试论建立我国的森林生态效益补偿制度 江俊蓉* 摘要：本文先从理论和现实的角度分析了建立森林生态效益补偿制度的必要性，其次着重分析我国现行的森林生态效益补助办法，在此基础上提出了几点有关该制度建设的建议和思考。 关键词：森林 生态效益 补偿制度 森林生态效益，也就是森林的生态功能，体现为涵养水源，保持水土，防风固沙，调节气候，保护生物多样性等。森林生态效益补偿，即为了保护森林和改善生态环境，提高林业生产的积极性，凡纳入公益林管理的森林资源，政府以多种方式对投资者和生产经营者给予合理的经济补偿。[1]本文拟就建立森林生态效益补偿制度的必要性和可能性进行分析，着重分析森林生态效益补助试点工作的得失，并在此基础上提出几点有关该制度建设的建议和思考。 一，建立森林生态效益补偿制度的必要性 〈一〉理论分析 1 ，是环境公平和环境正义的要求。这里的环境公平可能与人们通常所讲的环境公平有所不同。以前的环境公平是指人们都有在舒适的环境中生存的权利，即有平等的环境权，包含代内公平和代际公平。这里的环境公平是指人们在保护环境的过程中利益上的平等，也就是不能打着环境保护的旗号去损害其他人的合法权益。环境正义意思也差不多，也就是要避免由于环境保护所引发的社会不公正。追求森林生态效益是为了满足人们对环境权的需求，使人们能够在一个优美舒适的环境中生活，这是为了全社会的利益，是必要的也是必需的。但有很大一个群体，如林农，从事林木采伐的工人等，他们一直直接在依靠森林的经济效益为生。如今为了全社会的利益强调森林的生态功能，将一部分林区划为公益林，禁止或限制采伐，还加上其他一些规定使这些人的生活甚至生存都发生了困难。而人们却在无偿的使用森林的生态效益，事实上就出现了“全社会受益，少数人负担”的不公平的现象。因此基于环境公平和环境正义的要求应该对因提供森林生态效益而受损的群体给以补偿。 2 是经济效益最大化的追求。表面上看，建立森林生态效益补偿制度后，国家每年要支付很大一笔补偿资金，而支出后又看不到明显的及时的回报，在这个非常重视经济效益的社会里似乎不大划算。但与森林生态功能减退，弱化所带来的损失相比，这点付出就太值得了。就拿1998年长江的大洪水来说，洪水所造成的经济损失高达数十亿，还有多少人民群众的生命付出。虽然洪水发生的原因不全是森林生态功能减弱所造成，但如果上游的森林生态功能破坏的不那么严重，想来98年中国付出的代价会小的多。而且现代社会人们已经认识到如果按金额来计算，森林的生态效益远远超过其经济效益。据日本科学家统计，日本的森林经济效益与生态效益之比为1：10，我国吉林省的该比例为1：8，云南的比例为1：7。因此，以目前的投入与将来的回报来看，这种补偿是效率最高的投入方式。 〈二〉现实分析 我国重视生态公益林的建设，并取得了很大成绩。目前我国生态公益林占全国森林面积的五分之一。但这些森林资源只有生态效益和社会效益，主要是为了保持水土涵养水源，调节气候，美化环境等，不能砍伐利用，造林营林的投入不能通过市场交换得到回收和补偿，其建设和经营需要国家财政支持。在财政困难的情况下，生态林经营者无经营收入，又得不到经济补偿，有关的林场，自然保护区管理机构普遍处于经营困境。如列入“世界自然文化遗产”的庐山自然保护区，有国有林业经营单位11个，专职护林员390多人经营森林面积22.73万亩，由于财政投入有限，有关部门有不允许实施任何采伐作业，没有经营收入，有些单位职工工资发放都十分困难，正常的护林工作也难以开展。 如果国家不对经营这部分森林资源进行补偿，就会产生“少数人投入，全社会受益”“相对贫困地区投资，相对富裕地区受益”的不合理现象，而且会影响从事林业生态公益事业建设的林场员工和农民的积极性和承受力，最终会危及我国公益林的建设。 二 ， 建立森林生态效益补偿制度的可能性 〈一〉法律依据 1998年，我国修改制定了《森林法》，该法在第八条第六项规定“建立林业基金制度，国家建立森林生态效益补偿资金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。