WTO 环境保护 可持续发展 那 力* WTO多哈会议的重要成绩和贡献，在于把新一轮谈判的主题定为发展问题。2002年8-9月将在约翰内斯堡举行的可持续发展世界峰会，同样以发展为主题，这一会议是继1972年斯德哥尔摩会议、1982年内罗毕会议、1992年里约地球峰会后，联合国举行的第四个环境十年活动。国际社会在进入新世纪、新千年之时，对发展问题，以及与发展问题密切相关的贸易和环境保护问题给予这样高度的重视和关切，有其必要性和紧迫性。本文试图从国际法层面，以WTO、国际环境保护法律文件(包括斯德哥尔摩宣言，里约宣言等)为根据，结合十年的实践，揭示贸易、环境保护、可持续发展之间的关系，分析其发展趋势和走向，特别是以发展中国家的视角去看待这些问题。 一、南北对立：事实，观点，实质 可持续发展是里约会议的核心理念和发展战略，又被写入WTO序言，成为WTO的指导原则。里约环境与发展大会(1992)十年，WTO成立八年之后，检视可持续发展原则的执行和实践情况，并不令人乐观，更不会令人欣慰。可持续发展战略十年的实践结果，没有阻止穷国和穷人在全球化过程中被边缘化，也没有遏止全球环境和自然资源继续恶化。可持续发展战略在它应该面对并且处理好的两大问题上是失败的。 发达国家和发展中国家在可持续发展，环境保护，贸易等问题上，南北矛盾尖锐，呈现出全面的对立和紧张关系。 WTO的环境保护实践，使发展中国家感到国际社会，国际组织和国际正式制度（如WTO）片面地，夸大地看待和处理环境保护问题，WTO序言中的可持续发展原则，根本没有得到贯彻执行。发达国家对发展中国家设置包括绿色壁垒在内的贸易壁垒，发展中国家向发达国家出口严重受阻，通过发展贸易来繁荣经济，提高就业和人民生活水平，促进可持续发展，特别促进是发展中国家的发展，这些已经载入WTO序言的原则，并没有得到贯彻执行。发展中国家超过7500亿美圆出口额遭到OECD国家的贸易壁垒，就是严重的贸易壁垒问题的明证。 国际贸易中发展中国家出口的关键部门和产业，如纺织品，农产品贸易等劳动密集产业和发展中国家有一定资源优势的产业和部门，发达国家早已承诺要进一步开放市场，特别是向发展中国家开放市场，但是至今没有采取任何有意义的举措。发达国家如北美，欧盟的这些部门，仍然处于强烈的保护主义之下。 发达国家仍然对很多重要领域和产业的本国生产者给予不公正的补贴，如在农业，运输，能源使用领域。联合国估计，富裕国家给本国农民的补贴总额一天达到10亿美圆，是发展中国家给予农民补贴的6倍。这种种补贴行为，使发展中国家的资源优势产品，劳动密集型产品难以与发达国家受补贴的产品竞争，阻碍其进入发达国家市场，反之，发达国家的农产品，从粮食到水果，反而大量出口。同时，补贴使发达国家的这些受补贴产业不可能走可持续发展之路，给本国造成了环境的污染，资源的浪费和不当使用。 举食糖贸易来说明问题。发达国家从未向穷国开放市场，欧盟的政策影响到南部非洲的制糖作物生产。而有利于西方的农民和企业。欧洲的甜菜制糖比热带的蔗糖成本高50%，欧洲糖是世界上成本最高的，为什么却能行销世界?答案是，一方面，通过高关税阻挡廉价糖进口；另一方面，给农民三倍于其实际价格的补贴。欧盟每年为此付出的补贴款达10亿英镑。当然，这些钱最终来自于纳税人和消费者支付。而受益者是欧洲的制糖企业。美国也是同样，美国虽然自称是自由贸易的典范，在食糖贸易和生产中实行补贴和进口配额制，阻挡了每年9亿英镑的主要是来自穷国的进口。对布什总统来说，这意味着他赢得南佛罗里达的大量选票，破坏的却是南部国家千千万万人的生计。因此，我们看到，布什总统不出席约翰内斯堡会议，不论是什么借口，美国政府不能理直气壮地出现在环境保护，可持续发展等国际会议上，因为在气候变化，削减补贴，支持发展中国家等问题上，它理亏。 WTO争端解决机制关于环境-贸易案件的裁判(包括两个金枪鱼-海豚案，海龟-海虾案)，引起了国际社会，特别是发展中国家的严重关注。