WTO与绿色贸易壁垒中的PPM问题研究 秦鹏* 唐仙丽** 摘要：随着环境时代的到来，无论是WTO还是多边环保协议以及一国国内的环保法规都不同程度地采取一些贸易措施来保证环保目标的实现。这其中PPM标准作为一种影响贸易的环境标准措施，日益成为国际社会关注的重点。本文通过对PPM问题的研究，以期为国际社会中环保与贸易的协调发展提供一些新的启示。 关键词：环境 贸易 PPM 环境与贸易问题是发达国家与发展中国家之间矛盾的焦点之一。由于发展程度的差异，发达国家的环境标准和环境管理水平一般都高于发展中国家。而绿色贸易壁垒的复杂性在于保护环境是当今时代的大势所趋，将环保措施纳入国际贸易的规则和目标，日趋为广大的消费者支持和认同，环保市场的兴起和发展业已成为不可阻挡的历史潮流。在这种情况下，发达国家打着环境保护的旗号，通过环境法规和政策措施设置绿色贸易壁垒以限制发展中国家贸易和经济发展的目的被掩盖起来。这其中PPM标准作为一种影响贸易的环境标准措施，成为国际社会关注的重点。 一、PPM标准概述 PPM是英文Processing＆Product Method 的缩写，而PPM标准则是对产品的加工和生产过程所制定的特定的环境标准，它是在产品投入市场前，对该项产品生产加工过程中环境保护状况的技术规范要求。环境污染既有产品直接导致的，也有加工和生产产品方法所导致的，但多数是在产品的生产加工过程中产生的。由于全球性的环境问题及现代环保理念的盛行，GATT/WTO、多边国际环境协议（以下简称MEA协议）及一些发达国家通过制定较为严格的环境法规，要求出口国的生产企业执行清洁化的生产加工标准，保证产品的生产加工方式符合环境保护和维护人类健康的要求。如果达不到这些要求，进口国将对出口国的产品进行贸易限制。 PPM法规本身与国际贸易法并不矛盾，只有通过贸易措施来控制有害环境的PPM时，两者才会产生摩擦。 当今，发达国家利用PPM标准，打着绿色旗帜所形成的隐蔽性更强的绿色贸易壁垒，已严重影响了国际贸易的正常开展。WTO和绿色贸易壁垒都涉及有对PPM标准的规定。 二、WTO法规中的PPM标准 （一）WTO法规中PPM标准的由来 在1947年形成的GATT文件和以后达成的诸多附属协议中，由于历史的原因没有论及环保问题，甚至在乌拉圭回合前的GATT文件中连“环境”二字都很难找到。1986年开始的乌拉圭回合谈判起初也没有将环境问题列为议题，当然也就不存在有关PPM标准方面的规定。随着世界经济的快速发展，自然资源的大量耗竭，人口的急剧增加，环境污染和生态破坏日趋严重，出现了一系列的全球性环境问题。在这种形势下，国际社会日益感到保护环境的重要性，在全球范围内加强了保护环境的合作。为了保护环境，自上世纪70年代起，国际社会陆续签定了一系列MEA协议，在这些协议中，贸易限制手段已成为与环境问题相关的中心内容，而这些贸易限制手段与GATT所追求的自由贸易体制是相违背的。例如，存在于《保护臭氧层蒙特利尔议定书》这一条约中，有关缔约方和非缔约方的贸易禁止条款就与GATT中的最惠国待遇原则有着矛盾与冲突。同时，由于在国际社会中不存在一整套的国际标准，也不存在执行标准的强有力的执行机构，这也使得一些国家单方面使用贸易措施来解决环境问题成为首选的对象。正如一位资深的贸易学家所指出的“贸易措施虽不是保护环境最理想的工具，但是在许多情况下却只能是唯一可供选择的途径”。 这些都对GATT的自由贸易体制产生了极大的冲击和侵蚀。 在这种背景下，GATT/WTO作为体现贸易自由化和建立国际经济法律体系的主要国际组织，对与国际贸易和国际经济组织有关的环境保护问题不得不开始有所关注。