西部开发中的生态环境法制建设的思考 罗世荣* 唐仙丽** 摘要：本文根据党中央和国务院关于西部开发的有关精神,从西部的特殊区情出发, 分析美国西部开发的经验教训,指出全面加强西部生态环境法制建设的重要性,并提出若干具体建议。 关键词：西部开发 特殊区情 生态环境 法制建设 世纪之交，党中央和国务院作出了实施西部大开发、加快中西部地区发展的战略决策，这一决策不仅关系到西部各省区的经济发展、社会进步、人民富裕，而且对于21世纪中国社会全面发展、国力进一步增强，在本世纪中叶实现社会主义现代化，具有重大战略意义。由于自然和历史的原因，西部历来是经济文化发展比较落后的地区。改革开放以来，西部地区虽然已经有了很大发展，但与中东部地区相比，差距仍然非常大，西部地区在一定程度上已成为穷山恶水、荒漠戈壁、贫困落后的代名词。究其根源，主要是由于西部地区恶劣的自然条件和脆弱的生态环境造成的。因此，在西部开发中，保护和建设西部生态环境是关键，而这一艰巨任务的完成必须依靠全面加强生态环境法制建设。 一、我国西部的特殊区情 我国西部地区在自然、经济、人文等方面存在着一定的特殊性。只有充分认识这些特殊性，才能建立健全切合实际的、符合西部区情的环境法制，从而保障西部开发的科学性。 （一）原生环境的特殊性 环境问题包括自然环境原因引起的原生环境问题和人为原因引起的次生环境问题两大类。传统环境法制主要解决次生环境问题，这类环境问题在各地区的存在形式基本是一致的，其解决办法和所适用的法律法规在全国范围内也大致雷同。而原生环境问题由于在各地区的具体情况不同，解决办法当然不尽相同，因此相应的生态环境法律制度也应有所不同。西部地区的原生环境问题非常突出，而且影响到全国的生态环境，因此更需要结合西部区情科学地进行生态环境法制建设。 具体而言，中国自然地理有两大特点对生态环境的影响非常明显：一是西高东低，海拔落差大；二是季风气候。第一个特点主要造成三个方面的问题：首先，西部高海拔地区脆弱的生态环境会直接影响中东部低海拔地区的生态环境，导致全国范围生态环境脆弱；其次，加剧高海拔地区水土流失，使西部已经十分脆弱的生态环境不断恶化；再次，极易造成水灾，直接威胁人类的生存。第二个特点造成不同地区降雨量的巨大差异,西部地区降雨量少导致大面积干旱，而季风又加剧其荒漠化，从而产生大量沙尘悬浮颗粒，形成严重的空气污染。这些问题已引发全国生态环境的严峻形势，1998年和1999年特大洪水的威胁，2000年春天连续12次沙尘空气污染，都与西部原生环境有密切关系。 （二）西部经济发展与环境保护的关系 经济发展与环境保护似乎是一对矛盾，发展经济一般会对环境造成不利影响，经济落后地区更是如此，西部地区的开发同样面临着经济发展与环境保护的关系问题，而且具有一定的特殊性。 第一，环境问题随经济发展呈爆炸性增长。西部开发实质是对西部生产力的大解放，必然加快西部经济增长速度，资源开发和利用规模以及各行各业污染物排放规模也会随之骤然膨胀，如不切实加以预防，生态环境的破坏将呈爆炸性状态，其恶果是非常严重的。 第二，经济利益与环境利益冲突的特殊性。西部开发必然激发西部人民追求经济利益的积极性，如果没有相应生态环境法制规范，就可能以牺牲生态环境利益来满足暂时的经济利益，同全国的生态环境利益相冲突。而地方政府在急于脱贫致富的目标下，也会动摇保护生态环境的决心，造成管理不到位的现象。 第三，财产权引发的环境问题的特殊性。我国宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有，由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等除外。”按此规定，西部自然资源分属国家和农村集体所有，都属于公有物范畴。西方经济学者曾提出“ 公有物悲剧”（the tragedy of commons）定理，其主要内容是：草场（资源）为公共所有，羊（利润式产品）为个人所有，结果是草场上拥挤的牲畜导致过度放牧后土地资源的破坏。 我国西部情况正是如此。