。该文件规定：应在一个“高水准”上协调环境标准，如果满足这一条件，将不再需要国内措施，因为它可能扭曲自由贸易。该文件认为高水准环境标准地协调是提高欧洲工业在全球市场竞争力的一个不可或缺的重要组成部分。 在环境政策手段上，第四个环境行动计划作了进一步改进。早期方法（即质量方法、以排放物为取向的方法）的缺陷主要是导致污染者在不同的环境媒介（土壤、水、空气）间转移污染。因此，该计划建议采用一种更为综合的方法。环境保护也首次不再看作是一种附属品，而是整个生产过程的一个组成部分，该综合性方法的部分就是尽量降低能源或原材料投入，这样废弃物就予以减量化。而要进一步的控制污染就应通过对污染问题的系统调控和评估，包括所有的环境媒介（水、空气、土壤）。因此第4个环境行动计划着手讨论一种“行业方法”，分析经济部门对环境的影响，而且也首次评估诸如税、津贴或可转让排污许可证之类新的、以经济刺激为基础的手段。第4个环境行动计划的思想（综合性手段、行业分析、新经济手段）在随后的几年被予以具体化，这种变化通常被认为是一种“从以贸易为本位”到“可持续性架构”的典型变化。环境政策不再认为是一个附属政策，而更多地看作是经济决策的一个重要组成部分。 从90年代初开始，“可持续发展”逐渐成为欧盟环境政策的一个通常选择。要获取环境和经济目标的“双赢”，可持续发展被认为是提高经济、社会效率和经济竞争力的有用工具。 其实，这些政策措施的变化的出现不是偶然的，有许多外部因素导致这一新的政策措施的改进。其中最重要的有： （1）新的全球危机的出现。80年代末期，全球气候变化逐渐提上官方议程。气候变化这一问题要求环境政策超越传统的末端控制技术，而要一种大局观，因为无论是气候变化的影响，还是任何有效政策措施的影响都不能在近期显现出来。减少CO2的传统末端控制技术还不存在，这就意味着要求综合性的高效技术、经济结构的变化或者甚至是新的生产和消费模式，而且，降低C02还要求调整不同产业的政策（诸如能源、运输、农业、化工业）。为适应这一变化要求，执行委员会建议采用一种混合方法，即制定高效率的环境标准，运用财政手段并进行科学研究。 （2）欧盟的全球制度建设“领导者”角色要求它采取国际行动。扮演这一角色对执行委员会，很具吸引力，因为这将是加强欧洲联合和提高其在全球政治听地位的有利时机。欲充当全球领导地位是执行委员会赶在1992年6月联合国环发会议召开之前就起草一项能源/CO2税收草案的重要诱因。 （3）自从80年代末以来，就建议采用一种新的环境政策，特别是间接性的经济手段的运用。1990年6月召开的欧洲理事会发表的“Dublin宣言”，要求执行委员会准备一项关于“经济手段”的“沟通”，对执行委员会的革新进行了授权。在紧接着的几年，发表了几项关于新手段对经济、社会和环境的影响方面的研究。1992年5月开始对CO2/能源税进行试点计划，这一税收集中解决能源效率和燃料替代问题。几个经合组织国家也开展了向经济财政手段的转变，在这期间传统的末端控制技术方法缺陷更加明显。而且这一新方法比原先的命令--控制方法更符合“自由潮流”，因为它更强调市场机制、撤销管理和自我管理。 （4）80年代末，出现了一股环境主义浪潮，环保组织成员大量增加，在好几个欧盟国家“绿党”都广受欢迎，并且在其本国议会和欧洲议会中都获得大量席位。1986年至1992年期间，出现了大量的新的非政府环境组织。因此，一般公众对环境的日益关注和“绿色”组织的力量的强大，又更加支持这一新方法。 1993年2月，第5个环境行动计划（1993-2000）中更加清楚地阐述了这一策略方向的转变，在第5个环境行动计划中，最富创新意义的都有：1、确立可持续发展的基本目标；2、运用行业方法，将环境和污染部门（交通、能源、农业等）相结合，并提出传统未端控制方法的局限性。 该行动计划建议为了公共运输、能源效率、废物预防自身利益进行结构调整；3、强调新手段。尤其是诸如财政刺激或自愿手段之类的以市场为基础的手段的作用，增强消费者和生产者自己进行环境决策；4、新的以全体一致同意为取向的方法，将非政府领导者和当地区域机械代表环境利益的重要功能纳入视野，而这将有助于创新观念。提高公众意识并贯彻实施欧盟指令；5、为减少某些污染物制定中期和长期目标，并为实施现这些目标提出手段。 