山西水资源和水环境法存在问题浅析 山西财经大学法学院 郝庆军 郑慧玫 摘要：依法治水、依法管水，建立水资源可持续利用的法规及其政策体系，是实现水资源可持续利用的重要保障。但我国现有的水资源和水污染防治法律还存在不少问题亟待解决，山西也不例外。目前，山西水紧缺问题十分严重,在市场经济条件下，解决这一问题是一个复杂的系统工程。现行的山西水资源和水污染防治法规、规章，特别是水法律制度上还存在不少问题，本文仅就山西水法律制度中存在的主要问题进行分析，以供有关方面参考。 关键词：水资源 水管理 水权 法律问题 水乃万物生命之源，居十大自然资源之首，土壤、森林、草原乃至气候等资源离不开水之养育。进入21世纪，人类从来没有象现在这样面临着水资源紧缺的严峻挑战。“水—20亿人生命之所系”是今年“6·5”世界环境日主题，这一主题揭示了水与当前世界各地20亿人的生死存亡休戚相关的紧迫状态。为此，全球各阶层不同肤色甚至持不同政见的人，围绕着这一主题，有组织、有计划地开展了各种形式的环保活动。水资源不仅成为经济与社会发展的制约因素，而且水权成为基本人权保障的内容之一。 据世界银行1998—1999年度报告，中国的水资源仅占世界水资源总量的7%，而人口则占世界人口总量的21%，人均水资源占有量只有世界人均量的31%，属水资源紧缺的国家之列。而山西又是全国缺水最严重的省份之一，水资源总量排全国倒数第二，山西水紧缺问题十分严重。在市场经济条件下，解决这一问题是一个十分复杂的系统工程。山西水资源问题的解决，既需要加大投入，又需要采取有力和有效的行政措施，更需要抓紧完善相关的法律制度，在依法治水、依法管水方面加大力度。目前，山西水资源法规和水污染防治法规，特别是水法律制度上还存在不少问题，本文仅就山西水法律制度中存在的主要问题作如下分析。 一、水环境与水资源管理体制的问题 水资源管理体制是关于水资源管理中的组织结构、职责划分和管理制度的总称①，是规定中央、地方、部门、企业在水资源保护方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，其核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配及各机构间的相互协调。水资源管理的内容，包括：对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护等的管理。这也是当前所说的以可持续发展为指导，对水资源、水环境综合体进行整体性综合规划和配置管理的“资源水利”的内涵。 在我国，长期以来无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，没有把“水”当作重要的自然资源和环境要素引入管理的范畴，作为水管理中最为核心的内容。造成我国水资源的管理比较混乱，呈现多“龙”治水的局面。2002年10月1日起实施的新《水法》改变了这一局面。按照旧《水法》，水资源是多头管理，地方行政管理与流域管理分离，结果地方利益难以与全局利益统一，效率低下。新《水法》82个条款中有32条涉及“流域管理”，确立了行政管理与流域管理集中管理的合法地位；并细化和强化了水管理细则。 从山西省有关水资源管理保护法规规定的水管理体制及其职责也可以看出，多年来山西省也一直维持着“多龙”治水的局面，即管理体制上的多元化。 《山西省水资源管理条例》第五条规定：“省、行署和省辖市设水资源管理委员会。各级水资源管理委员会由同级有关部门的代表组成，其办事机构设在同级水利部门，负责处理有关日常事宜。”第六条规定：“水资源管理委员会的职责是：(一)贯彻国家关于水资源的各项方针和政策，执行国家颁布的有关水资源的法律、法令、政令和行政法规；(二)省水资源管理委员会负责草拟有关本省水资源的地方法规；(三)组织水资源的调查和评价，并根据国民经济发展的要求，研究当地水资源供需平衡和各阶段发展趋势，提出对策和建议；(四)组织编制和审查当地区域性水资源综合开发利用规划；(五)对当地水资源进行统一管理，统一分配，协调和解决用水矛盾；(六)保护水资源不受污染和破坏；(七)制定节约用水措施，奖励节约，惩处浪费；(八)组织协调重大的水资源科研工作；(九)完成省人民政府交办的其他有关工作。” 第八条又规定：“水资源管理委员会对自己管辖区的水资源，视其重要程度和自然条件，规定不同等级的水源管理保护区，实行分级管理，并制定相应的管理办法。” 《山西省城市供水和节约用水管理条例》第三条 规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市供水和节约用水工作。”第五条规定：“县级以上人民政府应当组织建设、城市规划、水和地质矿产等行政主管部门共同编制城市供水水源开发利用规划，并将其作为城市供水发展规划的组成部分，纳入城市总体规划。” 第六条还规定：“县级以上人民政府建设、水、环境保护、地质矿产、卫生等行政主管部门应当按照各自职责加强对城市饮用水” 《山西省泉域水资源保护条例》第六条规定：“县级以上水行政主管部门主管泉域水资源的保护和管理工作，其所属的泉域水资源管理机构，负责泉域水资源保护和管理的具体工作。