浅析非公有制林业发展及其法制建设 侯冰野* 摘要：近年来，从林地使用权和所有权分离为核心，多种非公有制经济成分参与林业建设的非公有制林业在全国各地蓬勃发展，显示出不可挡的趋势。党的十六大进一步确立了非公有制经济的发展地位，非公有制林业发展将进入一个新的时期.但由于非公有制林业经济刚刚起步,没有形成一个完善的体系.致使在具体操作中,存在着许多问题.本文从分析非公有制林业存在的问题出发,提出具体解决措施,强调了完善非公有制林业法制建设的重要性，及其立法建议.希望能够更加完善非公有制林业的法制建设。 关键词：非公有制林业 对策措施 林业法制 一、非公有制林业发展的现状 所谓非公有制林业是指，农民、个体经营者、职工、私营业主等非公有经济成分，通过政府划定或承包、租赁、拍卖等方式，取得林地、林土等资源使用权，自主投资经营的林业。近年来，非公有制林业作为一种最有效和最具活力的组织形式，随着市场经济的发展和林业产权制度改革的加快，不断发展壮大，已成为林业所有制形式中不可缺少的重要组成部分。 非公有制林业组织形式目前大体上有以下几种形式：股份合作经营、联合经营、个体承包和租赁经营、责任山（田）经营、庭院林业经营等。在我国前两种形式最为普遍。股份合作经营就是由自然人或法人出资组建股份制林业企业。联合经营有两种形式，一是农户与农户之间通过山场、资金、劳力等生产要素的组合共同兴办林果茶场，收益按比例分成。二是由公司或单位提供资金技术与信息，农民出土地、劳力营造林业。这种经营形式解决了一家一户无力开发的问题，有利于规模经营。非公有林经营大多采取企业与农户合作造林，由龙头带动农户。 据统计，最近五年，在林产工业发展的总投入中，近90％是民间资本；非公有林在新造林面积中占了80％以上，个别省区（包括退耕还林区）达到90％；实践证明，非公有制林业产权关系清楚，利益关系直接，政府干预少，更能调动投资者积极性。大力发展非公有制林业，是实现林业跨越式发展的有效手段。非公有制林业作为非公有制经济的一个重要组成部分，使许多造林大户、非公有林业主迅速崛起；有些地区非公有林业已成为就业的一个重要渠道。在全国率先进行了森林分类经营改革的广东，从1999年以来，使林业成为外商投资的又一个热点。种种优惠政策和林业部门提供的良好服务，使投资林业的热潮悄然出现。以广东省为先导，国家林业局去年决定：在北京、河北、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、广西、湖南等9个省区市开展首批森林采伐管理改革试点工作。但现实中，一个新生事物的产生发展并不是一帆风顺的，都存在着曲折性，非公有林的发展同样如此。 二、非公有制林业发展存在着一些亟待解决的问题 1、现有政策不配套，落实不到位。一方面，现行林业法律法规和政策与非公有林的实际不相适宜，国家对林木实行限制林业限额采伐，林业经营者对栽种的林木没有自主处置权；在青山转让、林木抵押等方面缺乏明确的法律和政策规定；对非公有制林业中的公益林部分缺乏必要的补偿机制。另一方面，有的地方存在政策棚架现象，一些政策性投入和货款难以落实到经营者手中； 有的随意撕毁合同，损害经营者利益。 2、税费过重，经营效益不高。林木培育周期长，见效慢，是一个需要政府扶持的弱势产业，但目前国家对非公有制林业投入极少，而各种税费约占销售收入的30% 以上，加上经营投入，辛辛苦苦十几年甚至几十年，到头来所得无几，已严重影响到投资者的积极性。 3、管理不规范，服务不到位。少数地方对非公有林保护力度不够，而业主本身又无力管，以至林木被毁、被盗的现象时有发生，合同纠纷屡见不鲜，经营者权益得不到保护，缺乏安全感。栽种速生林的农民，对树木成材后可否采伐，采伐指标的界定问题存有后顾之忧； 尤其通道绿化的树木将来能否允许一家一户零星采伐，存有后顾之忧 ；对大面积发展速生林，能否卖得出去存有后顾之忧 。   三、加快非公有制林业发展的对策措施 由于以上问题的存在，导致一些私营企业主心存疑虑，难以消除。当企业发展到一定规模后，往往停止扩大再生产，甚至把资金转移到国外或者用于挥霍浪费。