1992年，“休眠”了20多年的“环境措施与国际贸易小组”的工作得以恢复开展，1994年4月，乌拉圭回合谈判委员会作出了《关于环境和贸易的决议》，明确指出了环境与贸易之间的关系，突出了为实现环境保护、自由贸易与持续增长三者之间的相互促进的宗旨，并在WTO内建立了专门的机构----贸易和环境委员会，该委员会的基本任务是研究探讨环境与贸易之间积极的相互作用规则、监督为环境目标而采用的贸易措施、避免贸易保护主义。 WTO在明确上述新的宗旨和任务的同时，还在修改了的《贸易技术壁垒协议》（以下简称TBT协议）和新制定的《卫生与动植物检疫措施协议》（以下简称SPM协议）中，制定了与PPM标准相关的一些法规。 （二）WTO法规下PPM标准的规定 在现行的WTO法规中，PPM标准是一种真正意义上的产品标准。如果通过一定的生产加工方法制造出的产品在消费和使用过程中损害了进口国的环境，则进口国可依据相关的PPM标准来限制该项产品的贸易。由于这种PPM对产品的性能、质量和特征能产生直接的影响，常被称为“与产品有关的PPM标准”。WTO允许与产品特性有关的PPM标准对产品的国际贸易往来进行限制，只要这种限制不违背WTO的其它原则。为了便于理解，我们引用以下的例子来说明。例如，A国因B国在药品的生产过程中没有遵循A国关于药品生产必须应用的清洁工艺标准，而这种PPM标准会药品的性能和质量产生影响，则A国可以限制B国的该种药品进口；反之，若B国钢铁生产过程中的污染超过A国的PPM标准，但是这种PPM标准对产品的性能和质量并无影响，则A国不得限制B国的钢铁进口。 WTO中有关PPM的规定主要体现在1994年修改后的TBT协议和1993年签署的新的SPM协议中。在TBT协议中规定，进口国为了保护人类健康的安全、保护动植物生命和健康以及保护环境，有权限制不符合本国PPM标准的产品进口，只要这种PPM影响了产品的质量和性能；在SPM协议中规定，进口国认为有必要为保护人类健康或动植物卫生而采用PPM标准时，可以采用那些能够影响产品特征和质量的、与产品有关的PPM标准。 TBT协议和SPM协议允许缔约国在不违反WTO原则的前提下，提高它们的健康和环境标准。这些标准都应当是与产品有关的PPM标准。TBT协议和SPM协议中的规则都明确要求各国应保证这些环境标准的提高不给国际贸易往来制造不必要和不合理的障碍。WTO认为在实现环境保护的时候，应该顾及不同经济发展水平的国家和地区，不应该采取完全一致的措施与标准。在TBT协议中，WTO还制定了可供选择的措施如资金、技术援助等较为具体和实质性的条款，来帮助各国特别是发展中国家向较高的环境标准水平靠拢。 （三）对WTO法规下PPM标准的评价 非歧视原则是WTO的最基本原则，这一原则是以“相同产品”(like-product)作为适用对象的。WTO法规仅对产品具有的性能和物理特性加以限制，只要具有相同的物理特性即可认为是“相同产品”，而无法反映产品物理特性的PPM标准，不能用以区分产品。换言之，基于“相同产品”概念上的非歧视原则不能溯及进口产品的生产过程和加工方法。 但是实际中，对于那些依照对环境产生损害的PPM标准生产出来的而最终性能相同的产品实施非歧视待遇显然是与环境保护背道而驰的。既然WTO排斥一国用本国较高的与产品无关的PPM标准来限制别国产品进口的做法，它就应当制定相应的规则来处理一国通过较低的PPM标准获得比较优势的行为，但在WTO的法规中没有这样的条款规定。出于贸易保护的考虑，一些发达国家要求出口国的产品必须符合自己国内的PPM标准，这就与WTO中的非歧视原则产生了冲突。