绿色壁垒法律问题研究 翁连金* 摘要：绿色壁垒的产生源于全球环境保护的紧迫性，贸易保护主义则推动了其发展。绿色壁垒具有形式上的合法性，以一系列国际国内公开立法为依据。其表现形式主要有环境标准、环境关税、环境标志、绿色包装、卫生检疫制度和绿色补贴等六种。采取绿色壁垒措施必须遵循WTO的非歧视、透明度等基本原则。面对我国国际贸易深受国外绿色壁垒影响的现状，我国应坚决抵制贸易保护主义，大力发展绿色产品及其包装，不断完善环境管理和绿色保障法律体系。 关键词：绿色壁垒 环境标准 一、 绿色壁垒的成因透视 工业革命以来，世界经济和科技迅猛发展，但与此同时，全球生态环境日益恶化，严重威胁着人类的生存和发展。面对工业化所带来的酸雨、荒漠化、气候变暖等日趋严重的全球性环境问题，人们深刻地认识到在全球范围内加强环境保护，实施经济与人口、资源、环境相协调的可持续发展战略的必要性和紧迫性。为此，国际社会先后制订、通过了一系列有关环境的国际公约和协定。其中，《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《保护臭氧层维也纳公约》等多个法律文件直接将环境问题与国际贸易相联系，试图对国际贸易实行环境控制以达到国际贸易生态化的目的。而一些国际贸易条约如WTO/GATT多边贸易体系也制定了一系列与环保有关的协定和条款，允许各国实施对环保有利的贸易限制。各国政府亦纷纷制定了适合各国国情的关于环境和贸易的法律法规。于是，依这些条约、法规实施的环保措施成了限制和约束国际贸易的合法的壁垒。可见，绿色壁垒是顺应加强环境保护、实现国际贸易生态化的潮流而产生的，其形成具有客观必然性。相对于传统的忽视环境效益的国际贸易而言，绿色壁垒的出现又具有历史进步性。 而在另一方面，发达国家推行的贸易保护主义则推动了绿色壁垒的不断形成和迅速发展。发达国家自20世纪70年代以来由于经济陷入滞胀和衰退，贸易逆差扩大，以美国为代表的一些国家贸易保护主义开始抬头。在由GATT主持的多边贸易谈判使关税税率大幅度下降和传统的非关税壁垒不断被拆除的情况下，发达国家面临日趋激烈的国际市场竞争，凭借其经济实力和环保技术的垄断优势，制定了严格的甚至近乎歧视性的环境法规，限制外国（主要是发展中国家）的产品的进口，从而保护了本国的市场。绿色壁垒因此逐渐成为服务于发达国家贸易保护主义政策的一种新工具，即发达国家借环境保护之名，行贸易保护之实，通过设置各种障碍——苛刻的环境标准及要求抵制外国产品的进口。基于此，有人认为绿色壁垒是贸易保护主义和环境保护运动相结合的产物。 这种以技术性贸易壁垒新形式出现的绿色壁垒，将成为影响21世纪国际贸易发展的重要因素，成为逐步替代关税和传统的非关税壁垒的新的贸易壁垒，成为发达国家实行贸易保护主义的主要手段和高级形式。 二、 绿色壁垒的涵义 对于绿色壁垒的理解，理论上存在着不同的观点。归纳起来，大概只有两种理解。一种是认为，它是在国际贸易中某些国家（主要是发达国家）借环境保护之名，行贸易保护之实，限制甚至禁止外国产品进口的贸易障碍。另一种则认为，它是某些国家以保护环境为名而直接或间接采取的限制甚至禁止贸易的非关税壁垒。二者在对行贸易保护之实是否为构成绿色壁垒的要件这一点上产生了分歧：前者持肯定态度，后者反之。笔者认为，绿色壁垒是针对出口国而言的，出口国的产品只要未能达到进口国所规定的环境标准及要求即会受到限制甚至禁止进口，这种限制或禁止贸易的措施对出口国来讲就是一种绿色壁垒，而不论进口国所规定的环境标准及要求是否真正为了保护人类、动植物和生态环境的利益。进口国或基于保护环境的考虑，或为了保护本国市场的目的，抑或二者兼而有之，其制订的严格、苛刻的环境标准及要求，在客观上将直接导致对出口国形成绿色壁垒。