森林生态效益补偿资金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿制度。 〈二〉实践经验和教训——森林生态效益补助资金的试点工作 2001年，国家林业局会同中央财政部选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区，共2亿亩森林，作为森林生态效益补助资金的试点单位，投入资金有10 亿多元。这项试点工作结束了我国无偿使用森林生态效益的历史，是我国探索建立森林生态效益补偿制度所迈出的第一步。 1， 森林生态效益补助资金试点工作的成功经验 笔者了解到，我国的森林生态效益补助资金试点工作自2001年在全国11个省、区启动以来，各试点省、区在资金管理和资源管护方面已取得了许多成功经验，试点工作正在稳步开展。各试点省、区取得的成功经验有： ——采取有效措施落实政府责任制。各省、区均成立了政府主要领导任组长的试点工作领导小组及办公室，建立了有效的工作机制。辽宁、湖南等省专门成立了专职机构，有的省、区直接由政府出面，以签订《行政责任状》、《行政责任书》的形式，将试点任务层层落实到各级政府肩上。 ——利用各种手段营造良好的社会氛围。各省、区积极树立典型，以点带面，深入基层，进村驻点，利用各种媒体、多层次、多渠道地对重点防护林和特种用途林管护的意义和国家森林生态效益补助的政策进行宣传。广大人民群众的森林生态环保意识大大加强。 ——积极探索建立资金管理和资源管护新机制。各省、区均建立了良好的资金运行模式和管理机制，规范支出范围，制定补助资金管理实施细则，明确补助标准，并对管护人员费用、森林防火费用等方面的补助标准做了明确规定。采用科学合理的资金拨付方式，实行报账制和政府采购办法，建立资金监督管理机制，多方引导资金投入。同时，各省、区还建立了有效的资源管护机制。通过国家对森林病虫害防治、森林防火等方面的投入，有效地改善和增强了保护森林资源的手段，把森林资源保护的责任与管护责任人的利益紧密结合起来，极大地提高了管护森林资源的积极性。——试点区的森林生态状况趋于好转。 福建省有关部门调查结果表明，在4294万亩生态公益林经营区内，有80万亩疏林地和灌木林地经过保育后，森林分布质量由原来平均郁闭度0.42上升到0.51。生态公益林经营区内的森林已开始呈现质量不断提高的好势头。专家预测，3年至5年内，福建省水土流失可基本得到控制，生态环境脆弱地段的森林植被也可得到恢复。2，森林生态效益补助试点工作存在的问题——森林生态效益补助的资金问题 。资金是森林生态效益补助制度能实行的核心，没有资金，这个制度就只是一句空话。因此资金问题是森林生态效益补助制度中最关键的问题。 首先是资金的来源。现行森林生态效益补助的资金来源于国家公共财政支出，对于财政这一渠道，不容否认的是财政拨款的充足的数量与使用的无偿性对生态林建设的积极支持作用。但同时也必须认识到财政渠道的风险性。从我国10多年的财政收支状况来看，财政收入的绝对数量在增长，但其增长的速度却在下降。国家直接支配的财政资金不足，加之改革过程中各行业都不同程度的出现资金的缺口，国家在财政支出安排上必须分出轻重缓急，在财政紧缩阶段很可能先砍掉的就是林业的资金。其次是资金的总量问题，这直接关系到补助的标准。在试点期间，补助标准最高的应该是广东省。从2003-2007年，广东省级生态公益林的补助标准由原来的60元/公顷 ·年提高到120元/公顷·年。补助对象为因划定为生态公益林禁止采伐而造成经济 损失的林地使用者或林木所有者，补助偿资金75%用于补偿因禁止采伐而造成的经济损失，25%用于综合管护和对生态公益林的管理。而其他省份的补助标准则相差很大，有的是30元/公顷·年，有的只有15元/公顷·年。据测算，重点防护林和特种用途林禁伐后，林农生活及转产所需要的补偿约为300元/hm2.。就算是以标准最高的广东省来评估，补助的费用也只能说是杯水车薪，远不能弥补禁止采伐而造成的经济损失。 而且看的出来，经济状况好的省份，其补助的标准就高一点，而经济状况差的省份，补助标准就低一点。