环境权研究 吴卫星* 摘要：本文考察了环境权理论的产生背景，并在比较了各国环境权法律化的具体模式的基础上，综合运用宪法和各部门法的理论和知识，就环境权的主体、客体、内容和性质等核心问题进行了研究和探讨。 关键词：环境权 环境权的法律化 实体性环境权 程序性环境权 一、 环境权理论的提出和发展 在生产力水平低、人口少的条件下，阳光、空气和水等环境构成要素都被认为是无限的，并不具有稀缺性。传统的法学理论认为，作为法律上的物应以人力所能支配为条件和特点，因此，空气、阳光等人类尚不能支配的环境要素就不属于法律上的物，从而排除了法律的保护。随着生产力的发展、人口的膨胀，清洁的水、空气、安宁、阳光等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来，人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。为此，社会就有必要对人类的利益作出制度性安排，赋予主体一定的权利，平衡与制约各微观主体之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。这种权利是一种公用资源的共有支配权，也就是“环境权”。由是可见，环境资源的“稀缺性”是环境权产生的最根本原因。 环境权的研究和提出始于20世纪60年代。当时美国密执安大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，他认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当时受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。于是，有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。 1970年3月，在东京召开的一次关于公害问题的国际座谈会上发表的《东京宣言》第5项提出：“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来”。在同年9月召开的“日本律师联合会第13届人权拥护大会”上，仁藤一、池尾隆良两位律师作了题为《“环境权”的法理》的报告，明确提出了环境权的主张，认为任何人都可以依照（日本国）宪法第25条（生存权）规定的基本权利享受良好的环境和排除环境污染，主张清洁的空气和水以及没有噪声、安静的环境是每一个在该地区居住的国民的共有财产。 环境权理论为世界所普遍接受，体现在1972年联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中，该宣言庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”之后，在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约环境与发展宣言》再次重申了环境权：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。” 随着环境权理论的提出和发展，许多国家和国际组织也开始了环境权的立法实践。“四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。其中，70年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有忽视这一权利。但在国际环境法领域，只是没有法律拘束力的文件承认环境权，如《斯德哥尔摩宣言》、《世界自然宪章》、《里约热内卢宣言》。而80年代以来通过的大多数国际人权文件都承认环境权。” 二、 环境权法律化的具体模式 各国环境权法律化的具体模式不尽相同，有的国家在宪法层面确认了环境权，有的国家仅仅在法律中予以确认，也有国家在宪法中确认了环境权，并在法律中予以具体化。 1、在宪法层面明文确认环境权 在宪法层面明文确认环境权，要注意区分两种情况。一是宪法规定个人享有清洁、健康的环境的一般性权利，二是宪法仅仅把保护环境作为国家的政策和目标。严格地说，在第二种情形下，并不存在公民个人的环境权。 据统计，目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。 例如1976年《葡萄牙共和国宪法》第66条第1款规定：“全体公民都有权享受不损害其健康的生活条件，同时也有义务保护环境的洁净。”1980年《智利共和国政治宪法》第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中，……。国家有义务监督、保护这一权利，保护自然。”而在联邦德国，从20世纪70年代开始，学理上开始讨论将健康环境纳入基本法的基本权利条款，赋予公民健康环境基本权利。1987年联邦政府建议增加一个新的第20a条：“（1）国家保护人类生命的自然基础；（2）联邦和州应当制定法律规定细节，该法律应当与其他法律保护目标和国家政策一致。”1994年通过的第20a条将第（1）款中的“人类”两个字去掉，加上“后代”一词。内容是：“国家有义务在宪法制定的范围内通过法律和符合法律的司法权和执行权保护后代生命的自然基础。” 就德国基本法的篇章结构而言，增加的这一款是处在第1条至第19条的基本权利之外的第20条（联邦共和国的社会和政治结构）中，是一个典型的客观意义的环境权的规定，公民并不因此而获得起诉权。 2、通过宪法解释引申出环境权 由于宪法明文规定的欠缺，也由于部分国家修宪的困难，主张环境权的学者于是通过宪法解释的途径，以期从中推导出环境权的内容。在美国，有人认为可以从宪法第5修正案、第9修正案，以及第14修正案联同1871年的民权法，推导出其中蕴涵的环境权内容。 在日本，环境权论者主要是从《日本国宪法》第25条的生存权条款中寻找环境权的宪法根据，认为公民享有健全而舒适的环境是生存权重要的基础性内容。