打破绿色壁垒的法律思考 徐荟华* 摘要：随着关贸总协定乌拉圭回合谈判的结束以及世贸组织的建立，绿色壁垒成为国际贸易保护主义的主要特征。本文从分析绿色壁垒的法律依据入手，探讨了绿色壁垒的表现形式及对我国造成的负面影响，提出了打破绿色壁垒的二方面的法律对策，并着重评价了现已颁布的《清洁生产法》。 关键词：绿色壁垒 环境标准 清洁生产法 自关贸总协定乌拉圭回合结束以来，各国利用关税和传统的非关税方式来限制进口的余地已经很小。随着发达国家经济的发展和人民生活水平的提高，人们更加注重健康和环境的质量，对有害于人体健康和生态环境的产品加以抵制，绿色壁垒便应运而生。绿色壁垒实质上是在国际贸易中，某些发达国家借环境保护为名，行贸易保护之实，限制或禁止外国产品进口的贸易障碍。如何在环保时代采取相应的法律对策，打破发达国家所筑起的绿色壁垒，已成为我国面临的一个迫切问题，本文就此进行初步探讨。 一、绿色壁垒的法律依据 绿色壁垒在法律上的依据，可以追溯至1947年的《关税及贸易总协定》（后被《关贸总协定1994》所代替）。《关贸总协定1994》（以下简称《GATT1994》）第20条“一般例外”条款规定：“本协定的规定不得解释为禁止缔约国采用或加强以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制……（b）为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；……（g）与国内限制生产与消费的措施相结合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施……” （p436）。该条款赋予WTO各成员以“环保例外权”，即各成员有权以“保障人民、动植物生命或健康”或“有效保护可能用竭的天然资源”为理由，而采取限制贸易的措施。 以该条款为基础，1994年的《技术性贸易壁垒协议》（以下简称TBT协议）和《卫生与植物检疫措施协议》（以下简称SPS协议）都赋予各国为保护环境而采取措施的合法性。如TBT协议在其序言中申明：不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要的措施， 以保护人类、动物或植物的生命或健康，保护环境。 （p450）SPS协议则更进一步，除此之外，其第5条7款引入了“预防原则”，即在找不到充分的“科学证据”时，成员方可以根据获得的有关信息，临时采取某种卫生或植物检疫措施。 （p445）。《服务贸易总协定》第14条“一般例外”条款规定：只要不在情况相同的国家间构成武断的，或不公正的歧视，或构成对服务贸易的变相限制，则不得阻止任何成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而实施的必要措施。 WTO将环境保护作为自由贸易的例外条款，其目的是为维护和改善全球环境、促进国际贸易的可持续发展，但其缺陷是显而易见的：首先，这些条款突出了成员方的“环保例外权”，这就使得绿色壁垒能披上合法与合理的“外衣”，从而使贸易保护主义者可以凭此多边途径设置隐蔽的非关税壁垒。其次，这些条款有极大的解释空间。如对于何为“情况相同”、什么样的差别待遇是“武断的”、“不合理的”，均没有具体精确的衡量标准；像“必需的措施”这样的关键词，其内涵和外延也未得到明确的界定。这就使得这些条款在实际操作中具有很大的弹性，很容易被贸易保护主义者所滥用。 二、绿色壁垒的表现形式及影响 （一）表现形式 20世纪70年代以来，各国通过其国内立法实施的绿色贸易壁垒措施主要表现为： 1、绿色关税 绿色关税是指发达国家以保护环境为名，对一些污染环境，影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进口，甚至对其进行贸易制裁。例如，美国曾对进口汽油以污染环境、影响生态为由征以比国内汽油高出3.5 美分/桶的税。 2、绿色技术标准 发达国家的科技水平较高，处于技术垄断地位。它们依据本国的经济发展水平，对一些产品制定严格的环保技术标准，发展中国家很难达到这些标准，这就导致某些产品被排斥在发达国家的市场之外。如欧盟启动的ISO14000环境管理系统，要求进入欧盟国家的产品从生产准备到制造、销售、使用以及最后处理阶段都要符合规定的技术标准。 