就水环境保护的实践而言，1988年法兰克福部长级水资源研讨期间，各国环境部门修订了现行的欧洲水立法，并指出了一系列有待完善之处和需要填补的空白，结果导致更多的指令被提出：《城市废水处理指令》（91/271/EEC）《杀虫剂指令》（91/414/EEC）以及《硝酸盐指令》（91/66/EEC），这些水立法已经突破了传统的水立法模式，而意图将水政策与其他领域的政策相结合。在此我们对《城市废水指令》（91/271/EEC）和《硝酸盐指令》（91/66/EEC）内容作一介绍： 《城市废水处理指令》为城市废水处理厂规定了基本的排污限制标准，各成员国可通过实现更有效的降解养分来确定其“敏感区域”，他们可以自行决定如何定义“敏感区域”，这些的废水处理设备必须包括能降低营养物质含量（磷和氮）的特殊处理方法。在欧盟的一些国家（如德国），该指令导致了消费者用的额外增加，在其他的国家（葡萄牙），重要的调查研究费用由欧盟建设基金支付。 《硝酸盐指令》的目的是解决欧洲水域富营养化，高浓度的养份导致了水域的营养化，而这些养份主要源于农业上过多使用的化肥。《硝酸盐指令》就是要对付这些农业中分散的硝酸盐源，该指令意图低化肥的使用。为实现这一任务，各成员国必须规定包括使用化肥在内的“良好农业行为”。而1997年欧盟——执行委员会声明大多数国家并没有很好地贯彻该指令，有13个成员国已经被或将要被提交法院。 四、倒退期1992—1995 不幸的是，执行委员会的大胆革新并没有在成员国寻找到有力的支持。联合国环发会议后不久，几个成员国就提出一项新的议程，该议程主要关注工业的竞争力和环境政策的分权化问题。这一新议程实际上是部分反对第5个环境行动计划的宏伟目标；采用一项能源/CO2税的提案，也在2年的协商过程中被改得面目全非，最终在1994年放弃了该计划。1995年5月执行委员会递交了一项新议案，暂时性地将征收这种税的权力又还给了各成员国。而且，另外几项改革也因为相关工业和成员国的反对而停止。 各成员国依据1992年的《欧洲联盟条约》的附属性原则，要求将环境政策重新国家化。在德国和英国的提议下，成立了一个高级专家小组，分析减少过重环境管理的可能性，以避免工业部门承受过高的费用。这一高级小组依据成本与经济系统审查了环境立法，水保护领域（饮用水指令）和废弃物领域的现行立法被它特别地攻击。 作为几个成员国的新议程的反映，出现了一种新的管理方法，这种管理方法关注于程序规定、框架指令、自愿协定、自我管理信息手段。手段是以全体一致同意为本位的并且要求工业予以配合。它对欧洲标准约束力更少；实体性规定也更少，而是赋予成员国更多的灵活性和自由处置权，然而就主要方法和基本目标而言，执行会确认了第5个环境行动计划的方法。 以下原因导致了欧盟环境政策的倒退：（1）执行委员会对成员国遵循典型变革过于乐观，一些成员国根本不愿意采用新方法，他们也不支持欧洲联合后的这一新事物。第5个环境行动计划的失败可以解释为欧洲一体化在环境政策领域的局限性。（2）经济危机和签署《马约》（《欧洲联盟条约》）的障碍促使执行委员会对采取创新趋于保守。再者，计划性的刺激手段遭致政府和利益集团的强烈抵制——特别是要承担这一新方法的成本的团体。不能使得理事会通过能源/CO2税收的议案就说明实现“典型变革”困难重重。（3）因为德国重新统一，该国更加关注统一后的经济问题，尤其是高失业问题，使得该国的环境政策的现代化进程中止，欧盟也失去了环境政策的一个潜在的领导者。 五、九十年代后半期：环境政策零碎拼凑物？ 90年代后期，欧盟环境政策出现了不同的甚至部分冲突矛盾的倾向，同时运用几种不同的环境政策措施，既有撤销管制和分散权限的努力，也出现了新的以可持续发展为指导的新政策，产生了新的富有创意的法律，还出现了80年代以排污为取向的政策。 1997年《阿姆斯特丹条约》（the Amsterdam Treaty）进一步确认了“可持续发展”作为欧盟环境政策目标的核心地位，“可持续发展”重新进入官方议程。同时，为刺激有效利用资源，如何运用以市场为基础的经济刺激手段也被广泛讨论。然而同时，也有来自成员国对生态现代化的强硬抵制。就水保护的立法实践而言，1996年通过的《综合污染防止控制指令》（IPPC, 96/61/EC），期望减少大工业设备的各种排放物，而不仅限于一种环境媒介（空气、水、土壤）的保护，因此，我们将之纳入我们分析的视野。 《综合污染防止控制指令》的目的是综合预防控制对空气、水、土壤的污染。