由小湾水电站建设引发的对国际河流的开发与保护的思考 昆明理工大学法学院 李希昆 罗薇 摘要：小湾水电站作为澜沧江水电开发和“西电东送”的关键性工程，具有水电开发的天然优势。而由于其地处的澜沧江——湄公河是一条横跨六国的国际河流，我国作为上游国的筑坝工程将不可避免对下游国家的生态产生影响。本文将针对这个问题从国家主权与环境安全、实施可持续发展以及建立综合决策机制个方面进行探讨。 关键词：小湾水电站 国际河流 开发 生态保护 一、背景 （一）工程概况：澜沧江——湄公河发源于青藏高原唐古拉山脉，穿越云南七个地州后流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南五国后汇入南中国海，全长约4880km，流域面积约81.1万平方公里，是亚洲最长的也是唯一一条跨越六国的国际河流，有“东方多瑙河”之称。 澜沧江水电是我国“西电东送”的重要电源点，因为其在我国境内落差巨大，水量丰沛稳定，水能资源丰富。它在云南境内全长1240km，落差1780m，装机容量约2259万kw。在中国十二大水电基地中排名第三。它也是我国云南和东南亚的能源宝库。从河源到河口，涵盖了除沙漠以外的所有地表类型，包括寒带、寒温带、温带、暖温带、亚热带、热带的干冷、干热和湿热多种气候带，生物资源、矿产资源极为丰富。 小湾水电站是我国拟建和正在建设的第二大水电站（仅次于三峡水电站），位于澜沧江中游河段云南西部南涧县和凤庆县交界处，是澜沧江水电开发及“西电东送”的关键工程，与拟建的糯扎两大水库为核心组成2库8级进行开发，总装机容量1555万千瓦，超过了三峡水电站，仅小湾水电站总装机容量就达420万千瓦。（1）总库容达150亿m3，已于2002年1月20日开工建设。 作者简介： 李希昆 1949年4月 昆明理工大学法学院硕士导师 教授 罗 薇 1980年6月 昆明理工大学法学院硕士 （二）小湾水电站建设引发的国际河流开发与生态保护的讨论 由于小湾水电站如此重要的地理位置及澜沧江——湄公河流域诱人的水资源以及各国不同利益，对于大坝建设就肯定存在不同意见和看法，几篇来自互联网上的报道引起了我的兴趣。 一篇来自《曼谷邮报》的报道指责中国实施在上湄公河（澜沧江）筑坝计划未得到下游各国的协商同意，并担心上游筑坝会使湄公河下游水量减少，影响湄公河三角洲的投资开发。而我国学者认为在一国国境内筑坝是一国主权范围，别国不得干预，且澜沧江水资源只占全流域的16%而且筑坝不等于断水，对河流水量不会产生较大影响。另一篇文章指出修建水坝工程把河里的岩石，暗礁、急流和浅滩统统炸掉破坏了河流生态系，破坏了鱼类赖以生存的水草，包括可能使现在全世界体积最大的淡水鱼——大鲶鱼（长3米，重约300公斤）绝种。对于这个问题我国学者也充分认识到它的重要性，且我国政府也采取了相应的措施以期减少对河流生态系统的不利影响。还有的外国专家认为由于修建大坝将带来上游严重的水土流失，不仅会使下游的河床会抬高，且泥沙淤积将最终大大减小水坝的库容，使水坝过早夭折。对于这个问题我国专家根据中外科研人员对澜沧江——湄公河全流域水文资料分析发现湄公河的泥沙主要不是来自澜沧江，下游湄公河各国流域内森林覆盖率迅速下降、水土流失严重才是下湄公河泥沙沉积加剧的重要原因等等。（2） 一座大坝的建设就引发了如此如火如荼的国际大讨论，让笔者感触颇多。国际河流的水资源通过自然越境而打破了流域各国领土的完整性与封闭性，使国际河流成为多国共享资源，作为这样一种“共同财产”如何更好的实现开发与保护并举？本文将针对这个问题，从国家主权、可持续发展以及建立经济——社会——环境综合决策机制三方面进行探讨。 二、问题及对策 （一）立足国家主权兼顾它国环境安全 1、水权 既是人类生存与发展的最基本条件，也是环境的决定因素。但水的匮乏尤其是淡水资源的稀缺是困扰包括中国在内的广大国家的最大的世界性问题之一。1977年召开的世界水资源大会上，与会者提出了一个启发性的比喻来说明全球有限的淡水资源，“如果用半加仑的瓶子来盛下全球的水，那么可饮用的淡水量只有半茶匙，这半茶匙水中的一滴将代表河流和溪水中的所有淡水”。