3、绿色标志制度 绿色标志也称为环境标志或生态标志，是由一国政府或其授权的部门按照一定的环境标准颁发的特定的图形标志，用以表示某种商品符合环境要求。但是，各国绿色标志制度所依据的环境标准不一致，标志评价方法有差异，所选择的产品类别有偏向，往往只选择国内企业生产的产品，对其他国家的企业在申请程序上可能存在歧视。如美国食品与药品管理局规定，从1995年6月1日起，凡是出口到美国的鱼类及其制品，都必须贴上有美国有关部门证明的来自无污染水源的标签，其他的发达国家也都有类似的规定。 4、绿色卫生检验制度 为确保人类和动植物免受污染物、毒素、微生物、添加剂等的影响，许多国家，特别是发达国家制定了严格的环境与技术标志，由于各国环境与技术标准的指标水平和检测方法不同，以及对检验指标设计的任意性，而使环境和技术标准可能成为绿色壁垒。例如1993年4月第24届联合国农药残留法典委员会上，讨论了176种农药在各种食品中的最高残留量、最高再残留量（指现已禁用，但还在食品中残留的农药含量）和指导性残留限量，这些标准应该说对人体和环境是有利的，但在一定程度上限制了发展中国家的出口贸易。 5、反绿色补贴 为了保护环境和资源，有必要将环境和资源费用计算在成本之内，使环境和资源成本内在化。发达国家还将严重污染环境的产业转移到发展中国家，以降低环境成本，使发展中国家的环境成本却因此而提高。更为严重的是，发展中国家绝大部分企业本身无力承担治理环境污染的费用，政府有时只能为此给予一定的环境补贴，发达国家又以这种“补贴”违反关贸总协定和世界贸易组织的规定为由，限制发展中国家向发达国家进口。最近，美国就以环境补贴为由，对来自巴西的人造橡胶和来自加拿大的速冻猪肉提出了反补贴起诉。 6、绿色包装制度 目前各国在环保包装方面采取了一些限制措施：有些国家以立法的形式规定禁止使用某些包装材料。如禁止使用含有铅、汞和镉等成份的包装材料，没有达到特定的再循环比例的包装材料，不能再利用的容器。另外一些国家，如丹麦要求所有进口的啤酒、矿泉水、软性饮料一律使用可再装的容器，否则拒绝进口。丹麦的做法已得到WTO的支持。日本分别于1991年和1992年发布并强制推行了《回收条例》和《废弃物清除条例修正案》。 （二）影响 不可否认，乌拉圭回合之后的WTO协议，特别是TBT和SPS协议，已经对发展中国家成员的特殊困难给予相当的重视，但现实是，许多发达国家根本很少考虑发展中国家的实际情况，凭借自身的经济技术优势，对进口产品不分国别一律规定苛刻的环境标准，给发展中国家带来许多消极影响。 早在1996年，欧盟国家禁止进口的“非绿色产品”价值就达200亿美元，其中有90%的产品来自发展中国家，而我国每年约有70亿美元的出口商品因绿色壁垒而受阻， 尤其表现在机电产品、农产品、食品、纺织品、出口产品的包装等方面，给我国出口市场造成巨大冲击。此外，绿色壁垒对我国出口增长速度和产品竞争力也有着很大负面影响。 三、打破绿色壁垒的对策之一——努力施行，逐步完善《清洁生产促进法》 要想打破绿色壁垒，关键在于提供符合环境标准的“清洁产品”，增强在国际贸易中的竞争能力，最大份额地占有国际市场。 我国于1993年开始推行清洁生产，取得了一定效益。据测算，我国实行清洁生产后，每个企业平均每年可减少污染物排放20%，产生经济效益100多万元。 今年6月29日频布并将于2003年1月1日正式施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》，在推行清洁生产的前进道路上又迈出了重大一步：该法明确了政府推行清洁生产的责任，强调了有关部门之间的密切合作；该法对清洁生产的推行突破了工业领域，涉及到农业、服务业等领域，并着重于工业生产领域的推行，对企业的清洁生产技术、原料、工艺、设备、生产过程中的废物、废水以及污染防治技术、绿色包装等作了规定；该法不仅对企业实施清洁生产给予资金扶持和税收优惠等鼓励政策，也规定了一系列法律责任；此外，该法建立了清洁生产的宣传与监督机制。 《清洁生产促进法》是世界上第一部以推行清洁生产为目的的法律，它借鉴了国内外在污染预防、资源综合利用、废物回收利用、循环经济等领域的立法经验，针对我国清洁生产推行工作中的实际问题规定了一系列措施。