试论中国入世后的环境保护法律对策 曾彩琳* 摘要：以促进世界贸易自由化为已任的WTO，在生态环境保护呼声日益高涨的环境年代，在处理贸易自由化与环境保护关系时，已逐渐开始向生态保护倾斜，中国作为世界贸易组织的成员方，如何面临“入世”带来的挑战，真正实现贸易发展和环境保护的“双赢”局面，这值得我们每个人深思。本文着重分析了我国环境法制存在的缺陷与不足，并提出了一些环境保护法律对策。 关键词：WTO 中国环境法 对策 随着世界经济的发展，环境问题日益严重且复杂化，由单一的工业污染发展到多类型综合性的污染，由局部扩展到区域，进而扩展到全球，环境问题已经渗透至各个领域，尤其是国际贸易领域。随着国际贸易的发展和全球市场的一体化，贸易与环境的关系日益尖锐，国际贸易与环境保护问题已引起国际社会的广泛关注，并已成为全球贸易法律基础的世界贸易组织（WTO）的优先议题。中国已加入WTO，必须遵守WTO的基本原则，因而面临着贸易自由化与环境保护二者之间的矛盾与冲突。如何协调环境保护和自由贸易，促进可持续发展将成为中国环境法面临的新任务和发展方向。 一、GATT/WTO关于环境保护的法律和实践 当把环境保护与国际贸易结合起来考察的时候，不可避免地要触及世界贸易的基石-关税与贸易总协定（GATT），从其发展历程可以看出日益明显的环境保护主义倾向。 1947年关税与贸易总协定初定时，环境污染与环境保护尚未成为国际社会普遍关注的焦点。因此，在1947年的《关税与贸易总协定》文本中找不到“环境”二字。 1979年东京回合谈判签署的《技术与贸易壁垒协定》（TBT）中，“环境”一词首次出现在协定中。《协定》规定：“不得阻止任何国家采取必要的措施来确保其出口货物的质量，或保护人类动物或植物的生命或健康，保护环境或防止欺诈行为。” 1986-1994年的乌拉圭回合谈判期间，环境保护成为了国际社会关注的焦点，联合国和其它国际组织通过了一系列环保公约和协定，最重要的是1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会（UNCED）通过了《环境与发展宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》三个文件。同时，随着关贸总协定缔约方之间有关环境问题贸易争端日益增加，乌拉圭回合签订了一系列与环境保护有关的协议，最具意义的则是1994年乌拉圭回合多边贸易谈判在马拉喀什签署最后文本前，关贸总协定作出的《关于贸易与环境的诀议》。其序言中明确指出“缔约方在处理他们的贸易与经济问题方面，应按照可持续发展目标使世界资源得到最优利用，并以处于不同经济发展水平成员方各自需要相适应的方式，求得既保护和保有环境，又增强保护和保存环境的手段”，同时决定成立“贸易与发展委员会”，专门负责因环境问题而产生的贸易争端。仅从这一事件本身就足以说明当前环境问题对世界贸易的重要意义，也充分说明了世界贸易组织对环境问题的重视程度。 世界贸易组织中有多个协定对环境和贸易问题作出了规定，按世界贸易组织法的体系划分，主要包括以下两方面： 第一，《关税与贸易总协定》中的规定。第2条规定，缔约方可以在不违反国民待遇的前提下，按照自已的环境污染计划自行决定对进口产品征收以环境保护为目的的环境税费；第11条关于进出口产品数量限制的规定的三种例外均与保护环境有关；第20条（b）款、（d）款和（g）款是关于环境一般例外的规定，允许缔约方在遵守非歧视原则的前提下，为保护环境采取相关的贸易措施。 第二，世界贸易组织法律体系中其他协议的规定。《贸易的技术壁垒协定》、《补贴和反补贴措施协定》、《卫生与植物检疫措施协定》、《农业协定》、《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》从不同角度对国际贸易中的环境问题作出了规定。 在处理成员国有关环境问题的贸易纠纷中，世贸组织对环境保护的认识也在逐步加深。例如，1990年美国与墨西哥的金枪鱼之争，美国认为墨西哥没有实行保护海豚的渔业作业规范，根据GATT第20条第2款，禁止进口墨西哥的金枪鱼和金枪鱼制品。