此外，WTO下的PPM标准规定，仅以最终产品对环境不构成损害和危险为限，对于在制造加工过程中产生的污染问题在所不问。但是，从环保的角度出发，PPM已不单纯是一国境内的事，如果出口国的产品生产和加工过程造成跨国污染或产生了严重的环境污染溢出问题，WTO又不允许进口国对此类产品适用以PPM标准为基础的贸易限制，这样就显然无法体现WTO所倡导的环保、贸易与持续增长三者之间相互促进的宗旨。 三、绿色贸易壁垒中的PPM标准 （一）绿色贸易壁垒中PPM标准的由来 从上面的论述中我们可以看出，WTO协调国际环境的能力是十分有限的，TBT协议和SPM协议只是对影响产品性能的PPM标准作出了规定，而对于与产品性能无关的PPM问题，WTO无能为力。本文中所论及的“绿色贸易壁垒中的PPM标准”就是指处于WTO法规之外的PPM标准。这类PPM标准主要体现在众多的MEA协议及一些发达国家国内的环境法规中。这类PPM标准被称作是“与产品性能无关的PPM标准”，只要产品的加工生产过程产生了一定的污染，给生产国或其它国带来了环境损害，即使这一加工生产的过程不会影响产品的性能和特征，进口国也可以对出口国的产品进行贸易限制。 正如前面所提到的，由于世界经济的快速发展，自然资源的大量耗竭，人口的急剧增加，以及在国际贸易活动中出现了众多的对生态环境造成影响和损害的现象，致使环境污染和生态破坏日趋严重，全球性的环境问题日益严重。一方面，为了保护环境，减少和杜绝贸易交往可能带来的负面影响，许多国家开始缔结MEA协议，努力运用环保方面的政策、法规来控制和影响国际贸易。另一方面，由于环境对贸易产生了较为深刻的影响，它使得一国的产业竞争力发生了变化。一些国家为了实施环保战略，要求企业执行严格的PPM标准，这就使得企业环境成本内在化并抬高了产品在市场上的价格，从而导致企业在国际贸易中的竞争力因内在化的环境成本而削弱了。为此，一些实施了严格环境标准的国家开始将自己的PPM标准强加给那些环境标准低的出口国以寻求“公平”交易。除了这一环保原因之外，还有一个十分重要的原因就是WTO成立后，各缔约方的关税进一步降低，大量传统的非关税壁垒也受到很大地压制，而与贸易有关的环境保护措施因其名义的合理性和较强的复杂性成为一种理想的贸易壁垒。在MEA协议和一些发达国家国内环境法规中的PPM标准是不以该PPM对产品性能影响为要件的，只要出口国违反了法规中规定的PPM标准，进口国就可以对出口国实施贸易限制。 （二）绿色贸易贸易壁垒中PPM标准的概述 由于与产品性能无关的PPM标准散布在众多的MEA协议和各国的环境政策法规中，本文仅就这类PPM标准中所涉及的加工方法和生产方法问题做一个概述。 1、加工方法标准 加工方法标准是一项要求生产者在加工过程中应须达到的技术规范标准，它主要包括，在生产加工过程中采用什么物质、向大气和水中实施何种程度的灰尘、噪音、有害气体等污染排放的技术规范标准。例如，《蒙特利尔议定书》的第4条第4款规定，缔约国可以禁止或限制从非缔约国进口在生产过程中使用附件A、B中所列受控物质但不含有此种物质的产品，即使对该物质的使用并不影响最终产品的性能。加工方法标准之所以可以作为贸易限制的理由，主要是因为发展中国家与发达国家在这一标准上的巨大差异。一方面，世界各国因气候、地理等自然条件不同，对污染的“吸纳能力”自有差别。许多发展中国家的污染程度较之发达国家而言尚较低，它们无须制定在发达国家看来必须的与有关气体或水排放、噪音控制的相关标准。 另一方面，由于经济发展的水平和阶段不一样，发达国家和发展中国家在要求各自企业应该达到的“清洁化”的生产标准上也存在很大的差异。