林业行政执法改革的探讨 段海明* 摘要：森林是陆地生态系统的主体，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。高效的林业行政执法和执法监督是森林资源的保护与发展需要，是推进林业依法行政，实现林业健康发展的重要保障。本文针对目前林业行政执法在实践中存在的问题，提出了进行林业行政执法的改革以提高林业行政执法水平，完善规范行政执法行为的建议。 关键词：林业行政执法 执法监督 改革 随着我国市场经济建设的不断深入和加入世贸组织的实际，林业有了新时期的定位和任务的变化。完备的林业法制和高效的林业行政执法是现代林业健康发展的基本要求，是改善生态环境、保护森林资源的重要保障。近年来公民的法律意识增强，林业行政应诉案件的增加以及林业经济损失的逐年加大，都体现出林业行政执法与执法监督的重要性。依法治林是各级林业行政部门履行职能的主要方式，但是我们看到，目前的林业行政执法与2003年6月25日中共中央、国务院作出的《关于加快林业发展的决定》对依法治林提出的要求还有很大的差距，还不能适应当前林业历史性转变的要求。本文针对我国林业行政执法与执法监督中存在的问题，提出了一些结合实际的林业行政执法改革的建议。 一.我国林业行政执法改革的必要性 （一）林业行政执法是推进林业依法行政的重要手段 林业行政执法是各级林业行政主管部门依照法律规定对特定的组织或者个人作出的具有拘束力的具体的行政行为，是各级林业行政主管部门执行法律、依法行政的过程。[1]林业行政执法的种类多、任务重，从资源保护、造林培育，到采伐利用、森林更新。同时林业行政执法活动也覆盖了林业生产、经营的全过程。 依法行政要求林业行政执法主体作出的各种行政行为既合乎法律的要求又合情理。而在林业行政执法的实际中，经常会出现行政执法违法的现象和行政执法不当的情况。主要有六种表现形式：1.不履行法定义务的行政失职 2.超越行政职权的执法活动 3.执法不严、滥用职权 4.作出缺乏事实依据的执法行为 5.执法行为的使用依据错误 6.处罚程序违法。[2]当前在破坏森林资源违法行为中较为突出的超限额采伐和毁林开垦、乱占林地问题，很大程度上就是执法不严、越权行为造成的。因此，保障森林资源的发展，应该加强对林业行政执法的规范，提高林业依法行政的水平。 （二）林业行政执法执法效果的提高有待于行政执法改革 林业行政执法活动是依法行政的集中表现，林业行政执法水平和效果，直接反映林业依法行政的整体能力。林业行政执法活动表现为每一个具体行政行为，而具体行政行为是否合法、合理，与作出和执行具体行政行为的林业行政执法人员的素质有很大关系。 我国有森林公安机构6000多个，森林公安干警5万多人，依法设立的木材检查站2000多个，基层林业工作站3.7万个，全国各类林业行政执法人员20多万人，形成了包括资源林政、森林公检法、野生动植物保护、森林防火、植物检疫、森林病虫害防治等在内的较为完整的林业行政执法队伍。[3]但是由于林业部门的各级领导干部和执法人员的素质不高，林业法制观念淡薄，以权代法、以言代法的现象经常发生。比如占用林地审批的情况，2002年全国林地面积审核率是87.5%，仍有12.5%的林地是非法征占用的。另外福建泰宁的毁林烧炭案，是地方政府和林业主管部门违法批准施工人员在划定生态公益林区内进行采伐，造成森林资源的严重破坏。这些都反映出了各级林业主管部门应该规范执法行为，提高各级领导干部和执法人员的综合素质，提高执法效果，切实保障森林资源的合理开发利用。 二.林业行政执法状况亟待改善 目前全国的林业行政执法状况还不令人满意。从2002年调查全国各级法院审结的林业行政案件来看，林业主管部门败诉率高达34.4% ，这个数字从一个侧面反映出林业行政执法水平不高、执法人员的法律素质比较低，执法的效果不理想。 (一) 林业行政执法机构分散，不便于管理与监督。林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制。目前法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统一、权威的职能。根据《森林法》、《野生动物保护法》和《森林法实施条例》的规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等方面的行政执法职能，而这些职能分散在林政资源、森林公安、野生动植物、森林防火、森林植物检疫等多个内设的职能机构中，使得行使林业行政执法权的机构过多，不能形成统一的执法队伍。并且林业执法职能机构存在着执法职能相互交叉，导致了执法力量分散，执法效率难以提高。有时为了打击林业违法行为，成立的联合执法队或者执法稽查队，采取突击执法的运动式执法方式，虽然收到一定效果，但总体效果并不理想。这样，无法高效的履行执法职责，同时也不利于案件的及时处理和执法工作的监督。 （二）实施林业行政处罚制裁的手段不规范。实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法,以维护良好的林业行政管理秩序，通过有效的林业行政管理,保护环境,促进经济的发展。