略论入世后的中国环境资源法制建设 邵琛霞* 自1979年中国颁布《环境保护法（试行）》以来经过二十多年的时间，中国环境资源法制建设已经取得了一定的成绩。在立法上，中国已颁布了6部环境保护法律、9部资源管理法律，20多项环境与资源保护的行政法规，70余项环境保护行政规章，300多项环境保护国家标准。我国各省、自治区、直辖市以及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市都已制定了自己的地方性环境法规和环境标准。中国的环境资源法律体系已较为完备。1994年《中国21世纪议程》的批准发布明确指出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案，可持续发展被确立为国家的基本发展战略，其思想逐步融入到中国的法制建设中尤其是环境资源法制建设中。环境资源法制建设在可持续发展思想的指引下有了一些新发展，如1998年修订的《土地管理法》首次将“促进社会经济的可持续发展”明确规定为了立法目标。2001年底中国加入WTO，我国开始全方位的融入世界经济，机遇和挑战并存于我国环境资源法制建设领域。 一、 入世后环境资源立法上的问题 加入WTO势必给中国环境资源立法带来深刻变革。所有的环境资源保护法律、法规和规章都将经历一次全盘清理、修改、废除、调整和重定的过程。涉及到的环境资源保护的问题是相当多的，本部分仅对当前尤需重视的立法问题进行探讨。 （一）环境权或环境区分所有权的立法 伴随西方环境危机产生于20世纪60年代的环境权概念一直是环境法学界讨论的热点。我国环境法学界对环境权的讨论也是如此。入世后，市场机制的全面建立和自由公平竞争的市场规则更要求在法律上明确规范人们的行为，明确规定公民、法人或其他组织的权利义务以保障它们的权利能够顺利行使，权利受侵害时能及时得到救济。在环境和资源保护日益受到政府、单位和个人的重视时，在法律上是否确立个体的环境权利引起的争论将更多，此问题在立法上也是十分棘手的。目前总的来说有两种观点。一种是积极主张在法律上确立环境权，至少是先确立公民环境权。如有学者在论及可持续发展对我国法律的要求时明确提出为顺应可持续发展的要求，要“确立公民环境权的宪法地位” ，要“进一步充实法人及其他组织环境权的内容” ，要“增设尊重其他生命物种生存权利的规定” 。这些关于环境权设想的观点是十分超前的，因其不仅涉及到了公民环境权，还赋予了法人和其他组织以及生命物种的环境权。在生态哲学上显然是抛弃了人类中心主义的观点，全面走向生态中心主义这种目前还是比较激进的实践中实现也很困难的哲学思想。更多的学者在谈及环境权时主要强调的还是公民的环境权，认为法律上明确公民环境权有助于“公民在环境权益受到损害时可获得有效的救济” ，可“落实政府对环境质量负责的原则” ，还“开辟了公众参与环境管理的新阶段，有利于调动个人的主动性和积极性” 。这种观点比较易接受。因为在目前我国环境管理体制主要还是行政主导的情况下，公民环境权益的保护基本上还是被动的由政府来决定，公民无主动权，学者因此要求在法律上确立公民环境权对于保障公民基本人权来说是很有必要的。但应看到，环境权是公益和私益相结合的一种竟合权利，是内容非常丰富、涉及面极广的权利。在许多涉及环境私益的情况下，环境权和财产权的结合是非常紧密的。自然资源在本质上属于财产，对自然资源的占有、使用和开发的一些权利的保护应在产权划分明晰的前提下以财产法即民法为主、刑法等公法为补充。有的学者基于此种观点提出我国的环境权这种权利可与民法财产权完善的结合起来，不必在宪法中强调环境权。