县级以上地矿、城建、计划、林业、环保等有关部门，按照各自的职责，协同同级水行政主管部门负责有关的泉域水资源保护和管理工作。” 《山西省环境保护条例》第八条规定：“县级以上人民政府应有环境保护行政主管部门。各级环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护各种实施统一监督管理”。 《山西省汾河流域水污染防治条例》第七条规定：“各级人民政府环境保护部门对汾河流域水污染防治实施统一监督管理”。 《山西省丹河流域水污染防治条例》第四条规定：“省人民政府和晋城市人民政府及其有关县级人民政府的环境保护行政主管部门，对本行政区内丹河流域的水污染防治实施统一监督管理；其他有关部门，结合各自的职责，协同环境保护行政主管部门对本行政区内的丹河流域水污染防治实施监督管理。” 由此可见，山西水资源的管理保护机构包括：水利、环保、电力、城建、地质矿产、林业、水产、交通等多部门，多“龙”管水、治水的局面尚未改变。这种政出多门、多头领导，多部门管理存在着不同程度的片面性，无法协调一致，结果是那一个部门都不能真正把水资源的问题管理好。管理体制分割，影响水资源的统一管理，造成了人为对水资源整体的分割、开源与节流的分割。实践表明，水利涉及到农业、工业、水运交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等，由于水管理体制不顺，地表水与地下水，供水与用水、排污与治污等部门和条块分割的“多龙”管水体制，已严重制约水资源的综合开发、合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，导致人为不合理的水事活动，增加地区间的水事纠纷，甚至对水资源可持续利用带来负面影响。因此，山西省也应在新《水法》的基础上，修改山西地方水事立法，加快建立起水资源可持续利用的法律、法规及其政策保障体系。 二、水资源产权制度的问题 水资源是国家经济社会发展中不可替代的战略资源，各国政府对水资源的产权、管理、控制、开发、利用制度和规则都作了法律规定。产权即财产权利，表现为人与物之间的某种归属关系。水资源产权又称水权是水资源分配、使用和获取水资源收益的权利，也称为所有权，其全能包括占有、使用、收益和处分。水权的法律特征是：水权设立的有限性、水权客体的不确定性和不稳定性、水权的公共性。水权设立的有限性是指人们只能对人能够利用和控制的水设立水权，对不能控制的水，如：洪水、大气中的水、土壤水等则难以设立水权。水权客体的不确定性和不稳定性是因为水是一种流动的自然资源，水所有权和使用权只能针对某一时期某段领域内的水，是不确定的；再就是水有自然周期形成的丰水和枯水的变化，使水权客体呈现不稳定性。水权的公共性是指水具有可重复使用和多功能性，水权的设置、取得和行使等，强调水权享有者的水利同享、水害共当的权利的公共性，而不是强调水权的排他性和垄断性。随着社会经济的发展，使作为公共资源的水资源的公共性特点体现的非常明显。 世界上，大部分国家的水资源属国家所有或公共所有，并由法律强制规定。水资源权属制度是我国水资源立法的核心制度，我国《宪法》第9条规定：水流属于国家所有，即全民所有；法律规定属于集体所有的除外。我国《水法》第3条规定： 水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。从法律上看，我国水资源的权属是明确的，除农业集体经济组织所有的水塘和水库中的水之外，其他的水资源归全民所有。但国家或者全民谁来代表，一般的推论是政府，而且应该是中央政府。因此，我国水资源产权的真正主体实际上并不明确，法律上属国家而真正的权利所有者仍是省、市、县各级机构。从立法上体现的是中央全面监督管理的地位，而实际上水资源的管理保护最终依靠的是地方政府，实质上造成了中央统一管理职能的弱化。水作为一种资源的同时，又是环境的重要组成部分，作为资源和环境要素具有一体性。水环境权的公共性决定了，几乎所有的国家都将水环境的保护作为国家的重要职责。也就是说水资源和水环境权的保护必须由国家来统一管理，这点又与我国水管理的现实有一定的距离。加上水资源保护与水污染防治分属于水利部和环境保护部门两个不同的主管部门管理，造成了权力的重叠及工作中的摩擦和交叉。 山西省及主要城市的水资源立法中有关水资源产权的规定也存在同样的问题，如《山西省水资源管理条例》第2条规定：“水资源属于国家所有，由各级水资源管理委员会负责统一管理。” 第10条规定：“各级水资源管理委员会应根据国民经济和社会发展的需要，组织编制所辖地区和流域的水资源综合开发利用规划”。 《太原市水资源管理办法》第2条第2款规定：水资源属于国家所有，即全民所有。第2条第3款规定：“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”第六条还规定：“水资源开发利用的综合规划和评价，由市水资源管理委员会会同计划、经济、城建、农业等有关部门统一进行。