但是，它不可避免地存在一些有待完善的地方：首先，该法第22条、23条、25条对农业、服务业、矿业等领域实施清洁生产只提了“应当”使用有利于环境资源的技术、设备的原则性要求，其中第22条第2款规定：“禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田”，但没有规定相应的法律责任，因而形同虚设。并且，该法也未涉及公民个人在生活领域如何消费产品的问题。其次，该法的监督机制中，虽然规定了政府和公众对企业的监督，但对于公众对企业的监督过于笼统，也未对公众对政府的监督作出相应规定。再次，该法的鼓励措施一章中，第32条“对在清洁生产工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励”的规定缺乏具体内容，对于人民政府的级别和表彰的范围、机制、方式、数额没有具体规定，对于资金扶持的数额和减征增值税的税率没有制定统一标准，这就使得操作弹性过大，易造成实施中的难度。最后，对于环境标志与标准的问题，虽然在第13条和第30条中作了规定，但应与清洁生产进一步整合。 当然，仅靠一部《清洁生产促进法》并不足以解决清洁生产的全部问题，它需要相关法规的配套完善。鉴于此，笔者认为应从如下几个方面完善清洁生产法律体系。 （一） 尽快出台农业、服务业等领域的清洁生产法规 应参考《清洁生产促进法》中对工业生产领域的清洁生产要求，对农业、服务业等领域作出规定。目前许多国家建立了存储返还制度，规定啤酒、软性饮料和矿泉水一律使用可重复使用的容器，即消费者购买时，向商店交存一定的保证金，退还容器时再由商店退还保证金。这一制度有利于把消费领域和工业生产领域结合起来 ，更好地推行清洁生产，值得我们借鉴。 （二） 完善《清洁生产促进法》中的监督机制 1．加强人大及其常委会对政府清洁生产决策的监督作用，行政部门对各决策部门及其工作人员的内部行政监督。由国务院负责统一协调其所属各部门的清洁生产推行工作，县级以上地方人民政府统一协调其所属各部门的清洁生产推行工作。 2．把各级政府和政府部门的清洁生产推行责任目标化、定量化，纳入政绩考核项目，保证政府在环境工作中的领导地位和责任，并对责任不到位的政府采取相应的处罚。 3．充分发挥媒体的宣传与监督作用，使其正确引导公众的清洁生产观念。 4．设立专门的检举机构，鼓励社会团体、公众对企业违反清洁生产规定的行为进行检举，制定保护举报人身份和设立奖励基金的条款，并规定解雇、骚扰、处罚举报人均属违法行为，承担相应法律责任。 （三） 完善《清洁生产促进法》的鼓励措施 1．设立清洁生产表彰机制，对清洁生产表彰与奖励的范围、方式、程序、机制、数额等作出具体规定。 2．应对基金扶持的数额、申请作出规定。如美国《联邦水污染控制法》规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额75%的联邦补助金。”德国也规定，业主自己修建污水净化装置，经批准可得到政府的援助资金，资助额一般为建设费用的20%—50%。 3．考虑到中小企业的实际困难，可对实施清洁生产的中小企业申请无息、低息长期贷款作出相关规定。如日本使用长期低息贷款的数量非常大，利率比市场利率低1—2%，偿还期限一般为10年。 4．取消不利于环境保护的补贴，对某些出口的清洁产品实行绿色补贴等倾斜性政策。 5．要将税收优惠的重点从事后鼓励转为事前扶持，加强税收支出对治污防污领域里的科技研究与开发的推动作用。 （四）以环境标志为引导，加快国内环境标准与ISO14000系列环境标准接轨 1997年德国首先制定了“绿色天使计划”，此后，许多国家颁发了环境标志制度。 我国于1994年成立了“中国环境标志产品认证大会”，发布了中国环境标志图案，并确认了第一批进行认证的6类产品。我们应加快对环境标志的认证，对环境标志的申请标准、审查标准、检查认可、使用许可、监督管理、使用期限、争议解决以及假冒环境标志者的法律责任等诸多内容作出相关规定。 作为一种科学有效的环境管理标准，ISO14000系列环境标准的实施已成为国际潮流。ISO14000系列标准主要包括环境管理标准、环境审核标准、环境标志标准、环境行为标准和产品寿命周期评价（LCA）标准。