“环境权利可与物权法更广泛的结合，特别是可以借鉴近年来发展起来的建筑物区分所有权原理，创制‘环境区分所有权’” ，这种权利的优点是“更有利于清理与环境相关的产权关系” 。 笔者认为，环境权的讨论方兴未艾就是因为其理论比较新，还未发展到十分成熟的程度，需要学者进行讨论。而且环境权主体广泛、客体多样，兼有物权、财产权、经济性法权和生态性法权的某些性质，在实践中，环境权实现情况更复杂多变。在理论上还未完全成熟的情况下就在法律上确立公民的环境权，不仅有可能在环境权概念上把握不当，使法律在制定之初就不具有稳定性，而且在实践中真正落实法律规定的环境权也是很困难的，法律的可操作性也差。环境权的核心部分赔偿权的落实难度相当大，这个问题还未探讨清楚就在法律上确立环境权不具有实际意义。在中国加入WTO公民的个人权利意识逐渐增强的过程中，涉及环境权益的诉讼案件必然增多，但其中主要还是以公民、法人或其他组织个体的环境权益的维护为多。这些环境权利与公民、法人或其他组织的财产权利联系紧密，可以借鉴大陆法系国家的作法把环境权和物权相结合，扩大相邻权的概念，在涉及相邻权和侵权行为的法律中规定环境权利。这样在环境权理论还未完全定型的情况下使个体的环境权利有法律保障，也切实可行，比在法律中单独确立“环境权”要更易于操作。从这个角度上说，目前环境权在法律上的确立不应操之过急，可以先确立环境区分所有权，以后在理论和实践都比较成熟的情况下再探讨环境权在法律上确立的可能性。 （二）自然资源的保护立法 环境问题有两类，一是环境污染，二是资源破坏。环境问题最初引起人们重视的是工业化引起的“三废”等环境污染问题，因为环境污染对经济发展、人类身体健康所带来的损害是直接的，而资源破坏则相对而言显得不那么明显。我国环境法的发展一直以来也是以环境污染防治法为核心的。在自然资源保护法的体系中虽然也涉及到了土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、野生动物资源等方面，但分析这些法律可以发现立法的初衷不是对这些资源进行保护而是对其进行合理开发利用，因此在我国，这些涉及自然资源保护的法律也常常划到经济法部门。从中可以看出我国对自然资源保护的重视程度相当不够。 世界环境保护法具有趋同性，当今世界上各主要经济发达国家均在以不同方式不同程度的把环境法的发展从单纯的污染防治转移到污染防治和生态保护并重的轨道上来。我国自然资源人均有限，自然资源破坏相当严重，所面临的形势比发达国家的更为严峻，今后环境法的发展肯定也要走这条路。就目前来说，资源保护立法是很不够的。首先，自然资源保护立法覆盖面狭窄，已有的自然资源保护立法涉及的自然资源要素有限，很多重要的自然资源要素如野生植物的保护没有专门的法律。其次，已有的自然资源保护法律原则制度规定的多，具体化不够，可操作性差。自然资源保护法律宣传性的法律条款多，实践中法律作用和实施效果不强。再次，自然资源立法的重心尚未转移，仍是以开发利用为主，保护不够，资源保护还是给经济建设让路。在涉及到地方经济发展时，对自然资源的保护更是弱化。 我国对自然资源的保护已经是先天不足，在加入WTO后保护自然资源更受到诸多经济因素的挑战。我国对外贸易在以前很少考虑到贸易对环境的影响。我国是发展中国家，出口产品多集中在矿产品、农产品和畜牧产品以及初加工的产品。矿产品的出口不同程度的导致这些矿产资源的滥采滥挖，极易引起山体滑坡和水土流失。如果应用的是土法选炼，其释放的大量有毒物质和放射性物质更是严重损害环境，造成局域自然资源严重破坏。而且矿产资源是不可再生资源，出口一点就少一点，有可能限制中国今后经济的发展。