由于自然资源财产关系比较模糊，某些政府没有能力进行全面有效的管理，以至出现对资源的掠夺性开发，给脆弱的生态环境造成毁灭性的影响。 （三）社会人文因素的特殊性 造成西部生态环境问题的原因除自然因素、经济因素之外，还有特殊的人文因素。 第一，人口对生态环境的压力。西部地区占全国土地面积56.8%，人口2.85亿，表面上好象是地广人稀，其实，西部土地已经无法承受如此众多的生命。根据联合国1997年荒漠化会议提出的干旱半干旱带人口临界指标（分别不能超过7人/km2和20人/km2）来衡量，西部地区人口严重超标，仅以西北地区为例，1995年，陕西为170人/km2、甘肃为53人/km2、宁夏77人/km2，西部地区不是我们想象中的“地广人稀”。 环境问题与人口问题有密切的因果关系，在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平条件下，人口与自然环境应保持一个相对合理的比例，超过这个正常值，人口就会对环境产生巨大的反作用。根据甘肃定西县调查，一个五口之家每年要铲草皮30亩左右，每铲3~4 m2的草坡，才能获得0.5公斤的草根，以至该县北部山区荒地荒沟一年四季见不到绿。 西部地区人口压力是对西部生态环境的极大威胁，随着西部地区经济发展、社会繁荣，人口问题将越来越严峻。 第二，公众环境意识水平较低。所谓公众环境意识，是指人们在认识环境状况和了解环境规划的基础上，根据自己的基本价值观念而产生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利环境保护的行为上。简而言之，环境意识即人们参与环境保护的自觉性。 西部地区，特别是自然条件恶劣的地区，人们科学文化素质较低，生活处于极为艰苦的条件下，解决温饱是最严峻的问题，因而公众缺乏应有的环境意识并不奇怪。1995年《全民环境意识调查》数据测算，我国城乡居民环境意识总体平均得分只有44.13分，属于不及格，5更何况西部居民，只有提高西部人民生活水平，提高他们的科学文化知识，最终才能逐步培养起他们的环境意识。 第三，环境问题与贫困等其他社会问题交叉重叠，形成恶性循环。环境问题，在不同地区有不同表现形式，一般而论，经济发达地区的环境问题主要是环境污染，而经济落后地区的环境问题主要是自然环境破坏。我国东部经济发达地区以污染为主的环境问题，随着经济发展已有所缓和，而相对贫困的西部地区还呈现出环境与贫困同步恶化的恶性循环。为了消除贫困，一些地方滥垦、滥伐、滥捕、滥牧，尽管解决了暂时的、个别的困难，但却使整个地区陷入更加贫困的境地。这种恶性循环也使得西部地区环境问题的解决更加困难。 二、生态环境的保护和建设是西部大开发的根本和切入点 根据党中央、国务院的精神，开发西部应做好五个方面的工作：即加快基础设施建设，加强生态环境保护和建设，抓好产业结构调整，大力发展科技教育，加快改革开放，其中加强生态环境保护和建设是根本。西部地处内陆，生态环境脆弱，人口承载能力较低，多年来不合理的经济活动导致生态环境严重恶化，要达到国务院提出的“到二十一世纪中叶，要把西部地区建设成为一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”的战略目标，必须把生态环境的保护与建设作为西部开发的根本。 党中央和国务院非常重视西部开发中的生态环境问题，江泽民总书记指出：“改善生态环境，是西部地区开发建设中必须首先研究的一个重要课题，如果不从现在做起，努力使生态环境有一个明显改善，在西部地区实现可持续发展战略就会落空，而且我们整个民族的生态和发展条件也将受到严重威胁。”朱镕基总理指出：“生态环境保护和建设是西部大开发的根本和切入点。”这些重要精神对西部开发具有非常重要的指导意义。 （一）西部开发中生态环境的保护和建设应贯彻两个基本方针 一是可持续发展方针。西部地区应避免重蹈以环境换发展的覆辙，坚持可持续发展方针，坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，以人与自然和谐相处的思想为指导，以提高人民生活质量和文化素质为目标，促进经济、科技、社会、文化的协调发展，并“为了公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展权利必须实现。” 