然而,虽然《中华人民共和国行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》对林业行政处罚作了严格规定，但是在实际运用林业行政处罚这一制裁手段时还很不规范,随意性较大,突出表现为罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”。问题的严重性还在于一罚了事,“重处罚，轻管理”，罚款过后违法行为并没有得到纠正。 （三）林业行政执法主体比较混乱。林业行政执法的主体混乱，是导致林业行政诉讼败诉的一个重要原因。《行政处罚法》、《森林法实施条例》和《林业行政处罚程序规定》已经对林业行政执法主体作出了明确规定, 主要是三类: 1. 县级以上林业行政主管部门; 2. 县级以上林业行政主管部门依法委托的组织; 3. 法律、法规明确授权的组织。由于历史的原因以及林业执法面广、执法任务重的现实,进行执法主体的清理工作还有许多难点。难点主要包括:一是林业部派驻国有林区森林资源监督专员办事机构,不能没有林业行政执法权,但层层派驻的专员又多数属于企业编制, 不是独立的组织; 二是国有森工企业属于企业性质, 长期以来承担着管理国有森林资源的职责, 并且形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力, 但是根据政企分开的原则, 按照《行政处罚法》、《森林法实施条例》的有关规定不能符合委托的条件，不能行使行政管理权和处罚权。 （四）林业行政执法中存在谋利的现象。由于林业行政执法的人员过多，各级财政拨给林业行政主管部门的经费不足，难以维持正常的执法经费开支，林业行政执法机构必须在行政执法的过程中自己想办法解决经费，有的甚至将林业行政执法行为与林业行政执法机构、人员的工资、福利挂钩，违法进行收费、集资和摊派，利用行政权力所具有的命令性、强制性为本单位和部门的经济利益服务。有些地方林业行政管理部门为谋取部门和小集团的利益，将本应交给司法机关处理的毁林案等刑事案件也“一罚了之”，结果造成了第二次毁林等事件的发生，严重的影响了林业行政执法中秉公执法的性质，同时又给国家造成了巨大的经济损失。 （五）执法监督机制和责任制度不健全。上级林业行政执法机关对下级林业行政执法机关和林业行政执法人员，各级林业行政执法机关对本级内部执法机构和执法人员的行政执法监督活动，目前还缺乏一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度。[4]林业行政工作方面的工作由于一些林业的重大案件的信息不灵等原因，往往会出现许多被动的情况。在执法监督管理上，一方面，由于信息等方面的原因，使得对不按规定申请林木采伐许可证而采伐林木、伪造或买卖木材运输证件等的破坏森林的违法行为监管力度欠缺，不能及时处理；另一方面，由于林业行政执法部门没有建立起内部监督和外部监督相结合的高效的监督机制，对林业行政执法权缺乏实际而有效的制约。在实际中，有些林业行政执法机构有法不依，而且存在着不执法的现象；有的执法机构违法给自己设定执法权利和执法程序，行政执法行为由机构自行安排，使得行政执法的责任不明，执法行为不受严格的法律规范的制约。此外，对发生林业大案、要案的地方和单位的负责人有时没有严格的进行责任的追究，造成了责任的模糊。 三. 推进林业行政执法改革的建议 （一）提升林业的法律地位，健全林业行政执法的法律法规 在新时期，应该以法律形式确定林业在生态建设中的首要地位和在可持续发展中的重要地位，改变林业法律法规在社会上影响不大, 不能引起足够的重视的局面。林业方面的立法是林业行政执法依托的基础，没有完善的林业法律体系就不可能做到有法可依。笔者认为，林业立法工作要针对目前我国林业行政执法所面临的一些迫切需要解决的问题，从法律、法规和规章中的空白规定入手，增加一些具体的行政执法程序性规定，改变立法上对林业行政执法力度不够、原则性不强、不易操作的状态,增加一些林业行政主管部门的义务性规定和违法处理方面的规定，将林业的行政执法真正置于严格的法律规范之下。同时对造成林业行政执法不能统一的、相互矛盾的规章和规范性文件进行及时的清理，统一明确执法人员的行政执法权限、内容和执法责任，解决林业行政执法的可操作性和实用性方面的问题。 （二）相对集中林业行政执法权 在林业行政执法体系的改革上，可以积极稳步地推进统一的林业综合执法，根据法律法规和规章的规定，结合林业行政主管部门的实际情况，建立相对集中的林业行政执法机构，由该机构以林业主管部门的名义作出林业行政处理的决定。实施林业综合执法试点，相对集中林业行政处罚权,改变交叉执法、重复执法和执法效率低的情况，真正改变执法形象，树立执法的权威。同时积极创造执法的试点条件,并摸索经验，逐步形成统一、高效、权威、廉洁的适合我国国情的林业综合行政执法体系。 （三）加强林业行政执法的队伍建设 在提高林业行政执法人员素质方面，笔者认为可以借助国家公务员制度的推行办法，对林业执法人员通过考试择优录用、严格考核和培训。