可持续发展与中国环境基本法的创新※ 杜 群* 摘要：中国环境基本法的创新是可持续发展对中国环境法提出的重要命题。本文提出了完善中国环境基本法的七个目标领域，即环境保护立法目的和基本原则、环境保护基本对策、环境保护管理体制（机构、职能和协调）、环境污染防治和监督管理、自然资源合理开发和利用、资源生态保护和监督管理和生态（系统和特殊区域）保护等，并阐述了中国环境基本法的创新意义和作用。 关键词：中国环境基本法，资源生态保护和监督管理，生态系统保护，生态特殊区域保护 “可持续发展与中国环境法创新”议题在提出“环境法概念的复元和范畴的重界” 和“环境法体系的重塑” 的基本策略之后，必然会进一步推出另一个基本策略，即中国环境基本法应当创新。然则如何创新？这正是中国环境立法具有实证意义的探索领域 。 诚然，“无论我国环境基本法是否以《环境保护法》（1989）为革新蓝本，目前至少应当明确的是，今后我国环境基本法的革新，其立法精神应当反映整体环境观，其立法内容应当与环境法基本范畴相对应，成为统领环境污染法、自然资源管理以及生态环境保护的综合性的基本法” ，即统一基本法。那么，在这一立法创新原则的指导下，中国环境基本法具体的创新内容应当涵盖哪些领域？其合理性又怎样？ 一、创新的目标领域 我国环境基本法创新目标领域，也即其基本内容，按照环境法基本范畴 的划分，可以立法演绎为七个部分，即环境保护 立法目的和基本原则、环境保护基本对策、环境保护管理体制（机构、职能和协调）、环境污染防治和监督、自然资源合理开发和利用、资源生态保护和监督和生态（系统或特殊区域）保护等。它们之间在实证基本法立法上的逻辑关系如图1所示。 图1 中国环境基本法创新目标领域在立法上的逻辑关系 环境保护立法目的和指导思想 环境保护 ► 总则部分 环境保护基本对策 环境保护管理体制（机构、职能和协调） ▼ 环境污染防治和监督 分则部分 自然资源合理开发和利用 （资源经济管理） 资源生态保护和监督（资源生态管理） 生态系统保护（生物多样性、防止气候变化、防治荒漠化等） 生态特殊区域保护（国家公园、人文和历史遗迹、风景名胜区及其他生态体） 可以说，环境基本法创新的每一个目标领域都是我国环境法制走向制度完善的重要内容，值得进一步探索和发展。这里仅针对每一个具体目标领域内拟解决的法律问题进行纲目性设想和架构。 1、环境保护立法目的和基本原则 立法目的，即我国环境保护的基本理念。其基本内容应当明确：（1）立法指导思想，确立可持续发展为我国环境保护的指导思想，也是经济与社会发展的指导思想。（2）环境保护的客体，主要包括两类，即人类客体和自然客体。人类客体，包括人类身体健康和生命安全；自然客体，分为三类，即要素性自然客体（表现为环境因子或资源因子）、系统性自然客体（环境容量、生态系统和自然景观等）和特定自然客体（如特殊管制区域的环境和生态体统）等。（3）环境保护整体环境观，即树立尊重地球及其他生物存在的人类环境观，承认地球的生命持续系统对人类的惠益。环境保护整体环境观要求人类具备与“地球”逆向互为环境因子时对“人类中心主义”的利益抑制和自由限制。也就是说，人类应当具备站在以“生物”或“生态”为中心、人类作为“生物”或“生态”的“环境因子”的时候，对地球及其他生物体能动性地赋予其最基本的人本关怀。（4）环境保护与公民权，应当明确环境保护对当代公民所产生的新型权利和自由限制、环境保护对后代公民的惠益、环境保护的公平和平衡权益等。（5）环境保护基本原则，围绕可持续发展战略发展和创新我国环境保护基本原则；矫正以经济发展为核心的“协调原则”作为我国环境保护基本原则，重新诠释和发展我国环境保护基本原则。 2、环境保护基本对策 环境保护基本对策是在环境污染防治、自然资源开发利用和保护和生态保护等方面具有普遍适用性的基本制度和措施。主要包括：全国性和地方性环境保护的基本计划；城镇综合环境质量指标体系、可再生资源经济生产力指标体系、可再生资源生态恢复能力指标体系和区域生态系统状态评价指标体系；中央和地方环境保护目标和责任；环境、资源和生态状况的调查、评估、报告及其信息管理系统的建立；环境影响评价、生态安全预警系统、环境损益评估和损益负担责任、环境与资源等公共商品有偿使用等基本制度；公众参与、多元化纠纷解决方式等。 3、环境保护管理体制（机构、职能和协调） 环境保护行政主管部门与各资源管理行政主管部门的机构设置和职责；环境与资源行政协调机制和议事程序；环境与资源行政主管部门与其他相关行政主管部门的协调机制和议事程序。 明确资源经济管理与资源生态管理的各自独立的政府职能主体和职能范围。