（3） 国际河流水及水能资源的开发利用直接关系到各国的利益，因此也是一个分敏感的问题。澜沧江——湄公河一江连六国，是世界第三长国际河流。沿岸各国由于所处的地理位置不同，对河流的依赖程度不同（如下湄公河水电蕴藏量16%在泰国和越南，但这两国却集中了98%的能源需要）对水及水能资源的开发利用的立场、观点有一定差异这是肯定的。 2、理论 关于国家水域的水权理论主张，是一个古老而至今仍争论不休的问题，所谓国际水域主权，主要是指沿岸各有关国家对国际水域应享有各种权利，包括开发使用权、管辖权、分享水益的权利和取得赔偿的权利等。在国际上主要有“沿岸权主义”：认为河流的沿岸都享有沿岸权即对河水的管辖和使用权。“绝对领土主权论”：认为一个国家可以随意处理流经其领土的水源，而不必考虑其他沿岸国的利益。及“绝对领土控整论”认为水流是国家领土的组成部分，应该让水流保持原来的状态，主张沿岸国在任何情况下都不得改变国际河流的自然水流等。（4） 我国主张所有国家都有权根据其目标和优先顺序利用其自然资源，不应以保护环境为由干涉发展中国家的内政。根据1974年12月12日联合国大会第29届会议通过的《各国经济权利和义务宪章》第二章第二条“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处理权在内，并得自由行使此项权利。”在国际司法判例中也早就确定了此项权利，如1957年拉努湖仲裁案，国际仲裁庭的仲裁就驳回了西班牙关于法国在经两国的河流拉努湖上建坝要得到两国政府事先同意的请求，仲裁庭认为这种事先同意是对一国主权的重要限制，但在国际法中找不到这种限制的根据。（5） 尽管当代权威的国际法学家都同意国家主权是一个相对的概念，但同时也都认为国家主权原则是国际关系中必须绝对遵守的原则，否则国家关系也就失去了它赖以存在并确立的基础。因此下湄公河流域国家指责我国修建小湾大坝没有得到他们事先同意的主张是站不住脚的，当然我们所主张的国家主权原则并不是无限制的，不能以损害他国的环境安全与利益为代价，这也是可持续发展原则的要求。 3、环境安全 环境安全作为一种新的国家安全现受到世界各国的重视。世界环境与发展委员会1987年发表的《我们共同的未来》引起了对“环境安全”问题的世界性关注。1991年，美国公布了《国家安全战略报告》首次将环境安全视为国家利益的组成部分。（6） 蔡守秋教授认为，广义的环境安全是指人类和国家赖以生存和发展的环境处于一种不被环境污染和破坏的安全状态或良好状态。吕忠梅教授认为环境安全是整个国家安全问题中最基本的问题，因为环境污染和破坏损害人类生存与活动所依赖的自然支持系统，直接危及人类的生命与健康。环境安全与军事安全，政治安全及经济安全等相互作用，构成完整的国家安全概念。（7） 在国际司法实践中对各国的环境安全也给予了充分的重视，就在上文提到的1957年拉努湖仲裁案中，在仲裁庭确认法国对其自然资源利用的主权不受西班牙事先同意的限制的基础上进一步指出“法国有权利行使其权利，但她不能无视西班牙的利益。西班牙有权要求她的权利得到尊重和她的利益得到考虑”。1972年联合国《人类环境宣言》指出“依照联合国宪章和国际法原则，各国有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在其管辖或控制的范围内的活动，不致对其他国家的环境及本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”1997年《里约环境与发展宣言》重申了该项原则，强调了发展特别是共同发展的重要性。 4、合作的解决方法 如何在充分利用我国澜沧江水及水能资源的基础上合理考虑沿岸各国的环境安全与环境利益是摆在我国政府和广大建设者面前的一个重大问题。要解决这个问题就必须是在协调各国利益的前提下通过国际合作换取“求同存异”的共同发展。“没有国际合作任何国际环保目标的实现都是不可能的。”国际合作原则是国际法的一项基本原则，也是列入《赫尔辛基规则》《非航行利用国际水道法公约》等国际从河流保护条约的重要原则之一。条约规定合作是水道国的一般义务。