发展中国家认为，美-墨西哥金枪鱼-海豚案说明，是出于美国罐头商的经济利益考虑，而不是出于环境保护的考虑，而对墨西哥的鱼产品施加贸易壁垒。而海龟-海虾案更是公然将绿色保护主义名正言顺纳入WTO的贸易规则，而且有肯定PPM环境标准的涵义。 贸易-环境问题中特别敏感的PPM问题 （以产品的生产，加工过程和方法的标准，而不是以产品本身的标准来衡量其对环境的影响，从而决定是否对该产品进行进口限制或者禁止）引起人们的特别关注。进口国采取PPM标准衡量外国进口产品，是对(出口国)他国主权的严重挑战，是最厉害的环境壁垒，绿色保护主义。WTO体制下，PPM问题几次进入争端解决机制，在牛肉荷尔蒙，海虾-海龟案件获得了一定突破。虽然现在还不能说PPM已经成为WTO规则，但是成为规则是迟早的事，对此人们已经作出估计甚至作出了意向表示。发达国家某些人曾经说过，将PPM引入WTO，现在不是时候，但是不等于永远不做（not now, not never）。 在WTO制度下，对发展中国家的特殊照顾和优惠待遇与多边环境保护条约（MEAs）相比，有相当大的的差距。多边环境保护条约体系作为国际环境法的主体和重要组成部分，充分贯彻了国际环境法的基本原则之一——（发达国家和发展中国家在环境问题上）共同而有区别的责任的原则。例如，保护臭氧层条约规定，发达国家和发展中国家停止生产和使用破坏臭氧层气体有5年的时间差；在气候变化公约中，发达国家要减少排放总量的6%-8%，而发展中国家因为要发展，没有减排义务。而多边贸易谈判没有充分考虑国家之间的差别WTO在环境-贸易问题上没有给予发展中国家特殊的优惠待遇，没有任何特殊的制度安排。这是WTO处理环境-贸易问题的致命弱点，也是发展中国家不愿意在WTO体系内讨论和解决环境-贸易问题的重要原因。 南北对立还表现在南北之间的相互认识和理解上。发展中国家认为发达国家极力主张的把贸易与环境保护在WTO框架里统合，其目的，就是筑造环境壁垒，实行贸易保护主义，为发展中国家向发达国家的出口制造障碍。其结果是阻碍发展中国家通过贸易寻求和取得发展。欧美发达国家则认为，发展中国家根本不理会劳工标准，环境标准之类的问题，发展中国家被描绘为专门生产污染产品，出口自然资源，使用低工资劳工甚至童工在恶劣条件下进行生产。 客观地看，WTO确实对贸易与可持续发展问题没有清晰的认识和观点，缺乏有明确目标的政策。在WTO体系内，贸易自由化与环境保护政策，劳工政策是相互独立的，没有在可持续发展原则下进行整合，形成共同的政策目标。可持续发展包含的社会正义，经济发展与平等的意义被严重漠视和淡化。国际贸易、环境保护、可持续发展应该是互相支持的。目前的讨论把贸易与环境、贸易与发展分开，在经济和环境问题的性质上 回到1987年布伦特朗报告提出可持续发展原则之前，这是严重的倒退。WTO序言中写下的可持续发展原则，因而成为与WTO的实践，包括其司法实践相互脱离的空洞无物的赘言，而失去了其作为指导原则的重大意义。 因此，在WTO框架内处理环境-贸易问题对发展中国家不利。由于以上种种原因，发展中国家反对在WTO中有任何形式的贸易-环境联系，迄今的讨论，主要是设立环境壁垒，搞绿色保护主义。环境-贸易问题的讨论，应超越环境与自由贸易的关系的性质，走向追求可持续贸易。贸易与环境问题的讨论，应转为贸易与可持续发展之间关系的讨论。而且，讨论应该跳出WTO的框架。 二、可持续发展：当务之急，长期战略 国际社会通过国际贸易来促进和追求可持续发展的努力未能取得明显成绩或效果，体现这种努力的国际性制度安排—WTO在可持续发展这个意义上不能说是成功的，在国际贸易以外的其他国际事务中，特别是在国际经济，国际环境保护等领域，情况同样不乐观，而是令人非常担忧。 具有划时代意义的1992年里约地球峰会制订出解决全球最有威胁性的问题的计划，，包括全球气候变暖，物种灭绝，自然资源减少等问题并提出了有重大深远意义的可持续发展原则。