二是预防为主，保护优先的方针。根据2000年中央在人口资源环境工作座谈会上提出的“预防为主、保护优先”要求，西部开发环境保护和建设应坚持污染防治与生态保护并重，生态建设与生态保护并重，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合的方针。 （二）吸取美国西部开发中环境法制方面的经验教训，为我国西部开发提供借鉴 美国的西部开发与我国西部开发有许多相似之处，认真研究美国西部开发的经验教训，对我国西部开发具有积极意义。 美国西部开发是世界上开发不发达地区比较成功的典型，但从美国开发西部的全过程看，他们走的是一条先开发后治理的道路。由于资产阶级掠夺的本性和联邦政府的漠不关心，初期在自然状态下进行的开发对生态环境造成了大规模长时间的破坏，使森林、土地、生物等各种资源遭到空前的浩劫。为了加快工业化进程，大量污染严重的工业项目纷纷上马，废气、污水随意排放，进一步加剧西部生态环境的恶化。这类以环境换发展的行为严重制约了社会经济的发展，导致20世纪30年代田纳西河流域内的7个州人均收入还不到100美元，流域内高原各县半数以上的家庭依靠政府和私人机构救济，其中一个县依靠救济的家庭竟达全县家庭总数的87%。在如此严峻的形势下，美国政府加强了环境法制建设，先后制定了《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《沙漠法》、《土壤保护及国土分配条例》等一系列环境保护和建设方面的法律法规，并依法采取了相应的措施。例如为解决最难驾驭的田纳西河、密西西比河及其支流造成的环境问题，1933年5月美国设立田纳西河流域管理局，由政府拨款，兴建巨大的水利工程，从而控制了山洪，防止了水土流失，并使该流域7个州的广大地区得到灌溉。美国政府还有效地调整了经济结构，发展高效集约式的农牧林业，对山地进行植树造林，并沿100度子午线种植了一条宽100英里、几乎纵贯美国的防护林带，从而改善了这一地区的自然环境，使农业生产有了很大发展。通过几十年的努力，这些环境立法和措施发挥了重要作用，使西部地区成为美国三大经济区之一。 我国西部开发应吸取美国开发西部的经验教训，在开发伊始重视生态环境法制建设，依法开发西部，避免盲目开发对生态环境的破坏，使生态环境保护和建设与经济发展形成良性循环，最终实现西部地区的腾飞。 三、全面加强西部生态环境法制建设 生态环境保护和建设成功与否是西部开发成败的关键，而要切实做到这一点则必须依靠全面加强西部生态环境法制建设。 （一）提高西部人民的生态环境法制意识是基础 生态环境法制意识是指人们对社会生活中生态环境法律以及有关生态环境法律现象的观点和态度的总称。正确的生态环境法律意识能增强对生态环境法律现象及生态环境法律知识的认识，有利于生态环境法律秩序的建立，有利于人们自觉处理好人与生态环境的关系。在提高西部人民的生态环境法制意识方面，除了大力宣传、普及生态环境法制知识外，应针对西部的特殊性有所创新。首先，要切实提高西部人民的生存质量。生态环境法制意识不是凭空产生的，而是由一定物质生活条件决定的。实际上人们在长期生产生活中，对生态环境的重要性也有一定的认识，而之所以做出一些有害于生态环境的行为，往往是迫于生计，只有解决了西部人们的生存问题，才可能把他们与生态环境对立的关系变成统一的关系。中央政府应采取措施提高西部贫困人民的生存质量，使他们不至因生计问题危及生态环境。否则，西部人与生态环境的矛盾不能根本解决，人们对生态环境的破坏无非是由公开变成隐秘，个体行为变成群体行为，危害会更加严重。第二，通过典型示范，改变人们的观念模式和行为模式。扶植一批通过保护生态环境，合理利用资源脱贫致富的典型，使人们认识到只要依法科学地进行开发，环境保护与经济发展可以同时并举、互相促进，从而使西部人民自觉形成生态环境法制意识。