跨行政区域水污染的矛盾和冲突 黄 政* 摘要：本文主要阐述跨行政区域水污染所引起的矛盾和冲突的表现形式，分析其主要原因，并试图从水权、法律和国际惯例等方面借鉴经验，结合我国的现实，探讨解决问题的方法。 关键词：水污染 矛盾和冲突 跨行政区域 一、问题的提出 水是人类生活和社会经济发展不可替代的重要资源，是生态环境中最活跃的基本因素之一。地球上的水呈固态、液态、气态，分布于海洋、陆地及大气之中。我国《水法》对水的概念，既包括了水资源，也包括了经过开发利用的商品水和经过工程调节的洪水，但海水的开发利用保护和管理，不属于《水法》的调整范围。本文讨论仅限于分布于陆地的、液态的水污染引起的跨行政区域的矛盾和冲突。 水污染的影响与水的性质有密切的关系。水的基本属性包括：1、流动性，水在全球范围内不停的流动，形成循环再生的水资源；在地表上，水不停地从一个区域流向另一个区域。2、有限性，即水利用的有限性，尤其是淡水，分布在空间上极不均匀，与人类的需求相去甚远。3、双重性，水不仅是资源，而且是危害很大的灾害源，可以引发洪灾等灾害;不仅是许多生命的维持条件和生存环境，而且是污染物质的载体。4、多功能性，水在社会生产和生活中的功能是多方面的，如农业灌溉、工业用水、水运、水电、渔业、环境美学、水貌、社会、防火等方面。 根据我国《水污染防治法》的规定，水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者生态环境，造成水质恶化的现象。 由于水的流动性的特点，水污染的影响常常跨越不同行政区域，危害下游行政区域的生产、生活、自然环境、旅游等方面。由此产生诸多相邻行政区域的矛盾和冲突。如：江苏与浙江之间、江苏与安徽之间已产生了因水污染而导致的诉讼以及公众沉船断河的事件，引起广泛关注。以往常常把矛盾和冲突归结为地方保护主义和经济问题，过于片面。 二、问题的分析 跨行政区域的水污染矛盾和冲突表现于许多方面，由于矛盾和冲突的各方往往在利益及价值观上有差异，虽然他们在同一领域里争夺，但要实现的目标可能各不相同，因而表现的对立方以及内容也各不相同。笔者从对立方社会角色相同或相似的角度分析，划分为： 行政机关之间的矛盾和冲突，包括地方人民政府之间的矛盾和冲突。特定的污染源一般位于某个行政区域，水污染问题的解决，直接或间接影响到相关行政机关的职权的行使和运用，或者影响到其行政辖区的经济发展，从而导致相邻行政区域行政机关之间的矛盾和冲突。这类矛盾和冲突一部分是由水污染影响行政机关管理的水资源的有效开发、利用引起的，是原生性的；另一部分是由解决水污染引起的，是派生性的，随着水污染的逐步解决而逐渐淡化。也是管理权利层面上的争夺。主要表现为国家机关之间的不协调和不合作，甚至是对抗。 企业之间的矛盾和冲突。水污染直接或间接影响下游企业的生产活动及产品品质，甚至具有很大的破坏性，致使下游企业即得利益和未来利益受损害，或者权利无法保障或缺失，从而导致下游企业与污染者之间的矛盾和冲突。这类矛盾和冲突往往是由水污染直接引起的，是原生性的。是生产、经营层面上的争夺。目前多表现在上游污染企业与下游渔业之间的对抗，是经济性的。 下游公众与污染者之间的矛盾和冲突。水污染直接或间接危害其自然环境、资源，影响下游公众的生产及生活，从而导致下游公众与污染者之间的矛盾和冲突。这类矛盾和冲突是由水污染直接引起的，是原生性的。既有经济性一面，又有非经济性的一面。是生活层面上的争夺。主要表现为下游公众与污染者之间的对抗，特殊情况下可以产生暴力事件。 当然，矛盾和冲突的对立方可以是多样的，如：下游公众和污染源所在区域行政机构、下游企业和污染源所在区域行政机构等。由于此类对立方的社会功能差异较大，形成的矛盾和冲突的内容也呈多样性，并且常不具有对称性，解决起来比较困难。另外此类矛盾和冲突通常随着以上的矛盾和冲突的解决而结束。故本文不再讨论。 跨行政区域的水污染矛盾和冲突主要原因： 由于水资源的多功能性，水污染引起的矛盾与冲突的原因很多。从经济利益的角度，笔者把它分为经济原因和非经济原因。 经济原因是指上游污染者的外部不经济性及下游经济利益的缺损。上游污染者为获得经济利益的生产活动产生的污染物质随水的流动，损害下游水质量，导致下游因利用水资源的经济活动受影响，减损应获得的经济收益，从而引起矛盾和冲突。这类是通常多见的，也被广泛关注和研究。 非经济原因是指上游污染导致下游非经济方面利益的缺损。如水貌、植被、水生物的破坏和减少，以及水资源的生活功能、社会功能减损。由于水污染影响的累积性、潜在性以及长期性，影响是渐进的，这类原因导致的矛盾和冲突往往得不到及时和足够的重视，但矛盾和冲突随时间推移逐渐增加，不及时处理，蓄积到一定时候可能引起很严重的事件。 我国现有的水污染法防治基本原理及规定分析： 我国的水资源归国有，由于水作为一种流动的自然资源，具有重复使用性和多功能性，因此在水权的设置和水权的取得、行使等方面，不是强调权利的排他性和垄断性，而是强调公共性，强调水权的享有者应当水利共享，水害共当。水资源不能明确界定产权，就是基于其不具有独占性和排他性。