十年以后进行审视，我们看到的是，里约会议制订出的目标实现的很少，作为全球环境保护和持续发展的规划和纲领的《21世纪议程》，总体上执行不利。因此，此次约翰内斯堡会议主题是关心环境，关注发展，重点集中于行动和执行机制，讨论如何实行里约会议定下的目标，各国如何实现已经作出的承诺。 过去十年，全球化过程明显加快，贸易和经济以前所未有的速度发展，创造出惊人的财富，也消耗了大量的资源，造成了严重的环境污染。人类对财富的享用却没有平等地相应增长。财富的分配极为不平等。大量人口被边缘化。特别是许多发展中国家和最不发达国家被整体边缘化贫困，沉重的债务负担，人民营养不良，深受传染病，AIDS的困扰，缺乏饮用水和起码的卫生条件。下边的一组数字很能说明问题。 能源是左右可持续发展进程的关键因素之一，能源为改善人类生活和促进经济发展所必需。同时，能源也造成空气污染，气候变化等问题。现有的能源供应和消费方式显然称不上可持续发展。现在全世界有三分之一的人用不上电。发达国家人均矿物燃料年消耗量是发展中国家人口的10倍1965年到1998年，全球二氧化碳排放量翻了一番。北美，欧洲，日本等国人口虽然只占世界人口的22%，却要消耗世界77%的商业木材。全世界非可持续的森林消费模式亟待扭转，11亿人没有安全用水，24亿人缺乏用水卫生设施，发展中国家长期营养不良人口约8亿。 在国际政治和国际事务中，南方国家同样被边缘化，处于与发达国家不平等的地位，在国际事务中发言权很弱甚至没有发言权；北方国家，特别是其中的超级大国，自认为是国际秩序-冷战，甚至殖民化的监护人，处处充当国际警察的角色。 贫困、发展程度低、发展速度慢、发展动力不足、发展潜力匮乏，是发展中国家，特别是非洲国家普遍存在的问题，是国际社会可持续发展战略面对的主要问题，也是造成南部国家环境问题的主要原因。环境问题在一定程度上是发展水平问题。发展中国家的环境问题多半是由于经济发展水平低、贫困所造成。解决发展中国家的环境问题，首先是帮助、促进其发展。发展中国家需要国际社会的支持和帮助来实现可持续发展。发达国家应承担起对人类可持续发展所负的责任，对发展中国家进行切实的援助，而且发达国家的财富积累和技术优势也使其完全有条件承担起这种责任。而发展中国家的可持续发展，是全球、全人类可持续发展的组成部分，而且在当前是必须认真对待的重大关键问题。 国际社会在里约会议之后的十年间，对可持续发展战略和《21世纪议程》的贯彻执行有所忽视，没有取得明显的成效。21世纪议程总体上执行不利。大多数发达国家对发展中国家的援助（ODA）远没有达到《21世纪议程》规定的占国民收入0.7%的水平，反而从1990年的0.33%下降到2000年的0.22%。对严重依赖ODA，占其流入资金的90%以上的最不发达国家来说，问题的严重性可想而知。流入发展中国家的外国直接投资（FDI）占总投资的不到20%（1780∶11000亿美圆），而流入最不发达国家的只占流入发展中国家的2.5%。发展中国家的债务从1991年的1.3万亿美圆上升到2000年的2.2万亿。世界贸易额在十年内翻了一番，发展中国家占贸易总额的30%非洲的出口增长远落后于其他国家。 十年中，只有在墨西哥举行的会议为可持续发展作出过实质性努力，确定减免发展中国家几百亿美圆的债务。对发展中国家的官方资金援助少得可怜；外国直接投资对发展的支持微不足道；减免债务，行动迟缓无力。在现存的国际经济和政治秩序下，1．发展中国家和人民是否可能以及被允许在全球市场上公平竞争？2．发展中国家和人民如何开发，使用发展急需的自然资源？当世界以保护环境和资源的名义，遏制他们对自然资源的开发利用而又得不到合理的补偿。他们已经向世界提出这样尖锐的问题。这种处境下的南部国家，怎么谋求发展，又怎么谈得上保护好环境，谋求可持续发展？第三世界开始怀疑和质疑可持续发展概念。如南非前总统曼德拉所言，如果发展中国家从可持续发展中得到的只是加重其负担，可持续发展原则难以贯彻。