第三，厉行法制。生态环境法制意识的树立还必须建立在严格实施相应法律制度的基础上，对危害生态环境的行为要依法处罚，对保护生态环境的行为也要依法奖励，通过法律实践来巩固生态环境法制意识，坚持不懈地在广大西部人民中养成良好的生态环境法制意识。 （二）加快西部生态环境立法是保障 目前我国已经颁布了36部环境保护的法律，9部自然资源管理法律，30多部生态环境保护管理的行政法规，30多部与可持续发展有关的其他法律和行政法规，600多部地方性环境保护、资源管理的法规，还制定了395项各类国家标准，这些法律法规已经基本建立起适应我国的生态环境保护法律制度。在西部开发中，除了认真贯彻执行这些法律法规外，还应结合西部的特点，健全完善西部生态环境法律制度。在立法中应注重以下几个问题： 1、生态环境保护的整体性问题。在西部环境立法中要明确认识到，西部是保障国家生态环境安全的要害地区。由于历史原因，西部生态环境十分脆弱，在西部开发中若不能很好处理生态环境的利用与保护的关系，生态环境必将继续恶化，必将危及整个中华民族的生存和发展。因此，西部生态环境立法工作作为一项艰巨复杂的系统工程，应该进行全面规划和通盘考虑，制定一个西部生态环境立法纲要，逐步实施。对影响全国的生态环境问题，由国家统一立法，西部各省、自治区、直辖市可以根据自身实际制定一些地方法规与全国法律法规配套，形成完整体系，使西部生态环境保护和建设有法可依，西部开发建设不在法律真空中进行。 2、生态环境保护利益平衡问题。利益冲突是生态环境保护不力的症结所在，应建立平衡制度并使之规范化、法律化，以充分调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性。一要建立健全补偿制度，如同一地区资源开发利用受益者应该对当地生态环境资源受害者给予补偿；不同地区资源输入的受惠者应对资源输出者给予补偿；退耕换林返草、禁伐禁猎禁渔，也应从西部地区实际出发采取有法律保障的多种补偿办法。8二要确保当地人受益。值得注意的是，西部有些资源富集地区往往从开发中得不到多少好处，还要承受生态环境恶化的种种后果，某些地区甚至资源越多越穷。应当通过立法采取税收、入股、补贴等多种措施确保当地人从资源合理开发中受益，从而使他们更加关注资源的合理开发利用。 3、环境污染的首端控制问题。我国的生态环境保护与建设应从“末端控制”转向“首端控制”，坚决避免“先污染后治理、先破坏后恢复”。西部地区的当务之急是按照《环境保护法》及有关法律法规的规定建立健全环境影响评价制度，对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合生态环境要求的决策和项目一律不予批准。 （三）营造良好的法制环境，提高执法水平 有法不依等于无法，而且比无法的后果还要坏，因为它破坏了法律的尊严和人民群众对法制的信心。除了要依法办事外，生态环境执法有其自身特点，必须依据生态环境科学知识，对危害生态环境的行为后果进行分析认定，这就要求执法者不仅具有法律知识，而且还必须具有生态环境方面的知识。就目前西部环境执法人员的素质而论，还需要进一步提高，才能完成这项艰巨的任务。要通过各种培训，迅速提高西部环境执法人员的业务素质，提高他们的执法水平。 克服地方保护主义，确保司法公正，是西部开发中一个非常重要、亟待解决的问题。西部地区许多司法机关经费紧张、人员缺乏，而且同地方存在着人、财、物上的依附关系，不可避免地一些司法机关变成维护地方利益的工具，失控于中央和上级司法机关。除加大西部司法机关的投入外，根据生态环境资源跨行政区的特点，可以考虑在西部设立跨省区的大区法院或巡回法院，这样做有以下几个好处。第一，有利于处理西部跨省区的综合性、区域性的法律问题，比如依法利用和保护跨省区的同一森林，同一处矿藏，尤其是同一条河流，就需要统一的跨区域的执法和司法机制。第二，有利于在体制上克服执法中和司法中的地方保护主义和地方特殊主义，维护社会主义法制的尊严。第三，有利于把地方政府的依法行政有效地纳入司法的监督之中。第四，有利于推进我国整个司法体制的改革。