WTO与中国环境法制建设的完善 张建伟* 摘要：WTO推进的贸易自由化、经济全球化与环境保护有着重要的关联。中国加入WTO后，环境保护如何适应新的形势成为一个迫切的现实问题需要研究，其中环境法制建设是关键，通过分析其现存缺限，进而提出完善途径，以应对WTO所带来的挑战和机遇。 关键词：WTO 环境保护 环境法制建设 一、WTO与环境保护 1．概况 长期以来，国际贸易与环境问题被认为是互不关联的两件事情。国际贸易政策的目标是消除贸易障碍，实现贸易的自由化和全球化，目标的实现会促进全球经济的发展，创造更多的就业机会，提高人们的普遍生活水平。为此，二战结束后，1946年2月在美国的提议下召开了联合国经济及社会理事会第一次会议，通过了筹建世界贸易组织(WTO)的决议，1947年10月有关国家签署了《关税与贸易总协定临时适用议定书》规定待世界贸易组织成立后，以世界贸易组织宪章中的的相关内容取代，1986年9月在乌拉圭埃斯特角城拉开帷幕的乌拉圭会合谈判中，各参加方就再次建立世界贸易组织达成了协议草案，1994年4月15日在摩洛哥的马拉喀什正式签订了《建立世界贸易组织协议》，世界贸易组织从此取代了1947年成立的关税与贸易总协定。 环境问题从人类进入工业化社会之后，由于人类活动影响的加剧而日益严重起来，特别是二战以后，随着世界经济的快速发展，环境问题在广度和深度两个方面都发生了重大变化。广度上，环境问题从地区性向全球性发展，出现了全球气候变暖、臭氧层破坏、土地沙漠化和生物多样性丧失等问题。深度上，环境污染和环境破坏进一步加剧。基于此，国际社会提出了环境保护，1972、1992年联合国分别召开了《人类环境会议》和《环境与发展会议》，目前正在召开《可持续发展会议》。 2．国际贸易与环境的关系 20世纪90年代以来，国际贸易与环境的关系成为一个国际社会的热点问题，传统认为贸易与环境互不联系的观点已有了根本变化。贸易与环境具有下列特点： ①互动性：一方面，贸易的增长必然导致经济总量的放大，进而导致环境资源的进一步消耗和废弃物质的大量增加，造成全球环境的压力。另一方面，环境的持续恶化会削弱经济发展的基础，降低贸易的数量。 ②复杂性：受传统经济秩序的影响，发达国家和发展中国家在贸易与环境关系上存在着一系列矛盾和冲突。发达国家即是国际贸易自由化、全球化的主要推动者，也是全球环境保护的主要倡导者，国际贸易中的许多规则和环境保护中的众多规定对发达国家和发展中国家的影响是不一样的，这是由于双方经济地位和技术水平的巨大差异造成的。另外，发达国家之间，发展中国家之间由于各国的国情不同，在贸易与环境关系的看法上也不完全一致。 ③不确定性：贸易与环境的实质是经济发展与环境保护的关系问题。随着可持续发展理论的提出，经济发展与环境保护的关系虽然在理论上已经得到解决，但在实践上还存在着诸多问题，现行国际贸易规则与环境保护规定之间缺乏有机联系，影响有关问题的解决。 3．WTO涉及环境保护的内容 鉴于贸易与环境的密切联系，WTO在其一系列法律文件中有多项内容涉及环境保护。根据《建立世界贸易组织协议》，WTO在其宗旨中明确规定“为持续发展的目的而扩大对世界资源的充分利用，寻求对环境的保护和维护，并根据各自需要和不同经济发展水平情况加强采取各种相应措施。”另外，其附件1A：1994年《关贸总协定》第20条6、9两款规定了自由贸易的例外限制；附件1B：《服务贸易总协定》第14条也规定了一般例外；附件1C：《与贸易有关的知识产权规定》第8条也承认成员国可以制订法律和采取必要的措施保护公众健康和生活；第27条第2款则规定，可以为保护人类、动物的生命和健康或保护植物而拒绝对某些发明授予专利。另外，WTO设立了贸易与环境委员会，负责协调贸易措施与环境措施之间的关系。 二、WTO对中国环境保护的影响 目前，中国已加入WTO，由此产生的影响将是长期深刻的，涉及社会的所有重大领域，WTO对中国环境保护的影响体现在如下方面： 1．