正如前文所述，早期立法实践方法只单独针对一种媒介，这就导致污染者在不同媒介中互相转移污染（如向土壤倾倒液体，以达到污水的排放限制标准，或将气体污染物液化成水，以达到大气方面的排放要求），而不能确保作为一个整体的环境的改善。《综合污染防止控制指令》就是要通过一种考虑到所有类型污染的全面的许可程序，弥补以前特定媒介立法的不足。前已论及，在70年代欧盟环境立法采用的是质量方法，而80年代则主要采用排污限制方法。《综合污染防止控制指令》就是主张由欧盟对排污限制标准予以协调者和主张由各成员国制定的环境质量目标者之间相互妥协的结果，《综合污染防止控制指令》包含有由欧盟协调排污限制标准成分，但更多是程序性规定，将更多的自由处置权留给了各国许可机构。 该指令为诸如金属业、采矿业、化工业和废水处理业之类的30种工业部门规定了一个综合性的许可程序，该程序将预防并控制进入水、控气、土壤的各种污染物。工业经营者如想取得许可证，必须遵守几条原则：已经采用污染预防措施；不得产生明显污染；避免产生废弃物（如不能避免应加以循环利用）；高效率使用能源；对危险事故采取预防行动并事后妥善处理。申请许可的公司应向许可机构提供一套基本信息，尤其是有关其活动、能源、原材料、排放物、减少排放物的技术方面的信息，主管机构将依据这些有效信息考虑是否授予许可。《综合污染防止控制指令》的核心条款第9条，规定了许可证的条件：①提供完全充分信息；②符合主管机关规定的排污限制标准；③符合监督规定；④采取事故预防措施；⑤其他条件。所有这些条件由主管机关规定，这就意味着通常存在着地区性或国家性条件。 该指令的核心是“最佳可行技术”（最佳可行技术），正如其名称所表明的那样，这是一个由许多词组组合而成的，需要作进一步解释的概念。需要明确什么是“最佳”，什么是“可行”，什么是“技术”。而这都是些不客观不科学的用语，这些用语给予那些负责制定以技术为基础的标准的官员极大的自由处置权。根据该指令规定，“最佳有效技术”指“最有效、最先进的工业技术阶段”，必须证明此种技术在实践上适合设计排放限制标准。各成员国必须在最佳可行技术的基础上规定排污限制标准，另外还要考虑工厂的技术特点、地理位置和当地的环境条件，换句话说，最佳可行技术概念受到进一步的限制并完全成为由各国政府自己规定许可证条件。“当地环境条件”的概念似乎暗示着在清洁区降到规定的环境质量标准前的一种污染权利，然而该指令也同时规定了，对当地环境条件的考虑不应导致忽视跨界污染，因此传统的为实现当地高水准的环境质量而扩散污染物的作法被该指令所禁止。指令第10条规定，如果最佳可行技术不足以实现环境质量标准，应采取额外措施，也就是说，该指令将排污限制标准与环境质量标准这两种方法结合起来加以综合运用。该指令第18条是唯一授权执行委员会制定排污限制标准的条款，“如果确认有需由共同体采取行动之必要”，然而该指令并未明确指明何时应由执行委员会制定统一的排污限制标准，只使用了极为原则性的规定。 介绍完《综合污染防止控制指令》的主要内容，我们在此对之作以简单分析。该指令只是一个框架性的指定，有大量程序规定，而将自由处置权交给了各成员国政府，由他们自己决定许可证的条件，制定排污限制标准，而共同体只在“确认有需由共同体采取行动之必要”时才制定统一的排污限制标准。而各国不同的排放限制标准，会导致竞争条件的不平等：污染者倾向于集中在管制较松的国家，而对于统一的欧洲市场来说，只有相同的规定才能确保污染者（尤其是工农业污染者），在同样的条件下运作，有平等的竞争机会。因此，非政府环境组织呼吁制定全共同体统一的排污标准，另外，若不符合环境质量标准需采取额外措施的规定（第10条）不明确，不利于欧盟环境政策保持一致。 六、结论 尽管欧洲正朝向一体化迈进，单就其环境政策的历史演变不难看出，欧洲环境政策正走着相反的道路。排污限制标准正重新国家化，而《综合污染防止控制指令》和新《水框架指令》的出台则表明，欧盟环境立法正日益注重程序性规定，将实体上的自由处置权移交给了各国政府，由其建立复杂的行政监督体系。大量的环境保护行动在各国政府层面上展开，欧共体正逐渐失去对环境政策实体上的控制。 我们在看到欧洲一体化在环境问题上的局限性的同时，也应看到，欧洲水政策在日益注重综合性手段。从70年代规定水质到80年代规定排污限制，再到90年代综合运用环境标准手段、经济刺激手段，并将水领域政策同其他领域政策相结合，正走向可持续发展的水保护道路。