而且，根据GATT关于采取环境措施不得“构成对国际贸易的变相限制”的原则，从理论上讲，进口国借环境保护之名，行贸易保护之实的作法是不允许的。因此，绿色壁垒的含义宜采用后一种解释。进一步地讲，只要贸易国双方存在不同的环境标准及要求，在贸易过程中一方规定的较高的环境标准对环境标准较低的另一方就会造成绿色壁垒。显然，由于各发达国家环保水平均较高，环境标准大致接近，而且区域性组织的兴起使得区域内个别成员国存在的环境标准差距趋于协调一致，所以绿色壁垒主要发生于发达国家和发展中国家之间，是发达国家针对发展中国家而制定的一种措施。 三、 绿色壁垒的法律依据 绿色壁垒是通过一系列国际国内公开立法来加以规定和实施的，具有形式上的合法性。具体地讲，这些国际国内方面的立法主要包括： （一）WTO/GATT及纳入其体系的贸易协定中有关环保措施的规定。在GATT中，第2条是关于对进口产品征收税费（包括环境税费）的规定；第11条是关于进出口产品数量限制的规定（与环境有关）；第20条是关于一般例外的规定，该条规定缔约方可以为保护环境采取为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施和与国内限制生产和消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源有关的措施。但缔约方不得因采取环境保护措施而对情况相同的各国构成武断的或不合理的差别待遇，也不能构成对国际贸易的变相限制。在WTO/GATT体系中存在一些与环境保护有关的国际贸易协定，如《建立世界贸易组织的协议》、《技术性贸易壁垒协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《卫生与动植物检疫措施协定》、《农业协定》、《与贸易有关的知识产权并包括冒牌货贸易的协议》、《服务贸易总协定》及《贸易与环境的马拉喀什决定》等。这些协定含有允许在国际贸易中采取环保措施的规定。例如，《技术性贸易壁垒协定》指出，不应妨碍任何国家采取必要措施保护人类、动植物的健康以及环境。 （二）国际环境条约中有关对国际贸易实行环境控制的规定。自20世纪70年代以来，有关国际组织和国际会议先后制定了许多国际性和区域性的环境条约和协定。其中很多条约含有贸易条款，旨在协调国际贸易与全球环境保护的关系。这些条约和协定主要有：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《国际热带木材协定》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《生物多样性公约》等。 （三）各国国内法中有关对国际贸易实施环境管理的规定。上述（一）、（二）所指的国际贸易条约和国际环境条约为各国规定在贸易中采取环境措施的国内立法奠定了基础。各国出于保护本国生态环境的目的，或基于以保护环境为名实行贸易保护主义的考虑，制定了对国际贸易、投资实施环境控制的国内环境法律、法规和行政命令。例如，德国制定了1800多项环保法规及管理规定，对不符合其规定的国家采取限制或禁止进口等绿色壁垒措施。瓦努阿图在1988年加入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》后，在其1991年制定的《国际贸易（动植物）法》中加上了执行该公约的必要条款。相对于国际贸易条约和国际环境条约而言，各国国内法对国际贸易实施环境管理的规定显得更为广泛、直接和具体，它们制定各自详细的环境标准及要求并直接适用于进口产品。