可持续发展视野下的国际化森林管理法律体系初探 胡 靓* 摘要：随着全球环境问题的恶化、可持续发展理论的兴起，传统的森林管理法律体系产生了相应的变革，有关森林可持续管理的政府间规则和民间认证规则共同构成了新的、形成中的国际化森林管理法律体系。 关键词：可持续发展 森林管理 国际化 森林认证 一、 传统森林管理法律体系及其特点 人类的起源和进化、发展和繁荣离不开森林，人类和森林的关系问题一直伴随人类文明发展进程的始终，对森林的利用和管理思想源远流长。在中国，有关森林管理的法令最早可追溯到4000年前。据《逸周书·大聚篇》记载：“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长。”【1】《秦律》也规定：“春天二月，不准到山林中砍伐林木。”【2】但真正意义上的森林管理法律体系直到18世纪才在德国诞生。1713年H.V.卡洛维茨提出了森林永续利用原则：“营造和保持能持久的、不断的、永续利用的森林，是一项不可缺少的事业，没有它，国家不能维持国计民生，因为忽视了这项工作就会带来危害，使人类陷入贫困和匮乏。” 【3】德国的普鲁士和萨克森为解决木材供应短缺的问题，采取了一种“科学的林业管理（scientific forestry）”办法，即在对森林数量、分布的精确测量的基础上，进行系统地、有组织地采伐，并及时补种标准排列的人工林以便未来的采伐。这一作法为其他地区效仿，在德国掀起了一场人工营造和经营森林的运动，改变了人类单纯依靠原始林获取木材的局面。1826年J.C.洪德斯哈根提出了对世界林业影响深远的“森林永续和均衡作业”理论。1867年普鲁士国有森林管理局局长A.V.哈根提出：“……管理局有义务把国有林作为一项全民族的世袭财产来对待，使其能为当代提供尽可能多的成果，以满足对林产品和森林防护效益的需要，同时又足以保证将来也能提供将来至少是相同的甚至尽可能多的成果”，此即著名的“森林效益永续利用”经典理论的由来【4】。德国的管理模式、管理思想在世界范围内广为传播，在美国，西奥多·罗斯福总统的总林务官平切特也提出“科学林业管理（scientific forest management）”的主张，其核心是所谓“持续产出的林业（sustained－yield forestry）”概念，即森林的年度砍伐量不超过森林的年度生长（成才）量【5】。虽然各国在森林管理模式上大同小异，但在具体操作上还是因国而异。如在美国和加拿大，很大部分国有林出租给私人经营；在印尼，森林在法律上归国家所有，实际上却可当私产处置；在巴西，森林缺乏政府管理，其开采是向公众开放的。 这一时期的森林管理思想、具体管理制度，我们可以将其归结为传统的森林管理法律体系。其特点如下：（1）在时间上，这种管理模式产生于近代工业化时期，在人与自然的关系上，“主宰自然”、“人定胜天”、“技术至上”的观念占主导，森林管理法律中也不可能体现可持续发展思想，是森林管理法律体系的早期形态。（2）此种森林管理法律体系主要着眼于森林的经济价值，其核心是木材的生产，忽视了森林本身的生态价值。如“平切特的科学林业管理主张的本质是功利主义的……他所反对的，不是开发森林，而是浪费性地开发森林。他认为森林不被人所利用就是一种‘废物（waste）’。”【6】（3）这一时期的森林管理完全依靠的是国内法律制度，几乎很少考虑国际合作。“由于森林完全出于主权国家的境内，对森林的管理取决于各个国家国内的法律秩序。因此，对森林的管理在很大程度上不在国际法范围内，而且从1962年联大第1803（XIII）号决议起，国家对其自然资源的主权就不断被重申。”【7】 二、 可持续发展对传统森林管理法律体系的影响 “可持续发展”作为一种理论形成于20世纪80年代末90年代初，但是作为一种思想却源远流长。1962年R·卡尔逊以报道杀虫剂的迁移、污染危害为核心的《寂静的春天》出版，首次对“高速前进”的经济发展模式提出否定：“‘控制自然’这个词是一个妄自尊大的想象产物，是当生物学和哲学还处于幼稚阶段时的产物”。50年代末在欧美广为传播并发展起来的未来学研究，特别是该领域两大派别——悲观主义与乐观主义，在70年代开始的一场长期的论战对现代可持续发展的形成和发展起到了重要的推进作用。