墨西哥认为美国的行为违背了GATT的基本条款，将争端提交GATT解决，GATT专家小组裁定美国采取禁止从墨西哥进口金枪鱼的措施与GATT的非歧视性原则不符，认为墨西哥的应当有不少于美国国内同类产品的优惠待遇，两国捕捞的不同方法作为禁止进口的理由不能成立。而在1998年11月的海虾-海龟案上诉的裁决，WTO第一次向环境保护倾斜。美国对印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国等国的虾及其虾制品禁止进口，认为印度等国在虾作业中未安置保护濒危物种海龟的驱赶装置，WTO争端解决机构裁定，美国禁止安装海龟驱赶装置的而捕获的海虾进口，根据GATT第20条的例外条款，可认为是合理的。对以上两个类似案例的不同判决，充分说明了随着世界对环境保护的日益重视，GATT/WTO在贸易争端的解决中，逐渐开始向保护生态环境一方倾斜。 二、中国环境法面临的挑战 中国环境立法始于1973年，几乎与世界发达国家同步，早于许多发展中国家，迄今中国已初步建立起比较完善的环境保护法律体系，但是，不可否认，我国环境法还有许多缺陷和不足，特别是入世后，面对世界性的环保浪潮和可持续性的新发展观，与世界发达国家的环保立法相比，仍存在很大差距，主要表现在： （一）环境立法指导思想陈旧 中国环境法的发展，一直受到非理性思路的重大影响，“摸着头过河”、“成熟一个制定一个”成为了环境立法的指导思想。在这种思路下，既缺乏立法的内在体系化的思考和设计，也缺乏立法的基础性分析和实证性研究，更缺乏厚实的理性基础。因此往往造成了这样的结果：一是中国环境立法变动性大，往往容易就一时一事作出规定，缺乏对某一社会现象全面的完整的规定；二是立法的合理性差，各职能部门分别从有利于自已的角度推出于已有利的法律法规（草案），缺乏对法律运作规律和基础理论的深入研究。 （二）环境法理论研究与环境法实践之间存在矛盾 在现行立法的研究方面，多处于低水平的重复状态，局限于对现行立法的表面解释，既无对现行法律规范的批判性分析，也无对现行法律制度的实证分析，对于现行立法中存在的问题患了“色盲症”；在预见性立法研究方面，一些本应属于国家环境立法急需的理论支撑和论证研究课题却尚未开展，在研究课题选择方面，成为了名副其实的“近视眼”；在基础理论研究方面，重视体系框架的构造和逻辑演绎，将一些属于环境科学、环境管理学的成果直接用于论证环境法的基础理论，各种不同学科领域成果之间的转换没有经过一个再创作的“翻译”过程，即使有一些翻译，也是“直译”多，“意译”少。 （三）环境法制的可操作性差 尽管目前我国在各主要环境保护领域都建立起相关的法律保障体系，但仍有许多领域缺乏法制的有效规制。特别是目前出台的许多环境法律都过于原则化，缺乏相应法规、规章的配套，包括实体性规定和程序性规定，结果导致法律的可操作性差，执法随意性和执行标准不一致。 （四）管理体制存在弊端 《环境保护法》对“环境贸易管理”作了专章规定。其具体设置的管理机构有国务院和地方各级人民政府、国务院和县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门、以及国务院和县级以上地方人民政府与环境资源监督管理有关的其它行政主管部门。它们各自依法律规定行使职权。从表面上看，中国已建立起一种统一管理与部门管理相结合，中央管理与地方管理相结合的管理体制。但这样的管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制。加之部门立法、地方立法的权限与关系不清，造成了统一管理目标的实现困难，尤其是在一些生态区域性环境资源保护方面，存在的问题更为突出。从表面上看，有关法律对我国的环境保护问题已作出了全面规定，但实际上在立法理论和实践中，这些法律本身及相之间都存在问题 ，造成整个环境保护体制的混乱。 （五）环境保护制度和措施落后，环境标准偏低 长期以来，我国在环保工作中主要采用行政管理型的制度和措施，如“三同时”制度、环境影响评价制度、限期治理制度等。这些制度在市场经济条件下早已显示其不足。因此必须引进相应的经济激励制度和市场调节制度。同时，由于我国以往片面追求高经济效益（忽视环境成本），对环境标准制定过低，从而造成企业不惜牺牲环境追求经济效益的短视行为。