要真正消除他们心中的疑虑，激发其扩大再生产的热情和积极性，就一定要健全、完善社会主义市场经济法律体系。对非公有制经济和公有制经济，一视同仁、平等对待、平等保护。给其宏观上创造一个宽松的环境——实行民办公助。要充分尊重经营者的自主权，进一步深化产权制度改革，切实减轻税费负担，加强林权管理，保护经营者的合法权益。 （一）要深化林地产权制度改革，实行“两权” 分离，稳定所有权，放活使用权，为非公有制林业发展提供基本条件。 在稳定林地所有权的前提下，将进一步放活林地的使用权和经营权，鼓励发展非公有制林业，以推动林业的可持续健康快速发展。产权不清、利益关系不明确等问题，是制约林业发展的重要障碍。所以，当前必须突出抓好林权制度改革，坚持物质利益原则，把“谁造林、谁所有，谁投入、谁受益”的政策真正落到实处。而林权改革的核心就是在稳定林地所有权的前提下，放活使用权和经营权，保证收益权。同时，林权制度改革要在确权发证资产评估的基础上进行，实行公开招标，采取竞价拍卖、招标承包、租赁经营、股份合作等方式积极鼓励社会各方面参与非公有林的建设。 （二）要切实减轻林业税费负担，充分调动经营者的积极性 首先，增值税要降低税率。在进项税额的计算中把林业规费纳入其中，即林业规费也应予以计算抵扣进项税额。这样以有利于维持其市场竞争能力，促进资本向营林方向流动。其次，对种、养、初加工产品继续实行免征所得税优惠政策。鼓励开展资源综合利用，提高资源利用率，对利用次小薪材生产的产品继续实行增值税即征即退政策，鼓励开展抚育间伐，提高林分质量，提高林业生产力，对抚育间伐免征一切税费。再次，严格执行国家税费征收标准和征收办法。在木竹产品的税费征收上，各级特别是县级要按国家政策办事，严格执行税费征收标准和征收办法，不得提前征收，不搞代征代扣，不搞定额征收农业特产税、增值税、所得税，而是按实按规征收，不得提高计税计费价格。 上述措施若能实现，这会使林农及木竹经营者等有正常的盈利，市场交易将趋于正常，偷漏税费等违法现象也会大大减少。这对于恢复林区经济秩序，保护森林资源，发展非公有林业生产都将起到很大的促进作用。 （三）注意保护经营者的合法权益，使其有充分的安全感。 1、要大力发展非公有制林业的途径，深化对森林资源的认识，把森林资源当作资产来经营。严格执行分类经营制度，落实分类经营政策。商品林完全私有化，发展非公有制林业，由市场决定其命运，以市场推动其发展。强化监督管理，切实保护非公有制林业经营者的合法权益。 2、严禁向私有林、非公有制林业经营者乱收费、乱滩派、乱罚款，尊重非公有制林业经营者的经营自主权。如用人、分配、经营方式、产品处置等，不得使用行政干预；在采伐林木上，为了既不违反限额采伐制度，又使经营者有更多的自主权，给经营者定一个年限额采伐量，这样经营者可根据市场情况，确定年采伐量。对侵害非公有制林业经营者合法权益的，如撕毁合约、乱砍滥伐、盗伐林木、非法占用林地等行为要坚决查处，依法处理。 3、完善非公有制林业发展的保障。林政、森林公安等林业执法部门及时解决非公有制造林中出现的纠纷和困难，严厉打击毁林违法行为，制止在林业产权流转过程中的乱砍滥伐现象，及时查处各类案件，切实保护非公有林经营者的合法权益。对毁林案件要及时严厉查处，维护非公有制造林者的合法权益，为非公有制林业发展创造宽松环境。 4、完善非公有制林业产权制度。坚持面向市场，创新机制，大胆实行产权制度改革，对经过公开拍卖或转让的土地所有权或经营权及时制定和规范合同，林业部门及时办理林木权属证书，用法律的形式明确经营者的责、权、利。在商品林建设上，尽量对非公有林开放，上不封顶，各种经济成分平等竞争。现有林子，已是非公有的，要切实保护所有者的合法权益，落实“谁造谁有，合造共有”的政策，及时确权发证，让非公有制林业主有实实在在的财产拥有权和经营自主权；公有的，也要通过个人承包等形式引入民营机制，优化公有制的实现形式，降低经营成本，提高经营效率。 四、完善非公有制林业法制建设的建议 由于中国采取的是渐进式改革，发展非公有制经济，不是依靠完善的法律法规作为根据，而是以政策作为根据，主要靠政策手段而不是法律调整。