市、县(区)水行政主管部门应遵照水资源开发利用的总体规划，制定具体实施方案。” 《大同市水资源管理办法》第3条规定：“水资源属国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属集体所有，其利用和保护必须纳入本市水资源的统一规划。” 第八条又规定：“开发利用水资源，应当根据流域或区域规划制定综合规划和专业规划。综合规划由市、县（区）水行政主管部门会同有关部门组织编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案；专业规划由市、县（区）有关行政主管部门根据管理权限组织编制，报同级人民政府批准。” 我国水资源和水环境方面出现的问题，固然有经济发展和社会生活等诸多方面的原因，但体制方面的原因是最主要也是最重要的原因。而的体制方面的问题是需要用立法的形式来纠正和完善的。这点，山西省的水法规是无法突破的。山西水资源问题虽然也有各种各样的因素，但体制方面的缺陷，水权主体的不明确导致的水资源开发利用的过度和粗放，也是一个相当重要的原因。因此，对水资源权属制度重新调整，细化水资源所有权代表制度和使用权的内容，建立完善的水资源权属体系是解决山西水资源紧缺的当务之急的问题。 三、水资源有偿使用制度中存在的问题 水资源有偿使用制度是水资源所有权在经济上的实现形式，体现水资源所有者与水资源开发利用者的一种经济关系，是国家用水管理的基础性制度，也是水权立法的重要内容。水资源有偿使用制度包括：用水收费制度和排污收费制度。 用水收费制度，是调整国家（政府）、供水单位、用水单位（或个人）三方面权利、义务关系的法律制度。内容主要有水费、水资源费标准的核定原则，水费、水资源费的计收方法以及水费、水资源的使用和管理等，包括水费制度和水资源费制度。 水费是指使用供水工程供水的单位和个人，必须依法按照规定的标准、方法、数量、期限等向供水单位缴纳的费用。水费制度是供水单位在保证按计划供水的前提下，依法合理征收、使用、管理水费的用水管理制度。 水资源费制度，是指依据水法规定对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；依据地方性法规对直接从地下或者江河、湖泊取水的单位和个人征收水资源费的用水管理制度。 我国《水法》第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。” 山西省有关水资源管理的法规对水费和水资源费制度也作了规定，如《山西省水资源管理条例》第20条规定：“各供水部门为维持供水工程的不断再生产，应按供水成本和有关政策确定水价向用户收取水费。收取标准，根据不同情况，工业和城镇生活用水，每吨收水费六分至一角，农田灌溉用水，每吨收水费八厘至一分五厘(机电灌溉根据能源消耗适当增加)。”第19条规定：“各级水资源主管部门，对拥有自备水源工程的单位，按取水量征收水资源费。”《山西省城市供水和节约用水管理条例》第19条规定：“用水单位和个人应当按照规定的计量标准和水价标准按月缴纳水费”。 排污收费制度，是指国家环境保护行政主管部门依据环境法的规定，对向环境排放污染物的单位和个人征收一定费用的一项法律制度。排污费收费制度分为超标排污费和排污水费非超标排污收费：以环境质量为依据的排污收费，即只要向水体排放污染物就要交纳排污费。 超标排污收费：以排放标准为依据的标排污收费，超过排放标准排放污染物的就收费。体现了利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系；促使污染者进行技术改造和综合利用；为企业治理污染提供了重要的资金渠道。 我国《环境保护法》第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《水污染防治法》另有规定的，依照《水污染防治法》的规定执行。” 我国《水污染防治法》第15条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。” 山西省有关水污染防治的法规对排污收费制度有的也作了规定，如《山西省城市供水和节约用水管理条例》第30条规定：“鼓励开展污水资源化的研究和开发，加快污水净化设施的建设，提高净化污水利用率。城市排水设施和污水集中处理实行有偿使用和有偿服务。”《山西省汾河流域水污染防治条例》第12条规定：“向河道、渠道或者其他水体排放污染物的单位，应当缴纳排污费；超过国家或者本省规定的污染物排放标准的，应当缴纳超标准排污费，并负责治理。”有的却未作规定，如：《山西省丹河流域水污染防治条例》、《山西省桃河流域水污染防治条例》。这就是说山西省的法规对排污收费制度的规定还不够完善，如对向丹河流域、桃河流域排污的没有规定征收排污费，只规定了造成污染事故应承担的法律责任。事实上向水体排污也是使用水的一种方式，应当是有偿的，应缴纳一定的费用。