而各国由于经济发展水平和环保水平的差异，所制定的环境标准及要求参差不齐，从而极易在不同国家间形成绿色壁垒。因此，各国国内法成为绿色壁垒最直接、最广泛的法律依据。 四、 绿色壁垒的种类 绿色壁垒是一种进口国为保护人类、动植物的生命和健康，保护生态环境而直接或间接采取的限制甚至禁止贸易的措施。纵观世界各国设置的绿色壁垒，其措施主要体现为以下几种： （一）环境标准。环境标准是指规定污染控制、生态环境保护的水平的技术规范。各国针对产品的环境标准及要求层出不穷，要求各异。发达国家凭借其经济实力和环保技术的垄断优势，通过立法手段制定了严格的强制性环境标准。这些标准是根据发达国家的生产和技术水平制定的，对于发展中国家而言是难以达到的。因此，这些环境标准限制发展中国家产品的市场准入，成了发展中国家的绿色壁垒。 （二）环境关税。环境关税即指对一些可能造成环境污染、影响生态环境的进口产品征收环境附加税。进口国在要求其国内生产者缴纳环境税收或费用后，为扭转其国内产品在市场竞争中的成本劣势，往往对进口的相同产品征收相等的环境附加税，这大大地给出口商带来了沉重的负担。 （三）环境标志。环境标志又称生态标志（日本）绿色标签（美），是一种附在产品或其包装上，表明该产品不仅质量符合标准，而且在生产、使用、消费和处理等过程中也符合规定的环境保护要求，对生态环境和人体健康均无损害的图形。它是一项在自愿的基础上实施的环境措施，有效地将国家、企业及消费者三者紧密地联系在一起。自1978年德国率先使用“蓝色天使”标志以来，各国纷纷建立自己的环境标志制度，并倾向于彼此协调标准、相互认可。缺乏环境标志的产品在一个推行自己的环境标志制度的国家市场上往往丧失竞争力。但若要获得环境标志，出口商则难以负担高昂的认证费和使用费，环境标志对出口商来说已成为一种间接限制贸易的绿色壁垒。一些发达国家甚至把进口产品具有经其认可的环境标志直接作为市场准入的前提条件，将环境标志认证作为产品进口的强制性手段。 （四）绿色包装。绿色包装即指对生态环境和人体健康无害，节约资源和能源、减少废弃物，用后易于回收再用或再生，易于自然分解、不污染环境的包装。绿色包装广泛流行于发达国家市场，大多数通过国内各种法律政策得到实施。由于它涉及大范围的贸易产品，所以它对贸易的影响是广泛而明显的。发展中国家有些产品包装由于不符合进口国的要求而使产品被拒之门外。而为了使包装满足进口国的环保要求，出口商必须支付许多额外的费用和越过重重障碍，从而失去产品在国际市场上的竞争力。在实行绿色包装制度的国家，无绿色包装标志的的产品常处于市场竞争的劣势地位。显然，进口国对于产品包装所规定的环保措施及要求对出口国而言构成了绿色壁垒。 （五）绿色卫生检疫制度。《卫生与动植物检疫措施协定》明确规定各国有权采取措施，保护人类与动植物的健康和安全。该制度在各个国家普遍得到执行。而发达国家对农副产品和食品制定了较为严格的安全卫生标准和检疫措施，尤其对农药残留、放射性残留、重金属含量的要求日趋严格，并以此作为控制从发展中国家进口的重要工具。 （六）绿色补贴。由于加快发展经济的需要和环保技术的落后，发展中国家的多数企业无力承担治理环境污染的所有费用，未能将该费用计入产品成本，因而被认为出口国给予了其出口产品以隐含的补贴；政府有时只能为此给企业予一定的补贴。发达国家认为发展中国家的隐含或公开的补贴违反WTO/GATT的公平贸易原则，而以此限制产品的进口。 五、 绿色壁垒与WTO/GATT的基本原则 绿色壁垒是一种以环境措施限制贸易的非关税壁垒。