国际决策也随之起了相应变化：1972年联合国人类环境会议首次提出“我们只有一个地球”的口号；1980年3月联合国向世界呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球可持续发展”；1983年联合国成立世界环境与发展委员会，以“持续发展”为基本纲领，并于1987年提交了名为《我们共同的未来》的研究报告，同年联合国42届大会上以此报告为中心，提出了可持续发展的模式；1989年联合国《环境署第15届理事会关于“可持续发展”的声明》阐明了可持续发展的概念：既满足当代人的各种需要，又不对后代人的生存和发展构成危害。作为人类对自身观念和行动的反思，可持续发展对处理人与自然关系的活动产生了深远的影响，在森林管理领域导致了一系列的变化： 1、对森林价值的重新认识。可持续发展既着眼于当代人的利益又强调不损害后代人的利益，森林作为一项重要的自然资源对当今和未来世代具有极其重要的价值，森林的可持续性管理要求人类对森林价值进行全面的审视。代际公平理论的提出者爱蒂丝·布朗·魏伊丝教授将森林的价值归纳为五种：第一，它们直接产生经济效益，提供木材和树胶、树脂、油料、药材、纤维、水果、野生坚果等副产品，尤其是热带森林，可用于开发农业、医药或工业产品。第二，它们是发展中国家农村居民燃料的重要来源，还提供牲畜饲料乃至食物。第三，它们具有美学价值，如可供娱乐和打猎，并对许多社区来说具有重要的文化价值，不管它们是否经常被利用到。第四，它们在涵养水源方面具有极为重要的作用，森林能够防止土壤侵蚀、保持土壤肥力、便利供蓄水、庇护野生生物和调节气候。它们对水循环和地区甚至全球气候都有重要影响。最后，它们的环境效应直接给下游地区带来经济效益，例如减少水坝和河流的淤塞从而增加电力或灌溉水，减少疏浚河道的负担，降低洪灾的风险【8】。简言之，作为林业经营对象的森林，它既有着产出的产品效益，同时，在持续经营的过程中又发挥着巨大的系统效应，一般称为三大效益，即：经济效益、生态效益和社会效益。经济效益是指人类经营森林而获得的产品（含木材和其他林产品），并已纳入现行货币计量体系，可以直接在市场上进行交换而获得的一切利益。生态效益是指人类经营森林过程中，对人类生存环境系统在有序结构维持和动态平衡保持方面所输出效益之和，包括调节气候、涵养水源、改良土壤、减少灾害、保存物种等。它在三大效益中出于基础地位。社会效益是指森林为人类社会提供的除经济效益和生态效益外的其他一切效益，它包括对人类身心健康的促进，促进人类社会结构的改进以及对人类社会精神文明状态的改进【9】。可持续发展要求在森林管理法律体系中坚持多效益评价，注意其整体性、发展的阶段性、人类的主体性以及计量的复杂性。 2、森林管理领域国际合作的加强。森林虽然是一国自然资源主权范畴，但是森林的生态效益却是全球共享的。全球35亿公顷的森林维系着地球整体的生态平衡，滥伐森林导致的是沙漠扩大和气候的变化。此外，森林的可持续管理需要科学的方法和技术，通过国际合作取得技术可以使森林的管理成本最小化。因此，虽然在森林国际化管理上困难重重，国际社会始终没有放弃合作的努力。在联合国环境与发展会议召开后的数年中，围绕森林问题开展了深入的国际对话。1990年10月25日欧洲议会通过了两个决议，以推动产生全球性的森林保护公约。与此同时，国际粮农组织的森林部发起了一个管理热带雨林的规划。1992年里约大会没有达成任何有关森林的协议，但《21世纪议程》的附件III《关于森林问题的原则声明》是关于以有益于生态的方式管理、保护和开发所有类型森林的宣言。“尽管这个宣言不具有法律约束力，其目的却是要发挥权威作用。宣言在承认森林的多种用途的同时，建议进行可持续性的开发，指出森林是维持各种生命形式所不可缺少的。”【10】 1983年木材贸易者为规范热带木材贸易，签订了《热带木材贸易协定》，在1994年被修改，“协定代表着全球90％的热带木材以及主要的木材生产者和消费者，其目的是规范木材市场”【11】 。2002年4月《生物多样性公约》第六次缔约方会议批准了扩展性的《森林生物多样性工作计划》，同时强调应对受威胁的森林和能够对养护、可持续利用和利益共享作出贡献的森林采取紧急保护措施。