这种合作应建立在主权平等、领土完整、互利和善意的基础上，并以实现国际水道的最佳利用和充分保护为目的。可喜的是这个问题已被提上议事日程，如在水量分配的问题的上我国专家提出了在综合各国流域面积及所占的比例、降水量、河川径流量与枯湿季径流变幅、需水量（生态、经济、社会发展用水量）、流域水供养人口，维护水及生态系统的措施费用等数据基础上对各流域国用水目标进行分析。通过各国间的谈判与协商，对水资源的公平合理利用做到最大程度的国际协作。 （二）保护河流生态系统，实现可持续发展 1、问题 修建小湾水电站，下游国家普遍担心的是下游河流的生态系统将遭到破坏，如炸毁的暗礁，岩石往往是河流鱼类的栖息地，大坝截流使得回游户卵的鱼类无法通过。 我们不能小看鱼类资源这个问题，要知道下湄公河流域每年鱼类产量为一百万吨，总价值超过10亿元，湄公河流域约有90%的人口从事相关农业生产，而他们80%的动物蛋白质消费来自这条河的淡水鱼。所以他们才称这条河为“母亲河”，据资料显示仅是下游国的泰国建造的蒙河大坝由于封住了鱼类的进出水道的回游路线，使得在建坝前所有的265种鱼类中，现仅余96种，鱼类捕获量下降了80%，主要鱼类产量的下降是湄公河生态系统受损最为显著的标志。 这种以兴利除弊为目的的巨大工程，如果不讲科学，就会利弊并存甚至弊大于利。当代最有争议的水坝工程——埃及的阿斯旺大坝建设就是一例。阿斯旺大坝是一座横跨尼罗河的大坝，历时十余年，耗资约15亿美元。水坝体积相当于最大的胡夫金子塔的17倍，是世界上七大水坝之一。其初衷是为了发展农业和发电，但由于其建设初期的考虑不周全使大坝带来了渔业退化、水涝、水土盐碱化等问题，对农业产生的效益已是负值，对生态环境和物种的影响更是始料不及。（8） 2、分析 这些担心绝不是危言耸听，作为上游国家无论是道义还是利益上都与下游国家有“一荣俱荣，一损俱损”的联系，我们不能再走以牺牲环境为代价换取经济发展的老路——这就是可持续发展的思想。可持续发展是人类遗产中最古老的思想之一，早在2000年前的古斯里兰卡就修建了许多“令人惊奇的水利工程”，这些包含着对环境细心的注意并实践了可持续发展的工程有些至今仍在使用。（9）我国古代也有“人法地、地法天、天法道、道法自然”的观点。1987年世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》这一著名报告，对可持续发展原则赋予了最重要的国际意义：“既满足当代人的需要，又对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”另外，该委员会的国际法专家组还提出了《环境保护和可持续发展的法律原则》，其中强调“在利用生物资源和生态系统时，应遵循最佳可持续产量的原则”（10） 可持续发展注重两个公平：“代内公平”和“代际公平”，且“公平”是着眼于全人类的角度上的。地球只有一个，地球上的人类及其自然环境是一个有机联系的整体，地球上各种生态系统是一个有机联系的整体，人类各个部分包括各个民族，国家、地区的发展是一个有机联系的整体可持续发展是上述各个部分的共同发展，是一种整体发展，不考虑整体效益和整体联系，用牺牲一个部分的发展去获得另一个部分的发展，或者不断扩大不同部分之间的发展差距，都不是可持续发展的特征。 3、对策：各国共同但有区别的责任 具体到小湾水电站建设及澜沧江——湄公河这一跨越六国的国际河流如何贯彻保护生态，实现可持续发展的问题上，就应该是在协调人与自然的关系及协调各国之间关系基础上，根据各国对环境保护负有的共同但有区别的责任，制定出的全面，宏观的环境保护措施。共同但有区别的责任原则指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护环境负有共同的（各国不分大小、贫富都对环境保护负有一份责任），但有区别的（各国对环境保护负担责任应与其对环境造成的破坏和压力成正比）责任（11）。 作为上游国家，我国对澜沧江——湄公河的保护负有不可推卸甚至可以说是更为重大的责任.所幸的是我们政府已经认识到了这一点，自1998年，云南省每年投资1000万元在澜沧江流域的16个县营造生态防护林工程，每年造林20万亩。