1993年12月，乌拉圭回合谈判委员会作出了《关于贸易与环境的决定》，该报告认为：GATT的各项规定不应阻碍缔约方有权采取本国最高的环保标准，但必须遵循GATT的基本原则——非歧视原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则等；缔约方采取的与贸易有关的环保措施必须透明，特别是强制性措施即必须遵守的环保标准及要求，更应力求透明。 （一）绿色壁垒与非歧视原则 非歧视原则亦称无差别原则是WTO/GATT的最基本原则。该原则规定一缔约国在实施某种限制或禁止措施时，不得对其他缔约国实施歧视性待遇。非歧视原则在WTO/GATT中主要体现在最惠国待遇和国民待遇这两个条款中。最惠国待遇原则规定任何一缔约国在进口关税和其他税费及执行进口规章手续方面给予任何国家的优惠、特权或豁免，应当无条件地给予所有缔约国。所以进口国对于各出口国产品所制定的环境标准及其措施应是一致的，不应存在差别待遇。倘若进口国对某一出口国产品采取苛刻的环境标准，而对另一出口国产品实施较宽松的环境标准，就构成了对该原则的违反。国民待遇原则规定缔约国承担义务在国内税与国内规章方面对进口产品和国内产品给予同样待遇。按照这一原则，进口国对于出口国产品的环境标准及要求应至多与其对本国产品的环境标准及要求相同，也即进口国要对出口国产品采取严格的环境措施应以其对本国产品已采取了相同的环境措施为前提条件。否则，进口国的环保要求就是违反国民待遇原则。 （二）绿色壁垒与透明度原则 WTO/GATT第十条规定：缔约国有效实施的有关关税和其他费用，有关进出口货物的销售、运输、检验等所使用的法令、条例和行政决定，都应迅速公布，以使各国政府和贸易商熟悉它们。该原则对于确保多边贸易体制的正常运作，降低交易成本，防止不必要的贸易限制和扭曲，提供市场准入信息和避免贸易争端的产生是至关重要的。透明度原则要求采取绿色壁垒措施的进口国应事先将其国内的环境标准、环境关税和卫生检疫措施等方面的法律法规通知各缔约国，而不能径直要求国外出口商遵守其本国法规定。 （三）绿色壁垒与发展中国家优惠待遇原则 绿色壁垒主要发生于发达国家与发展中国家之间，其原因在于发达国家凭借其环保技术的垄断优势制定了远高于发展中国家的环境标准和相应的限制措施。对发展中国家的特殊优惠待遇原则，在WTO中得到了进一步加强。按照《建立世界贸易组织的协议》，发展中国家的优惠待遇应融入WTO的环境保护措施之中，环境保护应考虑到各成员方的各自需要和不同的经济发展水平。国际标准化组织（ISO）于1996年颁布的ISO14000环境管理体系国际标准亦含有考虑发展中国家要求的特别条款，给发展中国家实施该标准创造了条件。因此，发展中国家在环保问题上应坚持“共同但有区别的责任”的原则 ，切实要求加大对发展中国家在环境条款中的优惠待遇，要求将发达国家对发展中国家的资金、技术援助具体化并积极落实。 发达国家采取绿色壁垒措施应在一定程度上考虑发展中国家的经济状况、环保技术水平并给发展中国家予以资金、技术援助。目前乃至以后一段时间，应在各国推行ISO14000国际环境标准，贯彻落实其中考虑发展中国家的特别条款。 六、 国外绿色壁垒对我国国际贸易的影响 我国作为世界上最大的发展中国家，主要贸易对象国是美国、欧盟、日本等发达国家。显然，这些国家和地区正是环境保护行动较早、公众环保意识强、环保技术先进、环境标准较严的国家，其国内市场严格的环境要求及标准，正逐步形成形形色色的绿色壁垒。我国一些出口产品及其包装由于不符合进口国的环境标准及要求而面临出口困境，农产品、食品、机电产品、纺织品、服装、化工产品、玩具、中药等产品的出口均不同程度地受到发达国家日益复杂且趋严格的环境法规的严重阻碍，遭受巨大的经济损失。可以说，几乎所有的产品已经或即将受到各种绿色壁垒措施的挑战。