对于发展中国家来说，用有限的资金、资源发展经济以力图改善国家落后的状况显然比用于见效较慢的环境建设实际的多，它们更愿意在经济实力殷实之后进行环境治理，这也是一些发达国家曾经走过的道路。正是由于这种发展差距上的原因，才使得各国环境标准难以统一。当然也就为发达国家利用较高的PPM标准，对发展中国家那些因环境成本尚未内在化而具有一定比较优势的产品进行贸易限制提供了可能。 2、生产方法标准 生产方法标准主要是有关捕杀动物、砍伐或管理植物获取相关制成品的方法标准，它主要包括：木材等森林资源在一国内的管理、砍伐办法，捕鱼所用的方式，待宰或用以产奶的牲畜的饲养方法，捕杀动物获取食物的方法等。这些PPM标准的一个最大特点是，它们往往没有建立在科学的基础上，不存在什么科学依据，它们所体现的往往是进口国所持有的、与环境理念相关的社会价值观。由于这种价值观念的差别，进口国就运用此类的PPM标准进行贸易限制。例如，欧盟禁止进口用“腿夹”捕杀动物后而获取的皮毛，它认为此种捕杀动物的方法是极不人道的；再如发生在1996年的欧盟与美国的“牛肉之争”，欧盟禁止从美国进口使用荷尔蒙催生的牛肉，美国则认为这毫无科学依据。 上述措施等于是将进口国的价值观强加于出口国，这与WTO的规定完全是大相径庭。1990年发生的美国与墨西哥关于金枪鱼之争，其实质上也是这类PPM标准问题。美国认为墨西哥在东太平洋地区捕捞金枪鱼的拖网方法导致海豚受损害的数量上升，没有符合美国在这方面的环境法律规定，因此对这种金枪鱼及其制品的进口加以限制。在这场争端中，美国依据了GATT中含义不确定的“一般例外”条款和《海洋哺乳动物保护法》。专家小组最终裁决墨西哥胜诉，其认为保护海豚和限制金枪鱼进口没有必然的联系，如果一国以出口国没有与其相同的环境标准为由限制它国产品的进口，就会破坏GATT体系所依赖的稳定的和可测的市场准入条件。 （三）对绿色贸易壁垒中PPM标准的评价 无论是执行MEA协议中的PPM标准还是一国自有的PPM标准，都不可避免地与WTO对世界贸易自由化的价值追求相冲突。因执行这种PPM标准而对WTO中最惠国待遇原则和国民待遇原则造成冲突的事例已屡见不鲜。例如，许多的MEA协议都含有对非缔约方歧视性的贸易措施。《蒙特利尔议定书》第4条就规定，缔约国禁止从非缔约国进口或向其出口受条约控制的物质及含有这些物质的产品。但是，对于缔约国之间的贸易来往议定书规定了相对宽松的条件。这是典型的以与产品性能无关的PPM标准为依据的环保贸易措施，并含有针对非缔约方产品的贸易限制，这就违反了WTO中最惠国待遇原则的要求。再比如，为了达到设置贸易壁垒的目的，美国曾在1994年对加拿大的金枪鱼及其制品进行贸易进口限制，虽然美国以其目的是为了保护金枪鱼，并且在国内也限制了金枪鱼的捕捞为由提出辩解，但专家小组仍裁决美国违法。因为美国受到限制的金枪鱼种类比禁止进口的种类少。这种对进口金枪鱼的贸易限制违反了国民待遇原则。 WTO倡导的是在可持续发展下能够促进贸易自由化与环境保护得以并举的“双赢”局面，既要增加市场准入机会，取消关税和非关税等的不合理的贸易限制，又要注重环境保护，以达到促进贸易自由化和取得环境效益的最佳目标。但是，MEA协议中的PPM标准及各国不同的PPM标准问题确实对WTO的多边自由贸易体制提出了严峻的挑战 ，如何协调这种冲突对于MEA或世界各国渴望改善全球环境状况的目标及WTO发展国际贸易的宗旨影响重大。同时，执行这类PPM标准，不仅不能体现环境保护是“共同但有区别的责任” ，也没有将一国由于污染程度低或迫于经济原因而实施较低环境标准的行为与人为降低环境标准、以牺牲环境为代价换取竞争优势的行为区别开来。 