自然环境资源的保护 自然环境资源是经济发展的基础。中国的自然环境资源从总体上讲是丰富的，但长期的开采、使用，已经造成了严重的退化。因此，其是中国环境保护的重要内容，但一直是一个薄弱的环节，加入WTO后，即面临着严峻的挑战，又带来了机遇。 ①挑战：改革开放以后，中国经济取得了高速发展，传统的粗放式经营，使高产出建立在高消耗的基础上，加入WTO后，在现有生产模式不发生根本改变的情况下，中国作为一个发展中国家在国际贸易中占比较优势的商品主要集中在原材料、资源低加工产品和带动密集型产品，其出口的增加必将对中国的自然环境资源及其保护带来更大压力。 ②机遇：经过多年的发展，中国的经济结构有了很大变化，一、二产业的比重在下降，第三产业即服务业的比重在迅速上升，加入WTO后，这一过程将更加明显，第三产业的兴起，在带动经济增长的同时，对自然环境资源的破坏则降低。 2．环境污染的防治 中国的环境污染问题日趋严重，原因一是生产技术的落后，二是治污设施的欠缺，三是排污标准过宽。加入WTO后，中国将面临着来自国内和国外双重的环境污染压力。 ①国内：中、小企业的发展环境将更为宽松，但其技术含量不高，资金有限，难以有效防治环境污染，同时，消费水平的提高、消费构成的变化，将会导致新的环境污染问题，如轿车进入家庭带来的尾气污染问题，一次性用品带来的白色垃圾问题。 ②国外：国外产品和直接投资大量涌入，一些有害产品和严重污染环境的项目，受制于发达国家严格的环境标准，将会向中国转移，造成污染转嫁，同时，一些落后生产工艺和设计会向中国欠发达地区出口，进一步加剧中国的环境污染。 三、中国环境法制建设的缺陷 环境法制建设是环境保护的重要方面，面对加入WTO后新的环境保护形势，现行环境法制建设存在尚多缺陷，无法适应。 1．立法方面 ①体系不健全，环境标准低：现行环境立法经过多年的发展，已形成了初体系，但在一些重要领域，尚存在空白，特别是仍存在着自然环境资源保护立法与环境污染防治立法相互孤立、相互隔离的情况。体系的综合性与互补性不足，影响法律效能的发挥。另外，环境法体系组成部分环境标准低，制约环境保护工作的开展。 ②调控模式单一：现行环境立法的指导思想深受计划体制观念的影响，习惯并强调发挥政府的作用，调控模式经采取“行政命令——控制式”，且以“末端控制”为主导，以“资源控制”为基本对策，突出强调环境保护责任的个体化。 ③中心主义严重：现行环境立法在适用对象方面，突出表现出大中城市利益中心和大中企业中心主义的特征，着重反映了大中城市的环境保护需要，法律要求的确定基础，主要依据大中城市和大中企业而设计、创立，并未认真研究和采取适应于小城镇建设，乡村和乡村企业环境管理的法律制度及其实施手段。 2．执法方面 ①执法主体混乱：按照《环境保护法》的规定，环境保护行政主管部门对环境保护实施统一监督管理，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理，上述规定导致实践中有利事情如审批、许可等各部门争着管，不利的事情则互相推托，极大地妨碍了法律的实施。 ②执法水平低：环境执法需要较高的业务水平。但目前相当数量的执法人员业务水平不高，程序违法，适用法律不当等情况经常发生，该管的事情没有管好，不该管的事情随便插手，这是导致现行法律绩效不高的一个重要原因。 ③执法手段落后：环境执法要求先进的技术手段支持，环境监测是最重要的技术手段，通过环境监测可以及时掌握环境质量状况和污染源的排放情况为环境执法提供技术依据，但由于监测设备落后，手段陈旧，人员素质低，导致许多违法行为未被发现而没有受到追究，削弱了环境法律的严肃性。 3．司法方面 ①讼诉主体受限：现行民事诉讼法和行政诉讼法对原告的资格认定过于严格，要求必须是与案件有直接利害关系的当事人，从而极大地限制了环境诉讼的进行。