如果试图采用明确水的产权的办法来解决水污染引起的矛盾和冲突，从理论和实践上都是难以说的通的。 我国《水污染防治法》规定：第五条，饮水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。第十条，防止水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。第二十六条，跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方政府协商解决，或者由其共同上级任命政府协调解决。第五十五条，造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。我国立法只规定了原则性条款，可操作性相对应弱一些；同时只规定了排除危害和赔偿损失两种救济方式，还不能满足救济污染的损害。首先由于水污染的潜在性、长期性和累积性，很难判定造成的危害是直接的或者是间接的，并且间接的损失未给予相应的救济，有失公平和合理；其次，排除危害是源头治理的救济方式，不能解决已形成的水污染，而赔偿损失常常围绕经济利益为中心，对于不表现为经济利益的损失，如水貌的改变、植被的破坏、水生生物物种的减少等，就不能起到有效的救济作用。 三、解决方法的探讨 1992年《里约宣言》宣示的原则2是：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。一般认为国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任已成为国际惯例，并且在很多其他的重要国际法文件和司法判例中得到确认。 在水污染防治及水污染引起的矛盾与冲突的解决中，应当借鉴这一原则，并加以改造，使之符合我国的实际情况。其一，责任内化。“即管好自己”。应当明确在本行政区域内使用水资源的过程中，行政区人民政府应防止和保证不损害其他行政区域的责任;跨行政区域的水污染的问题，不仅要靠污染者自己解决，其所在地的人民政府也负有相应的管理责任。这样，不仅设定了污染者的防止水污染的义务，同时也加强了所在地的人民政府责任，使防治和管理水资源的使用以及兼顾其他行政区域利益的责任内化，就可以减少和弱化跨行政区域水污染的矛盾和冲突，便于协调相邻行政区域的水污染纠纷。其二，共同承担。应当关注水资源的流动性和共享性，以及现代科学技术的发展状况。如果只界定污染者及其所在行政区人民政府的责任，是不足以解决水污染纠纷和环境损害，需要相关相邻行政区域的协作。因为上游行政区域水资源的有效保护和污染防治，对于下游行政区域存在利益外溢问题，如果下游受益者不承担一定的责任，就有失公平和合理。宜应用共同承担的原则和措施，但承担应是有区别的、按比例的。同时应依据科学技术的发展状况规定相关的免则或者减则条件。 我国现有的立法已明确指出：各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理;防止水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。由于水是公共资源，水污染的防治和水污染产生的矛盾和冲突的解决，使用协调原则和方式是必不可少的，也是有效的，同时应当改进，增加一些不同行政区域的管理部门协调的具体条款，明确其具体的职责。 我国《水污染防治法》规定的承担法律责任的方式有：警告、罚款、停止生产或者使用、责令停业、关闭、赔偿损失、排除危害等，还不能满足实际需要。应增加承担法律责任方式，如恢复、补救等。恢复应是对于水貌等可以通过较短时期恢复的损害的责任方式，由于这种责任方式可以通过代履行实施，实践上也具有潜在的可操作性和可行性。补救应是指上游污染者对下游因水污染引起的植被、水生生物物种的减损采取的责任方式，补救的应用范围不宜太宽，并且其达到的效果应根据具体情况明确规定，使之有具体的标准，补救的内容和实施方案应经过污染源所在地人民政府与下游受污染地同级人民政府充分协商确定。 跨行政区域的水污染损害，存在受侵害者的群体性，具有环境公益的破坏性，而一定区域的环境公益常无代表或者群体不明确，导致环境公益的破坏不能有效和及时的救济。对于公共利益的保护，传统法律制度采用由国家作为公共利益的代表，通过行政权利的运用或公益诉讼保护公共利益。这种保护模式，忽视了公众在环境保护种的作用，也不能完全达到环境保护的目的。 借鉴国外的经验，我国环境立法应尽快建立和完善公众参与制度。公众参与首要的内容是公众的知情权，要完善和建立环境状况公布制度 ，使公众获得环境信息，了解环境状况，参与环境立法、决策及管理和保护。其次，鼓励环境保护组织的发展，环境保护组织的发展，会在环境保护中起到重大作用，可以开展环境宣传，组织公众环境自救等活动。同时，要确立公众和环境保护组织独立法律主体地位和服与其环境保护全面参与的权利，并建立公众环境公益诉讼制度。 参考文献 1. 肖乾刚 主编《自然资源法》，法律出版社1992年6月版。 2. 朱莉.斯托弗[英] 著 《水危机》，科学出版社2000年3月版 3. 王 曦 《试论主权与环境》，2000年全国环境资源法学研讨会论文集。