无偿使用的结果必然会造成水资源的使用不经济，导致水污染的加剧。 四、水价制度中存在的问题 水的有偿使用，有利于水资源的有效利用。从水的有效管理而言，价格运用是一种必须的手段。水价简言之就是水的价格。这里，水是指那些能够或可能被人们所利用的水，具体地说，就是广义上的可供水（包括生活、市政、工业、农业、生态、环境、休闲、美学等多种用途的水），是一种人类所不可或缺的自然资源，具有可利用性、相对有限性、可再生性等特点，是一种特殊的垄断性的商品，又具有明显的社会公益属性。水的稀缺程度、可利用程度、需求程度以及水利用中的劳动投入，成为影响水价格的主要因素。 建国以来，我国的水价经历了一个从无到有、从计划经济到市场经济的过程。建国初期，全国各地基本上实行无偿供水，只在少数地区收取一点水费。1965年10月，国务院批转水利电力部制订的“水利工程水费征收、使用和管理试行办法”，重新建立了水费制度，这时的水费属计划经济体制下的部分成本核算回收，收费标准很低。80年代初，随着经济改革的发展，部分省区先后试行颁布了新的水费计收和使用管理办法；1985年7月国务院发布了“水利工程水费核订、计收和管理办法”，水价是有计划的社会主义市场经济体制下的低成本核算收费价格，水费属行政事业性收费。1988年《水法》公布，从法律上规定了征收水资源费和水费。1992年，国家物价主管部门将水利工程供水列入重工商品目录，1994年财政部颁发了《水利工程管理单位财务制度》，将水利工程水费列入水管单位的生产经营收入。2000年8月，国家计委、财政部、农业部在联合发文（财规〖2000〗10号）进一步明确水费为营利性收费，水价才真正具有了市场经济下的价格的概念。 我国《水法》第55规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。”因此水费是供水工程单位的生产经营收入，从性质上说跟企业提供商品实行等价交换一样。从字面上看，水资源费是水资源产权所有者获得的收益。但仔细考察一下，我们就会发现并非如此。《水法》规定水资源属于国家所有，而现行的水资源费是地方政府征收，不纳入中央收入，也就是说，水资源费不是水资源真正产权的价值补偿。我国现行的水权制度对各级地方来说，不仅是免费的，甚至引水越多，收益越多，存在过度引水的激励。由于水价政策定价原则极不合理，水费标准背离市场价值，主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低。此外，值得一提的是，水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值，此价值的产生是有水资源所有权所确定的，在水价确定时，完全没有考虑其存在，在某种程度上导致国家所有权的丧失，这些问题的存在，导致市场调节机制失灵，人们的节水意识低下。例如，现在引黄灌溉的水价从0.006元/立方米到0.056元/立方米，平均不足成本的25%，引黄1000立方米的水费只值一瓶饮料的钱，难以调动用户节水的积极性，造成水资源极大浪费。我国主要灌区的渠系利用系数只有0.4— 0.6，即约有一半的水被浪费，引黄灌区下游输水损失达30-50%，河西走廊一些渠道，水量损失竟高达60-80%。汾河水库直供工业用水的价格已经有了新规定，每方水由０．４６元调整为０．６０元，调整后的价格从2002年１０月１５日起执行。此次汾河水库直供工业用水价格的调整是近年来较大的提高，在山西省水库资源日趋紧张的现状下旧的水价尚不及工程水价，更不能引起用水单位或个人对节约用水的足够认识，此次汾河水库提高直供工业用水价格将使工程水价切实向商品水价靠近。山西的水价问题还有就是引黄的水价和地下水的水价如何协调的问题。水利工程投资大、工期长、社会效益突出，市场失效明显。山西省的水资源状况是一方面水紧缺，水环境破坏、水污染形势严峻；另一方面引来的黄河水没有人喜欢用，其根本原因是水价问题。山西的地貌是中间高四周低，要想从西北边把黄河水引进山西境内，就必须先把黄河抬起来，至少要抬高600多米，这样，水往低处流，才能流进太原。于是，引黄人开始了“黄河之水天上来”的宏伟大业。经过多年的奋战黄河的水是引来了，由于成本高水价必然也会高。价高，工矿企业硬肯自己打井抽取地下水也不愿用引黄的高价水。引黄水和地下水的价格如何协调是山西水价制度需要解决的问题。 山西省水环境和水资源行政管理制度中还有水资源规划、用水管理等制度中存在的问题，需要进一步分析研究。 总之，现行山西的水资源立法对防治水污染，保护水环境及提高水资源利用效率起到了一定作用。但，面对山西水资源日益短缺、水污染日益严重的现状，应按照新修订的《水法》的规定，对现行的山西地方法规和规章进行整理、汇编、以便加强地方立法工作，尽快修改和完善山西水资源法律制度。 ①参见：袁弘任、吴国平等编著《水资源保护极其立法》中国水利水电出版社2002年版，第120页 作者：1、郝庆军 山西财经大学法学院副教授 2、郑慧玫 山西财经大学法学院副教授