发展中国家和人民不满于WTO对贸易-环境问题的处理，要求建立国际经济新秩序，都是有充分的理由和根据的。90年代的悲剧在于没有讨论和解决南北方的紧张关系，没有认真对待环境保护和发展的紧张关系。 由于这些方面的原因，ＷTO多哈会议和联合国约翰内斯堡会议都把这轮谈判和本届大会主题定位于“发展”，并且集中讨论21世纪议程的执行机制，着重于行动计划。 三、环保措施与环境壁垒：市场现实 尽管发展中国家反对在WTO框架内讨论环境-贸易问题，不同意在WTO体制下对此作出制度或规则安排。但是实际上环境壁垒，绿色保护主义已经成为全球市场上的现实，对发展中国家来说，这是相当严酷的现实。WTO体制内的环境-贸易争端越来越多，各国以及一些国际组织（如欧盟）有关环境保护的立法越来越多，环境标准也越来越高。这些，都是环境问题的重要性提高，环境壁垒正在筑起的明证。这是由于： 1．世界环境保护浪潮高涨，人们对工业化以来愈演愈烈的环境污染，生态破坏表现出强烈的抗议和反对。任何国际贸易和经济发展战略都不能不考虑到环境因素。在这个意义上，环境考虑进入国际贸易有其正当性和合理性。 2．WTO的例外条款（GATT第20条第B、G款）以及它的争端解决机制的判案（非常有影响）已经给解决与贸易-环境问题作出了正式规则与制度安排。同时，也给以保护环境为借口的绿色贸易保护主义提供了最好的保护伞。 3．各国有权确定自己的环境标准，其适用于国际贸易的条件只要符合非歧视原则（最惠国待遇，国民待遇）和为保护环境（人与动植物健康，可以用竭的自然资源）所必需。国际组织制定的环境标准被鼓励和提倡采用，这些标准往往是非常高的，发展中国家一般是难以达到，如国际标准化组织（ISO）的标准就是这样。 4．政策瘫痪，市场机制活跃，是近年来国际贸易的突出特点，国家、政府的贸易政策和管理起的作用越来越小。越来越多的跨国经济活动（包括国际贸易）在跨国公司内部进行，这是经济全球化的重要特点。贸易商在跨国交易中并不一定遵守正式的国际规则（如WTO规则），而遵循非正式的规则，如跨国公司的内部守则、全球化市场的交易规则，人们称之为“国际民间规则”。非正式规则可能比正式规则环境标准高。例如，进口国的PPM标准在国际上和在WTO体系内都没有被认可，可是PPM已经进入汽车、电子、粮食、森工等行业的大公司的供销合同领域，而且作为核心问题对待。供货商提供的产品的生产和加工过程要符合环境标准，并且要通过认证。行业内部、跨国公司内部有这样的要求和守则。如英国超级市场不仅要求详细列出进口商品的各种指标，包括杀虫剂残留量。而且要求说明商品的生产方法，如是否是转基因产品。在WTO规则下，这是不允许的（《生物安全议定书》后，这种要求是合法的了）。戴姆勒-克莱斯勒公司要求其所有供应商通过ISO14001认证，而ISO14001并不是强制性国际标准。 5．决定国际贸易政策和规则的力量越来越多元化，不仅有传统的政府和政府间国际组织，而且有非政府组织(NGO，包括非政府间国际组织)、企业、媒体的积极而重要的参与。这是全球化带来的效应。人们称之为全球治理。在一些重要的贸易领域和重要问题上，非传统力量的作用非常大。例如。各国政府迟迟未能就控制滥伐森林问题达成协议，形成国际治理空白，是典型的国际政策瘫痪。世界自然基金(非政府组织)年建立了世界森林保护协会(FSC)，对合乎可持续发展标准的林产品(主要是木材)给予认证，已经在十多个国家推开，从贸易这一关键环节有力地保护了森林。再如，NGO活动对劳工标准、转基因产品的国际规则的形成，起了关键作用。民间团体活动造成的社会压力，媒体报道形成的社会公众舆论，是全球化时代决策，治理的重要参与者，有时甚至是启动力量，决定性力量。 四、寻求可持续发展的路径 在未来的十年二十年里，乃至在21世纪，环保因素、可持续发展原则成为国际贸易和国际经济的重要内容。企业要生存，环境成为重要考虑。不尊重环境的产品无法进入国际市场。