通过公开招聘，吸收素质好，有较高文化层次的林业行政执法人员, 组织所有执法人员进行执法资格考试，实行执法资格年检制，加强执法资格的管理。对林业行政执法人员进行法律知识和业务知识的培训，可以结合日常的行政执法知识进行不定期的现场抽查，随时了解行政执法人员的法律知识的掌握情况和执法业务的熟悉情况，不断提高执法人员的业务水平。同时加强对执法人员的思想和职业道德教育，增强行政执法的责任心。并严格按照国家规定对林业行政执法人员的晋升、奖惩制定一些管理制度和措施，使行政执法人员的年度考核与工资的晋升结合，淘汰不合格的、不适应林业行政执法要求的职业素质低的人员，建立一支清正廉洁、业务过硬的林业行政执法队伍，为林业依法行政奠定良好的基础。 （四）强化林业执法监督，完善执法监督机制 林业主管部门应该按照依法治林的要求，建立健全有效的制约监督机制，加大林业行政执法监督的力度，使行政权力在有效的监督之下，真正对各类社会主体执行涉及林业的法律法规、进行生态建设的监督检查，确保严肃、公正的执法。为真正发挥执法监督机构的整体效能，防止林业执法监督出现空白地带，应该将内部监督与外部监督有效地结合起来。 一方面，切实加强内部监督 1.林业主管部门应该根据《行政复议法》和《林业行政执法监督办法》等法律法规的规定，切实加强林业主管部门内部的层级监督，上级林业主管部门要依法行使对下级林业主管部门的层级监督职能，将执法监督工作逐步的制度化。 2.完善执法监督的形式。推行林业行政执法责任制，严格界定林业行政执法的机构和执法人员的执法权限、执法方式和责任；健全评议考核制，不只在组织部门、人事部门等进行考核，各级人大和社会公众也应该参与到考核中；推广行政执行公示制，将林业行政执法的职责、程序办案期限等向社会公开明示，进一步规范执法行为；建立错案追究制度和侵权赔偿责任制度，在林业行政主管部门及其执法机构的内部加强监督，达到自我约束和制约的目的。同时健全林业行政处罚重大案件的备案制度，这一制度可以将林业行政执法部门作出的重大行政执法行为及时置于上级行政机关的层级监督之下，更好的健全行政执法的内部监督。 另一方面，充分发挥外部监督的作用 1.强化林业行政审批公开制度，以加强对审批的监管。可以推广海南省林业局的做法，开办“政务公开办证服务大厅”，将需要办理审批的林业证件全部集中在大厅公开办理。及时公开行政审批项目的名称、依据、条件、程序和时限等，制定政务公开工作规则，在大厅里建立直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制等工作制度，严格执行向全社会承诺的收费标准、办理时限等各项服务内容。同时还应逐步实现网上统一审批，简化行政审批的繁杂手续，提高审批效率，增加林业行政审批的公正性和透明度，更好地规范行政审批。 2.加强各级党委、人大、新闻舆论监督与群众监督。各级林业主管部门要定期向当地党委、人大、政府汇报林业执法的情况以利于执法监督。新闻媒体也应主动地通报林业行政执法的情况并进行跟踪调查，对执法中的问题及时曝光，并进行限期整改，这样同时也利于及时查处新闻媒体披露的林业案件。由于林业的案件本身固有的普遍性、分散性和隐蔽性的特点，打击破坏森林资源犯罪行为的大多数案件都是由群众采取不同方式举报的，因此应向社会公开林业主管部门的监督举报电话，以利于群众的举报监督。同时对举报人员进行物质方面的奖励，充分调动起群众保护森林资源的积极性。 结语 森林不但为社会提供必需的木材及各类林业产品，同时对保护环境、维护生态平衡具有重要的作用。森林资源容易破坏而且难于恢复，需要强有力的林业行政执法进行严格的依法保护。为了适应新时期林业发展与改革的需要，应该针对林业行政执法的现状总结存在的实际问题，总结经验，不断探索新的思路和方法，对林业行政执法进行合理而有效的改革，以利于更好的推进依法治林，更好的发挥林业在生态环境建设方面的作用。 参考文献： [1] 《林业行政执法基础与法律适用》 巴山 主编 北京：中国法制出版社， 2001.7 [2] 《中国林业法律实用手册》 张蕾，王宏祥 主编 北京：中国林业出版社， 2000.6 [3] 《行政干部法律知识读本》 黑龙江人民出版社， 2001.4 [4] 《森林司法》 王志新等著 北京：中国林业出版社， 2002.11 [5] 《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》 中国林业 2003 （19） [6] 《中国森林与生态环境》 周晓枫 主编 北京：中国林业出版社， 1999.5 [7] 《森林环境学》 贺庆堂 主编 北京：高等教育出版社， 1999.9 [8] 《现代林业论》 张建国，吴静和 著 北京：中国林业出版社， 2002.6 [9] 《以十六大精神为指针 全面推进林业依法行政》 雷加富 中国林业 2003 7(A) [10] 《全面加快新世纪林业发展步伐》 周生贤 中国林业 2003.8(A) [11] 《积极推进林业依法行政为林业跨越式发展提供保障》 雷加富 全国林业职工法律知识读本 高等教育出版社 2003 1 [12] 《浅析林业执法难的原因及几点建议》 岳可芳 科技情报开发与经济 2003 (10)