其最终目的就是迫使发展中国家接受它们不必要或难以实施的高标准，实质上是发达国家寻求贸易保护的新手段。 四、对PPM标准的几点深入认识 （一）发达国家与发展中国家环境标准的不同，使得发达国家因环境成本内在化了的产品在国际市场上与PPM标准低的国家的同类产品竞争时，在价格上处于劣势。由此看来严格的PPM标准对一国的产业竞争力会产生一定的负面影响，进口国也会为了寻求贸易保护而将这一标准强加于出口国，从而引起贸易摩擦。但是从长远来看，严格的PPM标准给一国的产业竞争力所带来更多的是有利的影响，不仅对发达国家而言如此，对于发展中国家而言也是如此。这是因为较高的PPM标准，必然会刺激产业部门的技术创新，引导企业和公众实行可持续的生产和消费方式，防止高污染工业等夕阳工业转移到本国来，有利于一国产业的升级和竞争力的提高。尤其是对于发展中国家来说，不应该用较低的PPM标准作为吸引外来资本的手段，这不仅会使本国的环境遭到损害，而且会阻碍本国产业结构的升级，不利于国际竞争力的提高。 从时代的发展趋势来看，环境保护已是不可逆转的潮流，这也是在WTO宗旨中明确了的，因此发展中国家应该对PPM标准问题有一个正确的认识，应尽可能制定较高的PPM标准或向发达国家的PPM标准靠拢，改变那种低效率粗排放的生产加工方式，培养自己在国际市场上有利于长远发展的竞争力。 （二）为了协调MEA协议与WTO规则的冲突，MEA协议应在其制定过程中充分考虑国际经济贸易的发展问题，“采取对贸易影响最小而环境效益最大的措施”。 例如，在《蒙特利尔议定书》中规定的歧视性贸易措施，实际上就可以通过其它不与WTO原则抵触的措施，如向非缔约国提供资金技术援助、帮助其实现替代产品与传统产品的更新换代等措施来实现非缔约国提高环境标准的目标。再者，《21世纪议程》中明确了发达国家和发展中国家在生态环境保护方面承担“共同但有区别的责任”。但是大部分MEA协议中的贸易条款对发达国家和发展中国家采取了同等的标准，再加上一些发达国家在贸易往来中，强制性地要求出口方采用自己的PPM标准，这样造成的结果是既不利于全球经济贸易的发展，也不利于环境保护水平的提高。因此应参照WTO法规下TBT协议中的做法，在MEA协议中规定对发展中国家采取特殊的优惠措施并给予差别待遇和过渡时间让发展中国家逐渐提高自己的环境标准。这样，将有利于解决当前MEA协议与WTO规则的冲突，促使它们能够达到协调一致。 （三）由PPM标准问题而反映出的环境-贸易问题实际上在很大程度上是南北关系问题，由于问题的复杂性主要是各自利益关系的复杂性，国际社会至今还没有解决此问题的比较明确的思路。笔者认为，为了鼓励发展中国家的PPM标准向发达国家的标准靠拢，发达国家和国际组织应当理解发展中国家只能在发展中解决环境问题的现状，积极对发展中国家提供一定的技术和资金援助。发展中国家应当积极参与WTO多边贸易体制内的环境-贸易谈判，尽最大努力与发达国家进行多边的磋商和协商，与发达国家的成员方一道共同制定真正顾及发展中国家发展现状与合理要求的多边环保贸易规则，避免采用单边措施解决跨境或全球环境问题。 （四）具体到我国来说，首先应加强对多边贸易体制下环境标准问题的研究，充分运用WTO和MEA协议中的有利条款来抵制某些国家以PPM标准对我国出口产品的贸易限制；其次，应当借鉴当今发达国家的环境标准，通过完善立法，制定适合我国国情又符合长远发展要求的各种技术标准和卫生检疫标准；再者，应加强我国环境管理的水平，通过立法或完善已有法律来推进清洁生产、促进环保市场发展，鼓励企业通过开展ISO14000认证和有关国家和地区的绿色标志认证作为突破绿色贸易壁垒的重要手段。