我国现有的资源管理部门应当被定位为主要是资源经济管理部门，即对资源的经济利用和可持续开发进行管理；我国的环境保护部门应该被定位为污染防治监督管理、资源生态监督管理和生态系统综合管理的职能部门，行使相应的监督管理职能。 4、环境污染防治和监督管理 “环境污染防治和监督管理”部分，应当站在统领现有环境污染防治法单项法的高度进行立法，整理、抽象和完善我国现行的环境污染防治和监督管理的基本制度。主要基本制度包括：清洁生产、环境管理国际标准化；环境影响评价制度、三同时制度，排污申报登记和许可、排污收费（税）；地方排污权交易；严格排放或超标排放污染物标准的执法；产生严重污染的生产工艺、技术和设备的严格淘汰制度；地方政府建设综合污染治理设施的责任；公民负有“清洁”生活的责任和义务，污染损害赔偿的无过失责任和证明责任；污染监测、监督和稽查制度等。 5、自然资源合理开发和利用 环境基本法关于“自然资源合理利用和利用”的规定，应当具有作为“综合性自然资源管理法”的地位，它统领各单项自然资源法，能够协调目前单项法的制度冲突。这部分立法的创新目标是，在可持续利用的原则指导下，抽象、完善、发展现行自然资源单项法中的共通制度，成为我国资源可持续开发利用的基本制度。 实现这个创新目标，应当积极吸收外国好的制度和借鉴比较法的经验，从中提炼出适应我国可持续资源管理要求的原则和规则。新西兰《资源管理法》中的开发活动许可证制度与环境后果评价制度、可替代争议处理方式以及强制性国家环境与资源标准政策公报 ，对发展我国可持续资源管理法具有积极借鉴意义。 6、资源生态的保护和监督 “资源生态的保护和监督”的立法，创新的目标是从技术、管理和法律的角度剥离、界定和定义自然资源的经济管理和生态管理。其内容涉及： 资源生态系统的区域定位。以自然景观为分类标准、自然景观的区域分布为尺度划分区域性生态系统，如河流的流域 。生态系统的区域性应当作为政府对该类生态系统配置行政管理权的基本依据。 资源生态评价指标体系的建立。通过对每一个区域性生态系统进行调查、分析和评价，确定资源因子和资源区域的生态质量状况及其经济生产力状况（定性和定量），寻找刻画可再生资源第一性生产力（维持资源生态系统可持续再生能力的自然活力）及其第二性生产力（为了满足人类生产和生活需要的作为人类物资的自然活力）的阈限值，由此相应形成每一个区域性资源生态系统的资源生态质量指标（资源因子可再生恢复能力指标体系和区域生态系统状态指标）和资源因子经济生产力指标（资源经济利用最大化指标）。 资源生态系统价值观建设和应用。对自然资源第一性生产力的保护和管理，是对地球生命持续力（即地球生态安全）的保护和管理，对它的管理必须且应当上升到对国民身体健康和生命安全的保护和管理一样的认识高度，必须实行政府直接干预和行政强制，进行政府职能管理。对自然资源第二性生产力的管理，是国家对自然资源的资产标的进行管理，属于政府的经济管理；政府实现行使对自然资源的经济管理、实现自然资源的资产收益的方式是多元的，应当多运用市场机制实现自然资源的财产权益。必须正确理解自然资源两种性质生产力之间的关系，第一性生产力（生态基本条件）不存，则第二性生产力（经济生产条件）不在，其理犹如“皮之不存毛之焉附”；反之，当一个地区内的自然资源的第二性生产力丰富和旺盛，它的资源生态系统就稳定和持续，它的资源蕴储量就富裕。 资源生态管理政职能府的独立性。对自然资源第一性生产力和第二性生产力的管理可以分别概括为对资源的生态监督管理和可持续经济管理，分属两种性质不同的职能管理，应当分离。我国环境保护部门应当切实承担资源的生态管理，各资源管理部门则行使资源可持续经济管理。将资源生态管理独立出来的作法在国外已经推行 。 资源的生态监督管理的核心方式。资源的生态管理和经济管理的核心手段是每一个区域性资源生态系统的资源生态质量指标（资源因子可再生恢复能力指标体系和区域生态系统状态指标）和资源因子经济生产力指标。它们的法律地位和作用，应当上升到我国目前在环境污染防治领域推行的“环境标准”的法律地位和作用，这类“资源生态标准”将与我国现行的“环境标准”一道共同构成我国具有法律强制性的“环境与资源生态标准体系”。 7、生态（系统和特殊区域）保护 “生态系统保护”、“生态特殊区域保护”与“资源生态的保护和监督”共同构成我国环境基本法的“生态保护法”。 “生态系统保护”部分，在制度上应该总结和完善我国具有“监督”功能的生态管理制度，如生态系统地区划分及其标准、资源生态系统质量标准和综合生产力指标体系、生态系统功能（生态安全）评估、开发利用活动的生态风险评估、生态补偿费等；内容上还应该对我国防治荒漠化、气候变化和生物多样性等生态问题提出基本的政策性措施和对策。 “生态特殊区域保护”，是对特定区域或环境客体实施的保护，将明确国家在国家公园、风景名胜区、自然保护区、人文和历史遗迹和其他特殊自然生态体等进行保护的基本政策、措施和对策。我国在这方面目前只有行政法规和规章，有必要通过基本法的强化，明确国家对这类特殊价值区域的基本环境保护政策。 二、创新的意义和作用 环境基本法在上述领域的创新，将推进我国环境保护的法制建设，并在环境与资源管理实践、环境与资源法律实践和生态保护方面发挥积极的、不可替代的作用。 1、建立融合的环境与资源观和广义环境法体系 环境基本法的制定，通过立法和法案的形式可以有效建立融合的环境与资源观、统一的环境保护法体系。我国环境保护的环境意识体系和环境保护法理论体系的形成，都跟相应的实证法立法及其实施有着密不可分的渊源。虽然合理的认知模式是理论指导立法、立法反馈理论，但是我国目前环境意识形态甚至环境法理论研究领域，还存在着不合理的以“既成法”阐述法理学的逆反现象，而由此形成的法学理论又进而成为解释和脚注立法和行政法规范的工具，如此不合理循环。法学理论应当具有超越实证法、制定法的探索精神，它既是制定法的渊源，也是制定法的本身，还是制定法的发展。因此，如果我国创新环境基本法，可以匡正环境意识形态的这种错误引导，让这个统一的环境基本法来纠正人们对环境保护观的狭隘理解；让这个体现环境、资源和生态融合观的新的环境基本法，成为奠定我国广义环境法体系的基石。 2、实现可持续发展战略在中国的法律原则创新和法律制度创新 环境基本法的制定，能够促进探索可持续发展战略在我国环境、资源与生态立法领域的具体实施。环境基本法，作为环境保护基本理念、基本原则和宗旨的声明，必须促使人们积极探索在环境保护事业上的有中国特色的可持续发展模式。日本和新西兰结合本国环境与资源自然条件和经济条件探寻本国可持续发展的应对性原则和策略，并通过统一环境（或资源）基本法的形式付诸具有严格法律效力的具体实施。我国环境、资源与生态的管理和保护也在走可持续发展的道路，但是可以说至今还没有找到适应我国经济发展和实力现状、环境与资源承载现状的对应性原则和措施。我国目前环境保护首要的、最核心的基本原则“环境保护和经济建设协调发展的原则”在实施上仍然是一个“唯经济增长论”的原则，这个原则如果缺乏量化或强化执行的生态底线限制，“协调”的杠杆不可避免地会因为没有生态制衡而一边倒地偏向经济发展。因此，我国环境与资源基本法面临着深刻的法律基本原则的观念性创新，面临着严峻的法律制度的规范性创新。毋庸违言，我国环境基本法担负着不可推卸的、把可持续发展思想结合中国环境与资源国情在中国本土化和法制化的历史使命。 3、为生态保护法提供基本法和实施法的依据 环境基本法立法，为目前“虚位”的生态保护法（通常所称狭义自然保护法）提供必要的基本法律原则依据和制度措施依据。我国目前缺乏独立实证法规形式的生态保护法。克服这个“虚位”，有几种立法途径，如制定综合自然资源法，形成“自然资源保护法”的实证法；再如制定综合性的“自然保护法”；还有通过制定环境基本法填补生态保护法的法规空白。最后一种途径是最理想的，但考虑到环境基本法的领域多元，发展完善的时间进程不同，综合性立法又牵涉多部门利益，可以想见其立法难度也是最大的；因此也不能排除在条件成熟的时候，独立制定“生态保护法”或“区域性生态保护法”（如西部地区）的可能。 4、明确资源经济管理与资源生态管理、强化生态监督管理职能 我国环境法体系中生态保护法实证法“虚位”的同时，生态监督管理的实证政府职能也被“虚置”。作为我国目前环境基本法的《环境保护法》（1989）虽然在“环境”的立法定义（第二条）和“保护和改善环境”的章节名称（第三章）上肯定了我国生态监督管理形态，但是在管理对象、管理主体和管理制度上都没有对这个管理形态进行足够的法律演绎。比如，在管理对象上，虽然明确了特殊客体的生态管理（第十七条），但对“资源生态（系统）”这个客体的认定是模糊的（第十九条和二十条）；再如，在管理主体上，赋权资源管理部门行使“资源保护”（第七条第四款）是不妥当的。资源经济管理和生态管理在管理利益、目标甚至在标的上都是不一致性的，截然不同的两种管理职能赋予了同一个经济管理主体，这样的机制先天地具有冲突性，是不可能达到生态保护制衡经济过度开发的。一旦自然资源的经济管理过程失去了资源生态管理的监控，最终必将导致资源可再生能力枯竭、生态质量严重恶化以及生态环境整体退化的严峻局面。 在我国生态环境进一步恶化、国家实施西部大开发战略的形势下，国务院颁布了《全国生态环境建设规划》（1999）和《全国生态环境保护纲要》（2000）。