农产品和畜牧产品的出口如果不合理规划和引导也极易导致草原退化、土地沙化。 生物遗传资源的保护在中国加入WTO后也是很突出的一个问题。西方发达国家早已认识到生物遗传资源的重要作用，一些跨国公司已在原始生物基因资源丰富的发展中国家进行生物资源基因的收集工作。我国拥有丰富的植物、动物和微生物的基因资源。它们是国家重要的战略物资和原材料。我国应该重视保护我国的生物遗传资源。《联合国生物多样性公约》中就有关于遗传资源取得的规定。我国加入WTO后各国之间此方面的交流必然增多，如果不引起重视，我国以后在自行开发研究自然生物遗传资源工作时将十分被动。 笔者认为保护自然资源很重要的一点是划清自然资源的产权关系和理顺自然资源的管理体制。实践中大量的自然资源破坏案例往往与产权关系不清有关。矿产品、农产品和畜牧产品的出口所带来的自然资源的破坏大部分是由于在目前的自然资源管理体制下，自然资源均属于国有或集体所有，人人都是所有者，人人都很难真正行使所有权所引起的。自然资源的公共性使人人都可以对其开发利用而不必付出相应的环境成本支出，这使得自然资源的破坏日益严重。如何清理自然资源的产权关系和建立合理的自然资源管理体制仍是一个需要在实践中探索的问题。对于生物遗传资源的保护笔者建议国家应对此进行相关的立法或者建立严格的生物遗传资源取得的审批许可制度，切实保护我国的生物遗传资源的安全。 （三）绿色贸易壁垒和污染转嫁立法问题 国际环境法律体系当前尚不完善，WTO规则对各国环保措施和环保标准制定也未形成实质性的约束。各个国家都有自己的环境保护法律和环境标准，这些法律和标准有可能对外国产品进入本国市场造成限制，在国际贸易中形成绿色壁垒。实际情况是发展中国家在经济状况和技术水平上都与发达国家有相当大的差距，发达国家的环境管制和环境标准日益严格和复杂，发展中国家不能很好的参与国际贸易，因而也不能获取外汇提高保护环境所需要的财政能力。绿色贸易壁垒的关键问题在于提高发展中国家进入发达国家市场的能力。我国的环境标准颁布了不少，但仍普遍低于发达国家水平。加入WTO，如果现状不改变，发达国家严格的环境标准将使我国外贸出口受到重创，尤其在农产品、纺织及染料行业、机电行业上，问题更严重。笔者认为，当务之急，我国应首先颁布《清洁生产法》，这是对生产活动的全过程控制，是从源头上就开始对生产活动进行环境管理和监督，清洁生产是应对绿色贸易壁垒的必由之路。鉴于《清洁生产法》正在制定过程中，在此不赘述。其次，应加紧推行环境标志制度。我国已在1994年正式成立了环境标志产品认证委员会，应该发挥这个委员会的积极作用，在企业中推行绿色环境标志。企业也应该积极开展国际认证工作，尤其是对ISO14000质量管理体系的认证。此外，立法工作在与国际接轨的过程中要逐步变被动为主动。要熟悉和充分利用国外环境法律法规和国际贸易规则尤其是WTO规则，积极开展与国外发达国家的环境信息交流工作，充分参与国际环保标准的制定和实施活动，改被动接受为主动参与的局面。 一方面是国外较高的环境标准使我国的产品出口受阻，另一方面是我国现阶段国情所决定的我国较低的环境标准有可能在中国全面开放市场后引起发达国家污染密集型产业向我国转移。因国际产业结构的调整，发达国家污染密集型产业逐步受到限制，造成我国在利用外资的过程中极易引进污染型产业。如皮革制造业。它是一个重污染行业，在制革过程中使用的化学物质对人体健康具有危害，国外皮革制品的环境标准较高，而我国近年来皮革制品的出口量是逐年增加的。此外，加入WTO为各地引进外资提供了更便利的条件，地方政府有可能为经济的一时发展而漠视对环境的保护，以引进外资的多少作为对政府官员政绩的考核。