据了解，小湾电站共安排了1.25亿元环保投资。主要用在环境保护措施，水土流失防治和生态环境科研，其中还包括恢复施工时被破坏的森林面积。建设者们还规划了一个约30平方公里的动物保护区以使当地的猕猴，绿孔雀等动物继续有个家，40亩饲料林也是专门为他们营造的。就下游国家普遍关心的渔业资源问题，大坝建设者们也做了相应的考虑，如专门在大坝下为逆水而上产卵的鱼留了回流洞，以及在回游鱼类较集中的澜沧江下游的南阿河，罗梭江和南腊河流域开辟回游鱼类自然保护区等措施。（12） 当然仅有我国的努力还是不够的。这样一条国际河流的生态保护及可持续发展，各国不负起共同的责任也是做不好的。由于环境污染或破坏一旦发生，往往难以消除或恢复，甚至具有不可逆性，我们应该尽可能的采取损害预防的措施。据计算，预防污染损害的费用与事后治理的费用相比是1：20。因此预先采取预防措施要比事后治理经济的多，也有效的多。先污染再治理的老路不能再走。正如朱镕基总理在大湄公河流域经济合作首次领导人会议上的所说的“我们同饮一江水，就要共建美好家园。” （三）关于建立环境与经济、社会价值综合决策机制的问题 1、原因 传统侵权行为的原因行为，如伤害他人生命、侵犯他人的财产权利等，本身即是违反社会常规，危害社会秩序和安全的无价值的行为，而环境侵权的原因行为，如建筑水坝等开发建设行为和排污等行为，往往本身就是必要的经济活动或是伴随正常生产，生活活动而生的“副产品”，在价值判断上，属于符合社会生活规律，有价值、有意义的合法行为，甚至是国家鼓励的行为。（13）环境——经济—社会之间存在着密切的联系，只考虑经济或环境问题都不利于环保建设。正如《21世纪议程》中提出的，要“确保在各级决策和所有部门中将经济，社会和环境考虑结合起来，”并“通过适当的法律法规，文件和执行机制，来促进国家，州（省）和地方各级的环境与发展政策结合”。（14） 2、分析 现以开发小湾水电站经济——社会——环境效益分析为例，说明如何进行综合决策。 澜沧江——湄公河全流域河段干流总落差91%集中于澜沧江，适合开发水能资源。下面笔者将通过一组数据比较就能很直观的感受到这种优势。 计划建设总装机 容量 (千瓦) 投资比较 (美元) 每千瓦造价 (美元) 每千瓦迁移人口 比较 每千瓦淹没土地 比较 澜沧江水电开发 1555万 均按总装机容量1500万千瓦计算下湄公河多投资162.15亿 503 下湄公河为澜沧江的8.2倍 下湄公河为澜沧江的1.89倍 下湄公河水电开发 1473.4万 1584 (为澜沧江的3.13倍) 而小湾水电站建成发电后，除本身向电网提供的电量外，巨大的库容可使下游的漫湾，大朝山、景洪三座水电站保证出力约110万千瓦，增加发电量约27亿千瓦时，并将汛期电量转化为枯期电量，使三座水电站枯期电量增加41亿千瓦时，相当于不花一分钱就能建一座百万千瓦级大型水电站（15），据资料反映，柬埔寨95%、老挝80%、缅甸90%、泰国东北部92%、越南湄公河三角98%，我国澜沧江流域60%以上的能源来木材，造成对森林的极大破坏，加剧了水土流失。小湾水电站建成后就能解决这一能源问题也有利保护森林和流域生态环境。因此建设小湾水电站，对资源利用是高效的且经济效益前景乐观。 而且小湾水电站的建设对于西部大开发，特别是边境省份云南的开发和建立澜沧江——湄公河次区域经济合作以及加强我国与东盟交流与合作都有着重要的影响。小湾水电站建成后可以调节河流的枯水期及丰沛期的水量，有利于澜沧江——湄公河船运的开发，据预测到2010年，这条国际河流的年货运量可达到150万吨以上，旅客运量将达到40万人次以上（16），使澜沧江——湄公河真正成为东方的“黄金水道”。 正因为环境决策往往具有未知性，风险性，且环境决策与技术，经济的发展，人体健康及安全，社会稳定等因素之间存在着既相互依存，又相互冲突的对立统一关系，所以在环境决策过程必须综合考虑技术，经济，社会和环境资源等多个方面，通过综合平衡今后代人的利益和要求，排定轻重缓急的次序，实现资源在代内和代际的合理分配使用，真正实现可持续发展。 小结 据查在全球各大洲中，亚洲人均可利用水资源是最低的；人均拥有量占全球36%，人口却占全球60%。