而另外一些为满足发达国家的环境标准及要求而不得不增加环保投资的出口产品由于成本上升，在国际市场的竞争力明显下降。因此，绿色壁垒将成为21世纪较长一段时期内我国出口贸易发展面临的最多也是较难突破的壁垒。 在吸引国外投资方面，由于发达国家的环境标准及要求日趋严格，处理危险废物的费用大为增加，在这些国家已被限制或淘汰的高污染产业正向包括我国在内的发展中国家转移。我国在以往相当长一段时间引进外资时，往往仅注重数量和规模，忽视环境效益。较为宽松的环境标准，给外商予可乘之机，从而使国外限制或禁止的污染密集型产业向我国转移。 七、我国应对绿色壁垒的法律对策 绿色壁垒对我国而言已成为一种严峻的挑战，但同样也是一种机遇。我国应大力发展绿色产品，完善环境管理体系，同时还必须不断健全我国的绿色保障法律体系。值得注意的是，清楚地认识各贸易对象国的绿色壁垒措施是我国突破国外绿色壁垒的前提条件，而且能为我国完善环境保护法律法规提供经验。绿色壁垒的形成，一部分原因是由于我国出口商对某些贸易对象国的环境标准及相应的措施等信息不甚了解。因此我国首先要收集和研究国际和主要贸易对象国对贸易实行环境控制的绿色壁垒措施，并向我国出口商公布详尽的信息和提供咨询。而环境管理部门亦能通过获取该信息吸收国外先进的环境管理经验，完善我国的环境管理和保障体系。 （一）坚决抵制贸易保护主义 如前文所述，在WTO/GATT贸易规则下，进口国采取绿色壁垒措施必须遵守非歧视待遇、透明度等国际贸易基本原则。我国已于2001年11月加入WTO，完全可以充分利用这些原则及WTO的争端解决机制坚决抵制以环境保护为名的贸易保护主义。若进口国对我国出口产品规定高于其本国产品所要求的环境标准，对我国产品的进口及在当地销售采取歧视性做法，或歧视性地对待我国和其他成员国，那么我国应依这些原则为由向进口国提出抗辩，力争通过磋商、谈判解决贸易纠纷，或向有关的国际组织（如贸易与环境委员会）提出申诉，避免绿色壁垒对我国的滥用。我国还可利用WTO和国际环境条约中保护发展中国家特殊优惠的条款，争取在环境与贸易中的优惠地位。另一方面，我国应积极参与有关国际环保组织和贸易组织的活动和谈判，参与国际环保领域的国际合作，扩大我国在一些国际环保和贸易立法方面的影响；联合其他发展中国家，阻止一切滥用环保法规推行贸易保护主义的现象，坚决要求发达国家给予发展中国家予以环境方面的资金、技术援助，并给发展中国家适当的宽限期以达到一定的环境标准。 （二）突破国外的绿色壁垒 绿色壁垒的形成，主要原因在于我国的出口产品未能达到美、日、欧盟等发达国家规定的环境标准及要求。因此，我国一方面要大力发展绿色产品，鼓励绿色产品的出口，另一方面要在法律制度上建立、完善环境管理体系。 1、建立我国的绿色产品、绿色包装出口体系。绿色产品是指其生产、使用、消费和处理符合环境保护要求，对生态环境和人类、动植物均无损害的产品。突破绿色壁垒的根本在于我国的出口产品及其包装要能达到贸易对象国的环境标准及要求，所以我国应制定“绿色产品发展鼓励条例”和“绿色包装发展鼓励条例”，以财政、税收、金融等优惠措施扶植绿色产业的成长，大力引进国外先进的环保技术和设备，提高产品的技术标准、安全标准、卫生标准和环保标准。 2、尽早推广实施ISO14000环境管理体系国际标准。该标准是国际标准化组织（ISO）于1996年制订的，适用于一切企业和新环境管理体系。它强调持续改进和污染预防，要求对企业的清洁生产、产品生命周期评价、环境标志产品、企业环境管理体系加以审核，要求企业建立环境管理体系，并通过经常的检查和评审，使得环境质量有持续的改善。