但往往是经济状况差的省份的森林更需要保护，更需要大量的资金投入。再有就是森林生态效益补偿的资金该不该全由国家财政来支付？究竟谁应该为森林生态效益补偿买单？如何才能建立起稳定，充足，有效的资金来源，确保森林生态效益补偿能长期的进行下去？——森林生态效益补助的范围 目前我国森林生态效益补助的范围只限于天保工程实施范围以外、位于大江大河源头和大型水库周围等重要生态区域的重点防护林和特种用途林中的一部份，从比例上讲只有四分之一左右。也就是说，还有四分之三的重点防护林和特种用途林不能获得生态效益补助。那么，这些林木的所有者和林地的使用者在因划定为公益林禁止采伐而造成的经济损失不能得到补偿的情况下，他们会尽心尽力的去维护森林的生态效益吗？——森林生态效益实施中的法律保障问题我国目前正在走“依法治国，建设社会主义法治国家”的道路，各行各业讲的是如何依法办事，现行的森林生态效益补助工作当然也要依法进行。不过对森林生态效益补助工作中不依法办事的法律责任的规定却不明确。相关的办法或条例中更多的是规定各部门，各级政府，该怎么办，即职责是什么，而对违背职责该承担什么样的后果，即法律责任没有明确说明。如果有的话，也主要是集中在资金的管理和使用方面。既然没有责任的压力，当然也就没有行动的动力了。3 ，森林生态效益补助试点工作问题源由探析笔者认为，森林生态效益补助试点工作问题的根源在于认识不到位，没有环境公平和环境正义的概念。目前用的是“补助”而不是“补偿”的办法，“补助”从〈法学辞源〉的定义上讲是指用货币或物资给予帮助。从实践中讲是指政府为扶持某一特定行业而给以的优惠。无论是帮助还是优惠都体现的是一种高高在上的恩惠，而不是平等的交易。恩惠是具有随意性和有限性的，也正因为如此目前的试点工作存在资金总量来源和补助标准的问题。而“补偿”则是指特定受益者因消费某一产品后服务给予生产者一定额度的支付，具有持续的进行市场交换的意义。也就是说补偿是对成本支出的回收，是平等的市场交换。目前森林生态效益补助资金只是对重点防护林和特种用途林的管护费用进行补助，而不是对其抚育更新，营造林成本等进行的补偿，因此它不是完全意义上的“补偿”。人们还停留在无偿使用森林生态效益的观念上，把维护森林生态效益的成本费用看作是对因维护森林生态效益的而付出代价群体的恩惠，而没有看成是因享用森林生态效益而应付出的代价。而且该试点工作也与我国〈森林法〉中关于建立森林生态效益补偿资金的规定有一定距离。但试点工作毕竟是有益的探索，它为建立我国的森林生态效益补偿制度打下了基础，也提供了值得借鉴的经验，它的问题也为 建立我国的森林生态效益补偿制度拓宽了思路。试点工作也再次证明了森林生态效益补偿制度是可能的，也是必须的。三，关于如何建立我国的森林生态效益补偿制度的几点建议建立我国的森林生态效益补偿制度是一项服务社会，受益全民的公益事业；是提高生态环境效能，转变经济增长方式，提高人民生活质量，实现国民经济可持续发展的重要基础。用法律的形式在全国范围内建立森林生态效益补偿制度，是我国在社会主义市场经济条件下，实现经济建设与环境保护协调发展的一项重大决策。当前的工作应是以森林生态效益补助试点工作为基础，确立环境公平与环境正义的观念，将补助转变为补偿，建立起符合中国国情的森林生态效益补偿制度。——建立多渠道的资金来源确保森林生态效益补偿的资金来源是使这一制度正常运转，持续，快速，健康发展的关键。没有资金来源，所有补偿，生态效益都是镜中花，水中月。不过，正如前面所问的“谁该为森林生态效益补偿买单？”环境资源法中有一基本原则“受益者负担”。森林生态效益的受益者是谁？人们会说所有人都是受益者，那所有人都得承担维护森林生态的费用。没错，所有人都应该承担。国家目前以公共财政支出的方式建立生态效益补偿金，这实际上就是所有人在承担。但要看到，树林生态效益的受益者还有程度上的区别，有的是直接明显的获利丰厚的受益者，而有的则只是间接隐性的受益者。同时还有因要发挥森林的生态效益而直接的受损者。