这两个纲领性文件成为我国强化生态监督管理的历史性文件。它们的诞生，预示着我国生态监督管理的进一步明晰，缓解了生态环境保护法没有独立实证法规的局面；但是，它们作为政策性规范，仍然没有根本解决生态环境保护法的“虚位”问题，以及资源管理制度无序渗透的问题。如何在法律制度上将资源生态监督管理独立开来、形成独立的政府职能，是我国环境与资源立法亟待探索解决的问题。 5、正确指导和引导地方环境立法 我国东部环境问题和西部环境问题有本质区别，东部地区属于城镇人口聚集地的人居环境和耕作型农村环境，环境问题往往表现为工商业型污染、农村土壤污染和肥力退化；西部和北部则属于农牧型农村环境和原生环境，其环境问题往往表现为不合理利用或过度利用农牧资源导致自然资源破坏和生态退化。针对不同的环境问题应当采取不同的环境保护对策。比如日本《环境基本法》针对城镇和城市型污染提出环境保护基本策略；而新西兰则是农牧业为主、容易面临资源破坏与生态问题的国家，它的《资源管理法》就是为资源经济开发利用活动设定生态可持续生产力法律保障的。环境基本法立法，作为政策纲领法，应当正确指导和指引地方政府进行有针对性的地方环境立法 。 6、为有效履行国际环境条约创设国内法实施依据 为我国参与的国际环境与资源条约在国内履约创设必要的法制依据。我国已经参与了很多国际环境与资源公约、条约和协定，但是在如何让国际法在国内法上得到贯彻并实施(即履约)，是一直需要加强的工作。日本环境基本法的制定，任务和目的之一就是要配合日本在国际上参与了实体性的国际环境与资源条约，日本有必要把这些国际义务和责任国内法化并得以实施；同时也有必要明确日本今后参与国际全球环境保护的原则和立场，增强其在国际环境外交中的信用和地位 。我国可以借鉴这一经验，通过环境基本法，创设国际环境法在国内法实施的法制依据和渠道，明确我国在全球环境合作中的基本原则和政策，更好地发挥我国环境外交的影响和作用。 Sustainable Development and the Reform of Chinese Environmental Basic Law DU Qun (Institute of Resource Science of BNU, Key Research Lab. of Environmental Change and Natural Disaster of National Education Department, Beijing 100875, China) Abstract: In response to sustainable development, the reform of Chinese environmental basic law is necessary to optimize Chinese environmental law regime. Seven key areas of this reform are suggested. They are the aims and essential principles of environmental protection, basic measures and approaches of environmental protection, the administration regime of environmental protection and natural resources management (institutions, responsibilities and co-ordinations), supervision of environmental pollution control, rational exploitation and utilization of natural resources, supervision of the ecosystem protection, and protection of the ecosystem and its special zones. The importance of this reform is also identified and stressed respectively. Key words: Chinese Environmental Basic Law, Supervision of Natural Resources Protection, Supervision of the Ecosystem Protection, Eco-protection of special zones