1997年1月1日生效的《国际热带木材协定》其目的在于确保热带木材和木材产品的出口来自可持续管理的来源。2002年世界可持续发展首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》及其《行动计划》，号召为实现可持续性的森林管理采取一系列的国际行动。 3、森林管理中民间力量的介入。森林的可持续管理需要全球范围内达成保护森林的共识，提高民间力量对森林管理行动计划的参与程度。这里的“民间力量”是一个与政府相对应的概念，包括森林业主、非政府组织和私人部门、森林周围的土著居民甚至可以扩大到任何个人。这是因为：土著居民掌握着森林生物多样性的保护和可持续性经营需要的传统知识，他们有权参与森林可持续经营惠益的分配；虽然可持续森林管理最初的行动目标在国家一级，但最终只有落实到森林管理单位，包括一些森林企业、认证组织，才能深化国家级的标准；森林管理基金除了依靠政府拨款外，还需要来自民间社会、私营部门和非政府组织的捐助。森林管理中民间参与的典型例子是“国家森林计划”。各国根据政府间层次有关森林的讨论，通过国家森林计划就全面、综合和多行业可持续森林管理的方法达成的协议。根据过去20年的经验，国家森林计划能带来以下积极变化：扩大利益相关者对可持续森林管理的全面参与；提高目前的知识水平并扩大使用面；提高技术人员和民间社会的能力；促进多行业联系；改善获取资金的渠道【12】。 三、 国际化森林管理法律体系的形成 目前森林管理的国际趋势是：一方面，在联合国的协调和努力下，政府间对话合作继续加强，已有的国际环境条约、环境法律文件对森林的可持续管理纷纷作出了回应；另一方面，非政府组织、私营企业也通过各种途径参与到森林管理中，主要是在森林的认证领域，形成了一套独特的民间规则。总的说来，国际化森林管理体系已经初见端倪，对可持续性森林管理而言，传统的国际法律制度（如《关于森林问题的原则宣言》、《热带雨林行动计划》等）作用毕竟是有限的，除非各国共同努力，真正将计划与目标落实到实处，才能发挥其作用【13】。 （一）有关国际化森林管理的政府间规则 1、《关于森林问题的原则宣言》。于1992年联合国环境与发展大会上通过，全名是《关于所有类型森林的管理、保存和可持续开发的无法律约束力的全球协商一致意见权威性原则声明》，该声明宣布了15条原则要点，主要有：国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则；森林资源和森林土地应以可持续方式管理，以满足这一代人和子孙后代在社会、经济、文化和精神方面的需要；应认识到各种森林在地方、国家、区域和全球各级上维持生态过程和平衡的重要作用；应向发展中国家提供新的额外的财政资源，使它们能以可持续的方式管理、保存和开发森林资源……【14】虽然宣言本身并不具有法律约束力，但却为森林可持续管理的国际合作提供了基本的法律原则。 2、《国际热带木材协定》。国际热带木材协定于1997年1月1日生效，2002年5月，国际热带木材组织的成员，除欧共体外，由31个生产国和25个消费国组织。《2000年国际热带木材组织目标》继续作为一个重点， 所有成员正在努力使它们的热带木材和木材产品出口实现来自可持续管理的来源。国际热带木材组织重申了在此方面的全部承诺，并正在帮助有关国家尽快朝着这个方向前进。其《2002-2006年行动计划》确定了六个主要目标：提高国际木材市场的透明度；促进来自可持续管理资源的热带木材；支持确保热带森林状况的活动；促进可持续热带森林管理；促进增加对可持续资源热带木材的加工；提高可持续资源热带木材工业加工和利用水平。 3、《生物多样性公约》。2002年4月7至19日在荷兰的海牙举行了第六次缔约方会议。会议在有关决定中批准了扩展性的《森林生物多样性工作计划》，该计划由三部分组成：养护、可持续利用和利益共享；创造有利的机构和社会经济环境；以及知识、评估和监测。该会议强调应对受威胁的森林和能够对养护、可持续利用和利益分享做出贡献的森林采取紧急保护措施。会议强调应在有关全球森林资源评估、森林火灾、气候变化和减少污染的计划中考虑森林生物多样性。 