如前面提到；列入“世界自然文化遗产”的庐山自然保护区的问题，该保护区旅游的经营者，每年门票收入十分可观，他们就是庐山生态效益的直接获利者。而庐山上大大小小的林场经营单位，护林人员，由于禁伐，国家财政投入又十分有限，工资发放都成问题，他们就是利益受损者。那么，旅游的经营者该不该比其他人多交纳一部分资金用于为维护森林生态效益而受损护林单位及个人的补偿？答案是肯定的。也就是说凡受益于各类防护林和特种用途林或依靠这些森林资源从事各项生产经营活动的单位和各人，都应该为森林生态效益补偿资金买单。根据国家目前的现实情况，可考虑先对有经营收入的大中型水库、大中型水利发电厂(站)、大中城市自来水厂(公司)、以森林经管为依托的风景旅游区的经营单位和个人及内河航运企业、淡水养殖单位、采集林区野生植物资源者、和林区附近的煤矿等征收森林生态效益补偿费。在有充足的资金来源的前提下，提高补偿标准，特别要向经济不发达的林区加大投入，并逐步扩大森林生态效益补偿的范围，切实维护森林生态效益维护者的利益。——依托法治完善森林生态效益补偿制度从治国的实践经验来看，只有依靠法治才能保障一项制度的长期存在与有效运作。关于依法治国、建设社会主义法治国家问题，江泽民同志在党的十五大报告中有过一番精彩的阐述：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使制度和法律不因领导心态改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”对于森林生态效益补偿机制而言，要保证其长期有效的运作，确保其不随领导人看法的改变而改变，必须依托于法治来巩固其制度基础。具体来说，以下几项措施的确立与完善，对于森林生态效益补偿机制的建立与完善是不可缺少的：第一，将现行的森林生态效益补助办法改为森林生态效益补偿法律制度。由补助改为补偿，不是简单的词语的改变，而是观念的彻底转变，由恩惠变为平等交换。也就是要进行新观念下的新立法。要将公众参与制度引入对森林的生态效益补偿的新立法中。补偿的资金来源，补偿的对象，补偿的标准都直接涉及到森林生态效益的直接受益者和维护者的切身利益。到底该对哪些受益者征收补偿费，收多少；又该对哪些人进行补偿，补偿多少，怎样补偿？这些问题没有公众的参与，只由政府来决定是不合理也不公平的。要广泛听取林区居民的意见，充分了解事实、了解林区居民的意愿，在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺乏，从而保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。而且，公众的参与要法律化，制度化。可以通过立法听证制度的办法来实现公众参与。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。 毫无疑问，进行立法听证是一种有效的宣传手段，在听证过程中，广大林区公民积极参与，实际上也是对立法法案的宣传过程。这不仅使林区居民的真实意愿有了表达的途径，还可使公民对立法有了进一步了解，增强对法案的认同感。这也为法案通过后获得最广大的林区居民的自觉遵守创造了条件。第二，要明确森林生态效益补偿的法律责任。目前有关森林生态效益补助的法律责任主要集中在资金使用管理方面，建立了资金使用违规违纪的责任追究制度。因为资金是该制度的核心，这样规定是应该的，也合理的。但要看到，在将森林生态效益补偿中，还有许多方面需要责任的保证。如，政府的责任，被补偿者的责任，受益人的责任等。关于政府的责任，在补助试点工作期间，有许多地区都签署《行政责任书》或《行政责任状》，不过其中大多是比较抽象的，它的意义更多的上报的材料，而不是具体责任的承担。被补偿者的责任更是少有提及。出于公平与正义对其进行补偿，但被补偿者在接受补偿后应承担相应的义务，切实维护好森林的生态效益。如果得到补偿后却有破坏森林生态效益的行为，应加以重处。至于受益人，应依法交纳坏森林生态效益补偿费，对拒付者给以处罚。参考文献：[1] 黄选瑞 藤起和 环境再生产与森林生态效益补偿 林业科学