在我国，ISO14000管理体系的实施才刚刚起步，需要进一步推进，逐步建立与ISO14000相衔接的国内环境标准，确立环境标准的权威性，使企业在产品的设计、选料、生产、销售、使用和废品回收整个过程中都严格按环境标准要求，严惩不符合环境标准的产品的生产者和销售者。 （五）完善绿色税收制度 借鉴国外成功经验，开征污染物排放税、环境服务税、污染产品税、生态环境税等税种，利用绿色税收手段调节企业的环境保护行为。环境税收的纳税主体要进一步扩展，涉及面不仅仅是企业、事业单位，要从涉及污染行为的自然人和法人方面考虑。将环境税收纳入国家财政收入，除用作专项使用的公共财政收入外，要补贴实行清洁生产的污染控制和自然保护措施。 四、打破绿色壁垒的对策之二——拿起法律武器，维护合法权益 要打破绿色壁垒，一方面要推行清洁生产，提高产品的环境标准，另一方面要反对发达国家设置过高的环境标准，拿起法律武器，坚决维护自己的合法权益。 （一）搜集、跟踪国外的绿色壁垒动态，了解其法规、标准，熟悉对手 我们要建立有关的信息中心和咨询点，由专门的部门负责绿色壁垒的的信息搜集和分析工作，同时要了解主要贸易对象国的技术、标准和法规，加强对有关环境问题的公共技术研究和利用法律打破绿色壁垒的研究。 （二）加强国际合作，坚决抵制贸易保护主义，遏制国外不合理的绿色壁垒 要进一步加强南南合作，开展南北对话，联合发展中国家，共同反对发达国家制定的不合理环境条款，使国际规则的制定充分考虑发展中国家的实际情况和发展阶段，符合发展中国家的合理要求和利益。积极参与有关国际环保组织和贸易组织的活动和谈判，扩大我国在一些国际环保立法和贸易立法方面的影响，阻止一切滥用环保法规、推行贸易保护主义的现象。反对进口国将其国内的环保法规实施到境外，反对进口国实施设计标准而不是性能标准来限制产品进口，反对任何国家滥用环保权利，使用单方面贸易措施强制多边环境协定的非成员国与该协定保持一致。 （三）利用环境保护的国际公约、协议中的有关规定维护自己的合法权益 国际环境方面的公约，主要是三大部分：（1）保护臭氧层的有关公约，这方面的公约主要有：1992年《联合国气候框架公约》，1985年《保护臭氧层维也纳公约》及其1987年蒙特利尔议定书，1979年《长程越界空气污染公约》。（2）保护生物多样性的有关公约，主要是：1973 年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（CITES），1992年《生物多样性公约》。（3）制止危险废物越境转移有关公约，主要是巴塞尔公约。世界贸易组织协议处理环境问题的有关条款包括：（1）（GATT1994）第20条。（2）TBT和SPS中有关条款（3）农产品：环境计划豁免补贴削减。（4）补贴和反补贴：为适应新的环境法，允许补贴达到公司成本的20％。（5）知识产权：对危及人、动植物生命和健康，或严重破坏环境的专利，政府可以拒绝发证（知识产权协议第27条）。（6）《服务贸易总协定》第14条。 我们要了解、掌握这些环境保护的国际公约、协议，在此基础上，根据双边或多边贸易协定所确认的相互给予非歧视待遇和国民待遇的规定，对我国产品在当地销售采取歧视性做法的国家提出抗辩，以环境保护的国际公约、协议中对发展中国家给予优惠的有关规定为法律后盾，力争通过磋商、谈判解决此类贸易纠纷，同时也可以向有关国际组织提出申述。 （四）熟悉WTO多边争端解决机制的运作，利用这一机制对抗绿色壁垒 目前WTO成员国之间解决国际争端主要依据的是在乌拉圭回合谈判中达成的《关于争端解决的程序和规则的谅解书》（以下简称《谅解书》）。《谅解书》于1994年４月15日签署，由25条和一个附录构成，包括：协商、调解，成立专家组，上诉程序，仲裁，监督裁决的执行，补偿与中止减让义务，未违法之诉，对发展中国家的规定。WTO有着较为完备的争端解决机制，目前涉及绿色壁垒的国际贸易大多由WTO多边争端解决机制处理。WTO对于著名的“美委汽油案”和“虾和海龟之诉”等案的公正裁决（该二案均经过专家组与上诉机构两审程序，上诉机构的终审报告部分甚至全部推翻了原专家组裁决，得到国际社会的普遍认可。因此在某种程度上，由法律专家组成的上诉机构能发挥“安全阀”的作用）表明，WTO仍然是解决绿色壁垒争议的值得信赖的裁判场所。因此，我们要努力掌握WTO有关条款，熟悉其机制，善于利用这一机制对抗绿色壁垒。