4、《国际野生动植濒危物种贸易公约》。《国际野生动植物濒危物种贸易公约》（C I T E S）第十二次缔约方会议于2002年11月在智利的圣地亚哥举行。主要讨论的议题之一是CITES清单，或称“附件”。这些文件每两年半审查一次。约900种濒临灭绝的物种被列入了禁止商业性贸易的《附件I》，《附件II》对4000种动物物种的贸易进行了限制，对2.2万种植物物种采取许可证系统。成员国提交了50多个建议修正案，其中一项包括将大叶桃花心（Swietenia macrophylla）列入《附件II》。第十二次缔约方会议还审议了两个工作组的报告；这两个工作组成立于第十一次缔约方会议：一个关于大叶桃花心木，另一个关于灌丛野味。在各议题当中，前者针对的《附件III》清单当前及潜在的效力，并分析了合法和非法贸易，报告了在美洲热带该物种的状况。国内法制改革和国家间法律的协调被看作是解决方案的重要组成部分。 5、《约翰内斯堡可持续发展宣言》及其《实施计划》。《约翰内斯堡可持续发展宣言》重申了各国继续实施《21世纪议程》的承诺，批准了《实施计划》并决心争取实现《千年发展目标》。《实施计划》认为，可持续森林管理是实现可持续发展所不可缺少的，是消除贫困、减少森林采伐、制止森林生物多样性的丧失、改善粮食安全、增加安全饮用水供应以及经济的能源的关键手段。它号召采取以下行动： 通过森林合作伙伴关系的帮助支持联合国森林论坛；加速政府间森林工作组/政府间森林论坛行动建议的实施；提高国内森林执法工作，与国际非法林产品贸易作斗争；提高可持续木材采伐；解决森林采伐率最高的最贫穷地区的需要；支持可持续森林管理能力建设；支持当地和以社区为基础的森林管理系统；实施《生物多样性公约》扩展性的《森林生物多样性工作计划》。 （二）民间有关国际森林管理的规则——森林认证体系 森林和林产品认证是由一个独立的第三者来证明生产木材的森林的所在地和经营状况的过程。其目的是向消费者传递有关生产的木材是否来自可持续经营的森林的消息，提高和加强合理利用森林资源的意识，提高森林可持续经营水平。其属于“绿色标签”、“环境标签”或“生态标签”的范畴。 近10多年来，随着森林可持续经营的发展，世界自然基金会等国际组织和英国、荷兰、瑞典、德国、美国、加拿大、巴西、印度尼西亚、马来西亚等国家相继成立了森林和林产品认证机构，国际化的森林和林产品认证行动正在兴起。本文对国际化的森林认证体系主要从下述方面介绍： 1、认证机构。森林认证已有一段时间的历史最早的森林认证活动可以追溯到1941 年成立的美国林场体系（ATFS），然而,随着1993 年森林管理委员会（FSC）的创立，对森林认证的兴趣和要求才显著提高。其他区域性认证体系,如泛欧森林认证（PEFC）和美国的可持续性林业倡议（SFI）也得到了相应的发展,但各认证体系的发展不尽平衡。如今全球有1.09亿公顷的森林通过了这些体系的认证。 2、认证方法。目前，国际上主要的森林认证方法是国际森林管理委员会认证法。该法是以评价森林管理为基础，进行连续监测，必须达到各个方面的森林管理标准。现在，国际森林管理委员会正在继续扩大国家包括的范围，并制作一个森林管理委员会的标签，把它贴在被认证的林产品上，作为认证的标记。经过国际森林委员会任命的认证员均可使用这种认证标签。 从1995年森林管理委员会开始授权森林和林产品认证机构开始，到2000年4月，经森林管理委员会认证的国家有英国、法国、德国、俄罗斯、美国、加拿大、巴西、新西兰、印度、日本等32个国家，被认证的森林面积为1753万公顷，其中欧洲为1283万公顷，占全球认证面积的73％，居世界之首。 3、认证费用。费用及达到更高标准的技术能力是制约认证应用的两个主要因素。例如，对于一片面积为200 公顷的森林，FSC 实地评估或ISO 审核的费用是3000 至7000 美元，而美国林木种植体系的审查则是免费的。总体而言，体系越详细，费用就越高。由于缺少规模经济,小林主面临着每公顷更高的认证费用。有报道称,如果认证费用降低, 许多小林主会考虑对其森林进行认证。此外,许多国家缺少制定标准及利用标准进行实地监测的技术能力。因此，对于任何一个认证体系，培训是必要的。