通过ISO14000认证是符合国际环境管理要求的重要标志，可以作为产品打破绿色壁垒进入国际市场的绿色通行证。目前，全球已有20多个国家和地区直接将该标准作为国家环境管理体系标准。为适应国际市场对出口产品的要求，我国应尽早推广实施ISO14000环境标准，甚至通过立法程序将国际标准转化为国家标准，推动我国的出口产品达到国际环境标准，从而能有效地消除国外绿色壁垒，增强产品在国际市场上的竞争力，而且能够减少我国与贸易对象国的贸易纠纷。 3、从法律上进一步完善我国的环境标志制度。环境标志是在自愿的基础上实施的环境措施，它为消费者提供了对环境影响较小的产品的信息，促使企业设计和生产对环境保护有益的产品。实施环境标志制度，可促使我国企业提高产品在国际上的竞争力，消除国外绿色壁垒。我国于1993年决定开展实施环境标志制度，1994年成立“中国环境标志产品认证委员会”，并发布了“环境标志产品认证管理办法”和“环境标志产品种类建议”等文件。目前，我国在制定环境标志的技术标准时，应尽量与国际标准接轨，并应积极参与双边或多边的环境标志互认，以便从制度上消除绿色壁垒。为保证该项制度的顺利实施，我国还应尽快出台环境标志制度实施细则和管理条例。 （三）健全我国的绿色保障法律体系 我国不仅要坚决抵制贸易保护主义，突破绿色壁垒，还应不断完善我国的环境保护法律法规，健全绿色保障法律体系，对一些国际贸易实施环境管理，以保护我国的生态环境及人民、动植物的生命与健康。在引进国外资金、技术和设备方面，严格限制外国通过贸易渠道向我国转移污染密集型产业，禁止引进不符合我国环境保护法规要求的技术和设备。发达国家在设置绿色壁垒的同时，正将污染严重的产业、技术转移到包括我国在内的发展中国家。目前，我国环境保护法、对外贸易法、中外合资经营企业法、外资企业法等法律法规对禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备，防止其他国家向我国转嫁污染和其他公害等环境方面作了相应的规定。但这还不能有效地防止发达国家的高污染产业转嫁到我国。我国应制定实施一系列新的法律法规，严格控制外商投资污染大、难治理的农药、化工、印染、造纸、电镀等高污染性行业，并加大对外资的环境影响评估制度的实施力度，加强对外资企业环境管理；对那些会造成环境污染的及大量消耗能源和自然资源的工艺、生产设备征收进口产品环境附加税；鼓励引进先进的环境技术与设备，鼓励外商投资于环保产业。在审查进口物资、产品方面，我国应首先完善各类产品的系列环境标准及要求和卫生检疫制度，加强进口物资、产品的管理、审查和检测，严格控制国外工业废弃物向我国输出，禁止那些污染严重、难治理、危险有毒等不合环境标准的产品的进口，限制那些虽符合我国环境标准但对环境有影响的产品的进口或对其征收环境附加税。 主要参考文献 [1] 蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999年版。 [2] 叶汝求等著：《环境与贸易》，中国环境科学出版社，2001年版。 [3] [瑞典]Thomas Andersson等著：《环境与贸易——生态、经济、体制和政策》，黄晶等译，清华大学出版社，1998年版。 [4] 陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社，1997年版。 [5] 江小娟等主编：《中国对外经贸理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社，2001年版。 [6] 裴平：《绿色壁垒对中国出口贸易的影响与对策》，载《南京林业大学学报》，2000年增刊。