这既不有利于环境保护，而且随着越来越多国家对企业在生产制造过程中的环境标准（PPMs标准）的重视，也将不利于中国企业在对外贸易中的竞争力。特别是入世后我国许多产业将加大对外开放力度，过低的环境标准将会给一些发达国家向我国转嫁“夕阳”产业和重污染产业以可乘之机。 三、入世后我国环境保护的法律对策 “入世”是中国走向世界的必然选择，“入世”对我国的环境保护、经济发展既是极好的机遇，又带来新的挑战。因此，我们应积极寻求有效措施，正确处理环境与发展，环境保护与国际贸易的关系，走可持续发展之路。在进一步完善我国环境立法中应注重以下几点： （一）积极参与国际环境组织的活动及谈判，加强同发展中国家在国际立法中的合作 参与有关的活动与谈判，不仅可以扩大我国在国际环境及贸易立法方面的影响，还可以表明我国保护环境的立场，为我国争取公正、合理的地位。而且，通过与其他国家的交流和合作，可以学习他们的先进经验，完善我国的环境-贸易法律体系和管理体系。同时，中国作为发展中国家，与其他大多数发展中国家在环境与贸易问题上面临着相同的处境。因此，中国必须与广大发展中国家保持密切联系，加强团结，相互支持，加强在国际立法中的协调，为维护共同的利益而斗争。 （二）深入研究GATT和WTO有关的环保争端中的案例及贸易伙伴国的环境立法和贸易政策。 由于世贸组织法具有判例法特点，因此，深入研究GATT和WTO的环保判例有助于我们对环保条款的理解；研究贸易伙伴国的环境立法和贸易措施，一方面可以获取准确的市场准入信息，另一方面，也可“知已知彼”，一旦发生贸易争端，可以进行对抗，保护自已的合法权益。 （三）对环境管理进行全过程控制 中国经过近30年的环境法制建设，已经基本形成了初具规模的环境法体系，建立了以新旧八项环境管理制度为基本内容的环境制度体系。但是，从整个制度体系控制的主导倾向上看，其将保护环境的人力、物力、财力大多数放在生产过程的末端污染排放的处理和处置上。相对于预防性制度的实施而言，末端治理的投资和运行费用高，而效益很小，加之中国目前的环境状况和资源状况正日趋恶化，除对环境实施全过程控制外，别无选择。因此要建立对环境进行源头控制、生产控制和末端控制的一种“从摇篮到坟墓”式的全过程控制模式，真正扭转那种“先污染，后治理”的局面。 （四）真正建立起公众参与制度 公众参与制度，是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。通过公众参与，政府或环保行政主管部门可以集中集体的智慧和力量，制订环境政策，监督环境法的实施，并使公众通过参与提升自我保护环境的意识。中国在以往的环境立法 中，虽对公众参与作出过一些规定，但是公众参与制度在中国并未真正建立。为实现环境法目的，必须保证各个阶段公众的参与，如预案参与、过程参与、末端参与、行为参与等。同时，也须完善公众参与的途径，使公众参与真正落到实处。 （五）进一步完善环境法律体系，加强环境执法 我国的环境保护法律法规由于弹性太大以及执法不严，环境状况在总体上仍呈恶习化趋势，因此需要在整体上细化环境保护法律法规，建立起各种制度，如环境税收体制，制定和实施与ISO14000环境体系相配套的国内法律法规。同时，要严格环境执法，防止执法部门滥用职权 ，危害环境。 结束语 贸易自由化、经济全球化和人类环境保护都已成为我们时代的重大主题。环境保护与贸易自由化这两大世界潮流发生交汇并产生冲突，使国际贸易与环境保护在当今成为国际社会关注的一个热点问题。目前，我国已加入世界贸易组织，作为世贸组织的成员方、贸易大国、环境大国，面临贸易自由化和环境保护二者之间的和冲突，我们必须找准自已的位置，尽快进行政治、经济、政策、法律等各方面的调整，使我们经济一体化的世界大潮中真正受益，实现贸易发展和环境保护的双赢（two-win）局面。 参考资料 [1] 《环境资源法论丛》第一卷 [2] 吕忠梅《环境法新视野》 [3] 王曦 秦天宝《关于入世后的环境保护法律对策》 [4] 韩丽 段致辉《中国加入WTO环境保护的对策研究》 [5] 朱海齐《WTO与中国环境法》 [6] 那力《WTO与环境保护法律问题》