而亚洲也是各大洲国际河流最多的，其国际河流占全球总数的40%，国际河流面积占亚洲大陆面积的65%（16）。 面对澜沧江丰富的水利资源，水利专家惊叹他们发现了一个聚宝盆，而目前的水能利用率却低于5%！生态学家也在惊叹，这里是世界上最了不起的生态资源宝库，这条河中的生物种类仅次于世界之最亚马逊河！经济学家更是感叹，渴望消除贫困的人怎么还看不清金子的价值！ 但同时生态系统日益遭到破坏的警钟却一直在长鸣：当前全球有50%湿地被毁，50%河流遭污染，森林资源以每年1600万公顷的速度消亡。对于自然资源的开发我们应本着因地制宜的原则。就澜沧江——湄公河流域而言，可将能源开发集中在水能集中，单位电量投资少、移民少的澜沧江干流和下湄公河支流，而下湄公流域更适合开发亚热带农业和渔业资源。只有这样扬长避短，发挥流域各国的优势才能一方面节省投资，另一方面高效利用资源，使得经济与环境双丰收！为了我们共同的未来，让我们共同努力，让青山常在，绿水常流！ 参考文献 （1）小湾水电站概况.http://www.YLG.com.cn. 2003年5月4日访问 （2）Chris Lang. 对湄公河的破坏. 曼谷邮报. 2003年1月5日 （3）蔡守秋. 环境外交概论. 香港中华科技出版社. 1992年3月 （4）王曦. 国际环境法. 法律出版社. 1998年4月 （5）马骧聪. 国际环境法导论. 社会科学文献出版社. 1994年 （6）蔡先凤. 当代西方政治理论述评. 武汉大学学报. 武汉大学出版社. 2002（2） （7）吕忠梅. 环境法新视野. 中国政法大学出版社. 2002年 （8）David Blake. 世界河流评论. 2001年6月（3） （9）蔡守秋. 可持续发展与环境资源法制建设. 中国法制出版社. 2003年3月 （10）周珂. 生态环境法论. 法律出版社. 2001年3月. （11）王曦. 国际环境法. 法律出版社. 1998年4月. （12）国际河流的开发与生态环境. 中国青年报. 2002年6月1日 （13）王灿发. 环境纠纷处理的理论实践. 中国政法大学出版社. 2002年7月 （14）张树兴，李希昆. 加强澜沧江——湄公河次区域环保建设之我见. http://www.riel.whu.edu.cn 2003年5月5日访问期间 （15）杨跃萍，刘远达. 国家正公平合理整体开发澜沧江——湄公河水资源. 新华网 (16) 周东棣. 写在“澜湄”商船通盘之际. 新华网云南频道 protection and development of the international river evoked by XiaoWan hydroelectric station Li-Xi kun LuoWei Abstract: XiaoWan hydroelectric station has a great advantage as a crucial project of the electric development of LanCang river and “west electricity to east ”.LanCang---MeKong river is a international river which through six countries .China is at upper reaches of river, the project will inevitable influence the ecology of the lower countries. The article will discuss this problem. Key words: XiaoWan hydroelectric station international river protection development 作者联系方式: 李希昆 昆明理工大学法学院 0871-5135986 罗薇 昆明理工大学法学院女生28栋612# 0871-3304718 13668709501 E-mail: llxyz198067@163.com