另外，也有学者主张所谓的“双重包装”的理论，即认为环境权的法的根据，不仅仅是单从宪法第25条的生存权，同时也应该从第13条所保障的幸福追求权之中去寻求。 但是，学者的这些见解并未受到法院的肯定和采纳。 3、通过法律确认环境权 各国通过法律确认环境权主要有两种方式，一是通过综合性的环境基本法规定环境权，例如1969年颁布的《美国国家环境政策法》的第一篇第3条规定，“每个人都应当享受健康的环境”。二是通过单行的环境法规定环境权，例如日本在1969年制定的《东京都公害防止条例》序言中规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。”另外，也有学者主张通过法律解释的方式推导出环境权的内容。“《环境保护法》第1条规定了其立法目的是‘为了保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康……’，以及《民法通则》第83条规定了在通风、采光等方面给相邻方‘造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失’。这些实际上都承认了公民享有环境权。《民法通则》第124条规定的‘违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任’，也含蓄地承认了环境权是我国民事救济的根据。” 值得指出的是，虽然学者们对环境权进行了热烈的讨论，有的宪法和法律也确认了公民的与环境有关的权利，但是在司法实务中，法院倾向于否定环境权，特别是在私法领域。主要原因是：环境权没有明确的实体法方面的根据，其构成要件、内容、法律效果等也极不明确，以此作为法律上的权利予以承认有害于法律的安定性。 三、 环境权的涵义 （一）传统环境权的特征 传统环境权理论虽然众说纷纭，但是大体而言，其所谓的环境权均具有以下几个共同的特征： 第一，宪法位阶。主张环境权者虽不以宪法层次为限，但不论具体的立论为何，皆主张所谓环境权应具有宪法位阶。许多学者并从人权的角度立论，将环境权与其他人权并列。第二，实体权。主张环境权者对于环境权作定义或说明时，固然未必使用统一的语言，但大都不离“享受”、“拥有”或“支配”环境等字眼。在其眼中，环境权不但具有宪法位阶，且是一财产权性质浓厚的实体权。第三，共有权。多数主张环境权的论者认为环境权应为全民共有，此点区别于其他的宪法基本权利。第四，不可转让。具有宪法位阶且具有实体意义的环境权被定性为不可转让，此一特征乃是基本人权特性的衍生。 （二）环境权的概念 随着环境权理论的变迁和社会实践的发展，环境权的概念和涵义也随之变化，以使法学理论和法律制度能够回应社会现实的需要。我们在给环境权下定义之前，应当首先分析和理解当代环境权的内涵和性质。 1、环境权的主体 关于环境权的主体，存在不同的观点。陈泉生女士认为，环境权的主体为全体人民，它不仅包括公民、法人及其他组织、国家乃至全人类，还包括尚未出生的后代人。 蔡守秋先生则把环境权分为个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权、人类（代际）环境权和自然体环境权，即大自然或自然体也可以成为环境权的主体。 我们认为，从环境权理论的起源和各国法制实践的现实情况来看，环境权的主体应仅是公民、法人和其他组织，如果对公民作扩充解释，则环境权就是公民环境权。理由如下： 第一，从环境权理论产生的背景来看，环境权的主张正是因为对政府权力的不信任，其目的之一就是以环境权来保障公民权、限制国家权力。叶俊荣先生对美国环境权理论的崛起背景作过深入的分析：“六十年代底与七十年代初民权呼声震天，社会普遍怀有对政府与大企业不信任的态度。许多揭发性与警告性的论著不断出现，且受到大众的关切。彼时亦是科技悲观主义（technological pessimism）的高峰，民间普遍对周遭的一切怀有不安全感，对政府解决社会问题的能力与真诚，亦极度地不信任。在此种‘信心危机’高涨的情况下，乃自然地希望握有高层次且神圣不可侵犯的权利，藉以获得保障。在环境保护的领域便不难想像有心之士主张具有宪法位阶的环境权，以‘锁定’政府与企业联手的盲目开发活动了。” 因此，从环境权的历史和功能而言，环境权的主体不包括国家。国家对环境资源领域进行管理和干预的权力，是在市场之外的必不可少的从国家的统治权中衍生出来的，它无须从环境权中推导出来。只有在国际环境法领域，国家环境权的存在才是有意义的。 第二，法律与伦理应有适当的分野。后代人的权利、自然界的权利，首先发端于伦理学的思考和探讨，在伦理学界也只是一小部分人的主张。即使这一主张在伦理学界获得共识，法律是否也应当确认后代人的权利、自然界的权利？恐怕这一点也值得深思。法律毕竟不同于伦理，法律关系的主体毕竟也不等同于伦理关系的主体。从各国法制实践来看，后代人的权利、自然界的权利基本上未获得确认，因为这一主张多少带有一点浪漫主义的色彩，在实践中难以操作。当然，这一问题值得今后法学界和伦理学界的进一步的探讨。 2、环境权的客体 环境权的客体是对人类的生存和发展有直接或间接影响的各种环境要素，以及由这些要素构成的各圈层，如大气圈、水圈、土壤圈、生物圈和岩石圈。其中，环境要素又可分为两类：一是天然环境要素，如空气、阳光、水、原始森林等，第二类是人工环境要素，例如公园、人工湖泊等。 3、环境权的具体内容 环境权是一种概括性的权利，它不是指某一种具体的权利，而是与环境资源有关的公民权利的集合体。 首先，环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。传统环境权理论基本上把环境权认定为实体性权利，而忽视它作为程序性权利的方面，从而使得传统环境权理论一度陷入困境。要摆脱困境，就要重视环境权在程序方面的展现。正如基斯先生所言：“公民对环境保护的具体参与是环境权的真正体现：它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面应承担的义务。而且，公民因此不再是消极的权利享受者，而要分担管理整个集体利益的责任。” 