还没有建成一个完善的社会主义市场经济法律体系。但在非公有制经济获得极大发展的同时，也还存在许多问题，阻碍和限制了非公有制经济进一步的发展。急需一个规范完整的法律体系给予指导。但一个法律体系的建立是在诸多政策、条款、规章的基础上建立起来的；是需要时间和实践去检验的一个积累过程。为此，笔者从以下几方面对非公有制林业的法律体系的建立提出几点建议： 1、 清理限制非公有制林业发展的政策，尽快出台一部较全面的管理法规，依法维护经营者的权益。 在市场经济发展的今天，我们制定的法律法规必须符合市场经济的规则，非公有制林业的建设亦不能例外。基于此，在编制非公有林业经营的管理法规时，首先，应当以各级人民政府制定的林业长远规划为依据。其次，管理法规的内容很多方面要涉及到森林法的规定，因此，也要符合森林法的有关规定。第三，要符合实际情况，以非公有制林业经营的有关数据为依据，保证其科学性和可操作性。以便于建立一个适应时代需要非公有林业管理法规。 2、 建立林地资产流转评估机构，开展资产评估，防止集体财产流失。 森林的有偿流转发展很快，但实践中也产生一些问题，关键是对产流缺乏全面和统一的规范，对森林有偿流转的管理措施滞后。主要是，资产评估的价格混乱，随意性强，且转让双方的权利、义务等各种流转方式的程序也未能作出明确限定。为此，要进一步完善司法中介机构，调节非公有制林业在技术和方法上适应外部环境的作用。促进非公有制林业的内部结构合理化。监督非公有制林业资产流转，避免暗箱操作带来的新的社会腐败和社会不稳定隐患。更好的促进非公有林业的健康发展，非公有制林业的实践和面临的形势都迫切要求有一个统一的法律规范来维护。 3．设立专职的森林法实施机构，促进非公有制林业的进一步发展。 设立一个专职的《森林法》实施机构的目的，是贯彻《森林法》。但它的工作方式却完全不同于执法机构，主要是说服教育，类似于推广组织。不要强制的措施贯彻《森林法》而是想方设法接近林主，帮助他们解决技术问题，使他们懂得按《森林法》经营自己的森林才会使森林生长的更好。除非在万不得已的情况下，才采用罚款和禁罚的措施。还要保持专职机构的相对独立的地位。有一个自由的空间发展非公有制林业，但与地方政府仍要有密切的联系，使非公有制林业与宏观的林业发展保持一致性。 4、 完善我国非公有制林业的立法体系 我们要在充分考虑我国非公有制林业的现状及立法上起步较晚等因素的基础上，增加法律供给，构建有中国特色的非公有制林业法律体系。具体包括：尽快制定《非公有制林业的实施细则》、《各地方保护非公有制林业发展的管理办法》等等与非公有制林业相配套的法规和规章；进一步修改《森林法》等相关内容。另外，考虑到非公有制林业在我国的初步实行，还应在立法中借鉴一些外国的相关法律制度，形成一个完整的系统的非公有制林业的立法体系。 结束语： 古人说：“小智理事，大智用人，睿智立法”。 建立市场经济体制和加入世贸组织的实际，也迫切要求我们加强依法治林，用法律制度来规范各项林业工作。为促进非公有制林业的繁荣发展的目的，要保持《森林法》内容的稳定性和连续性。保持总体精神不变——限量采伐，永续利用，进一步改善措施和手段。使《森林法》真正实现其引导非公有制林业发展的作用。全面将林业建设纳入法制化轨道，加大林业工作的刚化力度。 参考文献： 1、金人庆 .完善税制 加强征管 强化调控—关于社会主义市场经济条件下的若干税收问题. 财政与税务,2000（6） 2、夏春胜-《迎接非公有制林业的春天》-中国林业-2003-3（A） 3、邬福肇、曹康泰主编《中华人民共和国森林法释义》-法律出版社 4、张建国、吴静和著《现代林业论》—中国林业出版社 5、全国林业经济研究会编《林业改革与对策》—中国林业出版社 6、周生贤.中国林业的历史性转变.中国林业出版社.2002. 7、江泽慧.《以科技为支撑,实现新世纪林业的跨越式发展》. 林业科学.3.2001. 8、中华人民共和国林业部编．中国林业在改革开放中前进.北京:中国林业出版社,1993