特别是环境公益诉讼，其本身具有很强的公益性，对环境保护具有重要的推动作用，但限于原告资格的限制，目前尚无法发起。 ②诉讼举证困难：现行法律虽然规定了举证责任倒置原则，但受害人仍需举出受害的事实，而环境侵害在明显化之前往往有很长的潜伏期，同时不同个体所表现出的受害症状也不完全一样，因此实践中诉讼往往是不充分的。 ③诉讼成本高昂：诉讼成本包括直接的、有形的支出，如诉讼费、律师费和无形的支出，如时间、精力，前者容易确定，后者则难以计划。环境诉讼中两者的付出都是巨大的，且最终判决无形的支出又往往得不到补偿，结果导致当事人转而寻求另外的解决途径，如私了、和解，而这往往是以受害者的妥协、让步为代价的，原有的环境侵害并没有解决。 四、中国环境法制建设的完善 现行环境法制建设存在的上述缺必须尽快完善，以适应加入WTO后新的形势要求，完善的途径应从以下几方面进行： 1．遵循WTO规则 ①非歧视性原则：环境法制建设应全面实行非歧视性原则。立法方面应制定统一的环境管理标准，改变过去为吸引外资而采取的某些特殊倾斜政策，执法方面，应严格执行环境法律、法规，不依企业规模大小，所有制成分而区别对待，司法方面，赋予当事人同样的法律地位，给以同样的法律救济。 ②透明度原则：所有的环境规范性法律文件包括法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章都应及时公布，以使公众了解，特别是部门规章，地方规章要做到及时清理，同时废止各种“红头文件”，完善地方环境立法。 ③市场准入原则：要坚决取消非必要的环境行政审批，以减少政府过多干预所造成的“政府失灵”问题，从而充分发挥市场在环境保护中的作用，另外在环境标准方面，要逐步实现与国际标准的接轨。 ④公开竞争原则：开放环保市场，消除多年来形成的政府行政垄断的格局，立法应保护各种资本的平等参与，建立公平竞争的局面，尽快形成环境保护的产业化、市场化。 2．更多的采用经济刺激措施 ①建立环境税制度：加快实行排污收费制度向环境税制度的转变，提升征收的强力措施，扩大征收的范围，建立高于治理成本的税收标准，达到环境外部不经济性内部化的管理目标。 ②完善资源补偿制度：全面核定环境资源的整体价值，包括生态环境价值和经济利用价值两个方面，明确环境资源开发利用应交费，实现保护环境资源永续利用之目的。 ③制订环境补贴制度：制订对环保设施的建设。废弃物质的综合利用，清洁技术的研究，绿色产品的开发等环境补贴制度，同时改革政府采购制度，对环保产品优先购买。 ④加强环境标志制度：加强环境标志的认证、管理，对符合绿色产品标准的商品授予环境标志、引导消费理念，促进企业绿色生产。 3．健全环境纠纷解决机制 ①行政的解决：行政应加大介入环境纠纷解决的力度，充分发挥其专业特长和行政高效率的优势，同时应明确行政解决的法律效力问题，强化其执行的能力，给以充分的行政救济。 ②司法的解决：作为最终的解决途径，司法应放宽起诉资格的限制，引入公益诉讼的概念，简化程序，降低诉讼成本，同时要提升司法人员的专业素质，另外要充分发挥司法对行政的审查功能，纠正行政违法。 五、结语 贸易的自由化、经济的全球化同环境保护有着紧密的联系，中国加入WTO后面临的是全方位的挑战和机遇，中国的环境保护事业和环境法制建设亦当其冲，现行环境法制建设存在的缺陷，必须及时加以完善，以适应新的形势。 参考文献 1．蔡守秋，《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999。 2．王曦，《国际环境法》，法律出版社，1998。 3．李启家，《我国环保产业化的法律思考》，中国软科学，2001.12。 4．解振华，《适应“入世”形势，提高环境管理水平》，中国环境报，2001.11.24。 5．曹艳春，《WTO与我国环境保护》，现代工商，2002.3.4。 6．全国人大常委会，《中国加入WTO议定书》，全国人大会报，2002.2。