承认和重视作为程序性权利的环境权的意义是：(1) 程序性环境权是实体性环境权的重要保障，离开了程序保障，实体性环境权在现实生活便无法实现，从而有被架空之危险。(2) 强调环境权的程序权性质，也能契合环境问题的特质。“环境问题的特色之一乃是其经常涉及繁杂的科技背景。部分论者因而主张环境管制最适宜专家政治。然而，环境管制也经常涉及利益的冲突，有待藉用民主理念寻求解决。在环境领域中参与式民主的观念并不在于以投票的方式解决所有的问题，而是有受影响民众藉由适当管道参与决策过程，藉以调和利益冲突、促进民主政治的发展、及改善政府的决策品质。” 其次，作为实体性权利的环境权，其具体内容包括两个方面。一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等；二是既与公民个人生存和健康直接相关有与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。 再次，作为程序性权利的环境权，其要义便是公民参与国家的环境决策。公众参与环境决策权具体包括： 第一，环境知情权。环境知情权是公众参与的前提和基础，没有环境咨讯的公开和了解，公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。我国《环境保护法》第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”但是，《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，并未直接赋予公众环境知情权。今后，应当通过立法直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。 第二，环境立法参与权。我国《立法法》第34条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该法第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我国环境法应当将立法法的这些规定进一步具体化，防止听取意见“走过场”，要保障公众参与对立法决策和立法结果的相当影响力。 第三，环境行政执法参与权。公众参与的核心是在公众环境权与国家环境权（尤其是国家环境行政权）之间进行平衡，一方面公众直接参与环境行政执法活动，可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策，促进官民关系的融洽与和谐；另一方面公众参与可以对行政权进行有效的监督和控制，保障行政权的合法行使。我国在1996年修改后的《水污染防治法》中新增加了“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定。后来颁布的《环境噪声污染防治法》也作了同样规定。在1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》中，更明确规定“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。这样基本上使公众参与建设项目环境影响评价形成了一项制度。另外，根据《行政处罚法》第42条的规定，环境行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当应行政相对人的申请进行听证。从而使得相对人可以参与到这些重大的环境行政处罚程序中去。然而，就这些法律规定来看，公众参与环境行政执法的范围还相当狭窄，今后有必要进行进一步的拓宽。 第四，环境诉讼参与权。 “有权利就必有救济”，“无救济即无权利”，要保障公众参与权的有效行使，必须要充分保障公众的救济权。我们应当改造传统的诉讼制度，放松原告资格的限制，承认居民和环境保护社会团体环境诉讼的原告资格，逐步承认和推广环境公益诉讼，这是近几十年来世纪各国环境法制发展的潮流和趋势。公众的环境诉讼参与权，除了直接以原告名义起诉外，还包括环境社会团体支持受害者起诉、公众去法院旁听以监督法院的审判活动等。 第五，环境法上的公众参与还包括公众直接或间接进行环保投资，或者以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策。环境保护需要巨大的资金投入，“十五”期间我国的环保投入将达到7000亿人民币，占同期GDP的1.3%左右。如此巨额的资金，光靠政府的财政支出显然是不行的。我们必须要改变原来的环保投资融资制度，改变“环境保护靠政府”的思维定势，要让广大民众和社会组织也成为环保投资融资的主体，吸引民间资本投入环境保护领域。国家要通过法律和政策鼓励特别是通过经济激励引导公众参与环保投资。另外，各国推行的环境标志制度，实际上是通过公众的消费决策（即购买绿色产品）改变和影响生产者的生产决策（即尽量去生产环境友善产品），这是一种通过市场机制发挥环保作用的公众参与。而这一点却长期为我们所忽视。 4、环境权的性质 环境权是一般法律权利，还是宪法基本权利？是公法上的权利，还是私法上的权利？ 我国学者一般均把环境权看作宪法基本权利，实际上忽略了各国环境权法律化模式的多样性。就各国法制实践来看，有的国家仅在宪法中承认公民环境权，此时环境权即是公民公法上的基本权利，即基本环境权利。有的国家并未在宪法中肯认环境权，而仅仅在一般法律中予以规定，此时环境权即是一般法律权利，而根据确认环境权的法律是公法还是私法的不同，环境权既可以是公法上的一般法律权利，也可以是私法上的一般法律权利，但不具有宪法位阶。也有的国家既在宪法中规定环境权，又透过单行法律予以具体化，此时环境权既是具有宪法位阶的基本法律权利，又是一般法律权利；既是公民公法上的权利，以防御公权力的侵害，也可能是公民私法上的权利，以防御和抵抗另一公民或社会组织的侵害。 综上所述，我们认为，环境权是公民依法享有的在健康、适宜的环境中生存和合理利用环境资源的权利，以及有效参与国家环境管理和决策的权利。