可持续发展，保护生态，发展经济，提高人民福利，保证社会正义，会比现在更响亮，地位更重要。人们会认识到，保护环境最终比发展经济更重要，可持续发展会成为新的发展范式。 目前，导向可持续发展的路径，范式大体上可以归纳为三种： 1．市场导向的可持续发展。通过经济人追求利益最大化，通过提高消费者的环境意识来促进在环境友好产品在市场上的销路。推动工业经济向网络经济发展，推动服务贸易大量取代货物贸易，节省自然资源，开发人力资源。企业、社会团体可以与政府临时合作，处理具体的环境-贸易问题，但是拒绝通过对贸易施加环境标准，形成贸易-环境规则来达到可持续发展的目标。 2．政府导向的全球政策整合。以政府间的协定和规则为主，以现存的世界贸易体系为基础，经过改革。通过政府和政府间国际组织规制市场，提供市场需要而又不能由市场生产的公共财货，以纠正市场缺欠和失灵。进行国际组织间的合作，如WTO与多边环境条约（MEAs）的合作，中心是南北方的全面谈判与合作。通过资源转让协议，新型的商品管理来为可持续发展提供财政援助。国家分享主权，有效控制企业间的贸易竞争，通过国家与社会的全球合作治理国际贸易，世界经济和我们的星球。 3．新保护主义。由于政府与政府间合作对解决全球化带来的问题和全球性问题无能为力，应该主要由非政府组织和民间社会来推动可持续发展，保护被边缘化者的生活。保护的目标不仅是市场，而且是人们的生活，特别是被现行贸易体制和政策边缘化了的人们的生活；不仅是国民经济，而且是社会与自然的活力；话语系统和决策权是全球社会规范，分享，而不是市场交易，经过谈判达成的法律规则和制度。1999年的西雅图是这一模式的典型。要求民主改革现行国际贸易制度和组织机构，实行权力分散化，权力应该从国际组织、政府、跨国公司分散到地方、社区、社会群体，通过人们的自律，维护人权，全球网络进行全球合作。 这三种类型又可以分别概括为市场机制、国际政策、公民行动。在实践中，三种模式的采用不会是非此即彼，而可以是并行不悖或者兼而有之的。三种模式都对发展中国家及其政府提出了严重的挑战。第一种模式要求了解全球化市场的运行机制，抓住绿色贸易，可持续发展带来的机遇与挑战，贸易管理部门需要以新形式支持企业适应可持续发展要求。全球整合性模式将检验，挑战政府的能力，发展中国家普遍缺乏适应全球化要求的人力资源，环境-贸易谈判人员不足，管理人员匮乏，急需加强政府的能力建设和人员的专业训练。公民行动模式挑战传统的通过政府间组织和国际组织制度来管理市场的模式。透明度、民主、参与是关键词。政府必须接纳民间社会，扩大加强其参与规模与程度。 总之，政府要帮助企业，寻求建立平等的、有管理的国际市场环境和规则；要加强贸易政策谈判能力，增强发展中国家地位；要给非政府组织地位，反映边缘化群体声音和寻求社会正义。 未来的斗争不仅在正式国际组织、制度、论坛中进行，而且有国际舆论、民间组织和社会力量的大量和高度参与。过去十年间国际经济、贸易发展迅速，但是发展不平衡、不平等。全球化带来的惠益需要更广泛地分配给更多人，并且遏制全球化的负面影响。需要非政府组织、学术界、传媒、其他利益集团与各国政府和国际机构合作，也需要他们向政府施加压力。改善、加强、扩大经济自由化和政治民主化。追求可持续发展，增进经济繁荣，实现社会正义，实行政务的民主与公开，使环境得到改善，追求经济效益的同时追求人文价值和精神，在公共权力与个人利益之间寻求平衡。都是全球化时代的新趋势，也是全球化时代的新要求。 参考材料 1． Adil.Najam, Nick Robins, The South, trade and sustainable development. International Affairs,Vol.17 January 2001; 2． JOHANNESBURG SUMMIT 2002 documents, download from www.unep.org.