目前污染转嫁方面突出的问题是沿海地区进口大量旧船拆废钢，使油污、船锈及电焊等污染物直接排入滩涂、江海中，给海洋环境带来严重污染。笔者建议在环境管理体制上应对重污染行业实施更严格的监控，加强跨国污染转嫁防治的立法工作。 二、 入世后环境资源保护执法和司法 环境行政执法作为环境管理的主要手段，在环境管理中处于核心的地位并起着十分重要的作用。目前我国的环境行政执法工作力度上还不够。纠其原因，首要的是行政管理体制上的问题。环境和资源是一个动态的有机联系的整体，包含着各个自然要素，它不因为人为的分割而割断相互间的联系。我国的土地、农业、林业、海洋、矿产和水利等诸多产业部门的划分对于开发利用这些自然资源、发展国民经济无疑是起了巨大作用，但这种行政上的区分在自然资源的保护上也带来了与相关部门和地方权力的冲突，造成了体制上的混乱、权力的重叠，结果在一定情况下反而削弱了这些部门对环境资源保护的能力。即使在环保部门内部，环境资源保护工作常常也是顾及本地区的环境利益而忽视对位于下游、下风向地区的生态环境影响，环保工作往往缺乏整体上的观念和协调。笔者认为，对于环境行政管理体制可以借鉴发达国家的经验，逐步改变条块分割的局面，将环境与资源保护权力收归一个部门来管理。 入世后环境资源执法和司法工作一个共同重点是加强执法和司法人员的素质。我国环境部门的执法人员尤其是基层执法人员的素质还不高。在我国刚刚加入WTO之际，提高环境资源执法和司法人员素质，培养大批熟悉WTO规则的执法和司法人员尤为迫切和重要。在法律适用方面，我国环境保护执法部门和司法部门不仅要熟悉中国的环境法律法规，还要了解国际贸易规则和WTO规则变化。在司法上，司法机关将涉及更多涉及WTO规则的环境诉讼案件和行使司法审查职能。中国的环境资源执法和司法工作必须在严峻的挑战中不断提高质量和效率。 三、 入世后环境资源保护守法和监督工作 环境资源保护法不仅调整人与人之间的关系还调整人与自然之间的关系。调整人与人之间的关系的法律规范直接涉及到个体的切身利益，人们能够预测其后果而遵守法律。在调整人与自然的法律关系中，人的行为对自然所造成的损害后果没有直接威胁到个人的切身利益，因此人们在此方面自觉遵守法律的基础比较薄弱。从这个角度上看，提高公民的环境意识是环境资源法制建设的一个很重要的任务，也是完成“十五”环境保护目标的前提。政府应加大环境宣传教育工作力度，有计划、有步骤的开展环境保护宣传教育，把环境保护宣传教育工作作为一个长期的任务而不是一项暂时的工作长抓不懈。只有不断提高国民的环境意识，以企业为主体进行环境保护和治理工作才能达到预期目的。环境资源保护法的一个基本原则是公众参与原则，在联合国环发大会的《21世纪议程》里也专门有一篇是加强主要团体的作用实质也是有关公众积极参与环境保护的规定。公众参与是环境保护的动力，政府应该是加强宣传、正确引导，保障公众参与环境保护活动的各项权利，逐步建立起公众参与环保活动的制度规范，环境守法才能形成气候。 我国法律实施的监督体系还是比较完备的，分为国家监督和社会监督。国家监督又分为权力机关、行政机关、司法机关的监督；社会监督又分为社会组织和公民的监督。我国环境资源保护法监督体系也是如此，形式上还是完备的，但监督的力度和广度还不够。今后权力机关的监督职能应该进一步的加强，政府的环境保护工作应进一步增加透明度以使公众能够进行各个层面的监督。 参考资料 1．《中国入世问题报告》，陈春洁、李小东等著，中国社会科学出版社，2002年版 2．《可持续发展与法律变革》，陈泉生著，法律出版社，2000年版 3．《国际环境法》，王曦著，法律出版社，1998年版