危险废物处置产业化法律问题研究 李 丹* 摘要：危险废物处置产业化是指危险废物处置单位实现企业化运营，完全享有经营权和管理权，成为市场体制中独立责任主体，达到危险废物处置的产业化发展。我国没有专门产业化立法，在现行法律体系下，危险废物处置产业发展缺乏法律保障和规制。本文通过说明危险废物的概念与危险废物处置产业的特点，阐释了危险废物处置产业化立法的法理定位，探讨了危险废物处置产业化的法律保障机制。 关键词：危险废物处置 产业化立法 法理定位 法律保障机制 危险废物因其特殊物理、化学性质，对环境潜在威胁巨大，往往需要专业技术单位，专业人员，采用专业技术处理。我国环境污染形势日趋严峻，以往传统政府包揽危险废物处理的模式暴露出低效率、高成本等缺陷。有鉴于此，立足于危险废物特殊的物理、化学属性，充分利用市场机制，培育危险废物处置产业将成为国家处置危险废物新的途径和方式，现行有关法律也必须根据这一发展趋势作出及时调整，为危险废物处理产业兴起和壮大提供完善的法律保障。 一、危险废物的范围与特点 1．危险废物的概念及范围 各国环境立法中对危险废物定义各有规定，美国《固体废物处置法》对“危险废物”定义为“由于其数量、浓度或物理的、化学的或传播特性，可引起或极大地促进死亡数的上升和严重的、不可治愈疾病的增长或使更多疾病成为不可治愈疾病，或如不适当地处理、储存、运输、处置或管理，则对人体健康和环境实际地或可能构成危险的固体废物和固体废物的组合”。此外，联邦环保局《危险废物识别条例》还规定凡具有易燃性、腐蚀性、易反应性和未通过吸收程序毒性检测的固体废物皆为危险废物。联邦环保局在其《危险废物识别条件》中排除了 9类物质为危险废物。 日本环境法中有“有害产业废物”概念，具体定义为：可能产生有害性的、按废弃物处理法施行令附表所列设施所产生的废弃物中，有害物质含量超过判定标准的产业废弃物。这些有害物质包括：水银或其化合物，镉或其化合物，铅或其化合物，有机磷化合物，六价铬化合物，砷或其化合物，氰化物，PCB（多氯联苯）。对该有害物质的判定标准根据1973年总理府令第5号规定，对实验方法则按照1973年环境厅告示第13号进行。 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年10月）中规定：“危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。”国家危险废物名录为国家环境保护总局发布，危险废物范围具体包括：医院临床废物、医药废物、废药物药品、农药废物、木材防腐剂废物、有机溶剂废物、热处理含氰废物、废矿物油、废乳化液、含多氯联苯废物、精(蒸)馏残渣、染料涂料废物、有机树脂类废物、新化学品废物、爆炸性废物、感光材料废物、表面处理废物、焚烧处置残渣、含金属羰基化合物废物、含铍废物、含铬废物、含铜废物、含锌废物、含砷废物、含硒废物、含镉废物、含锑废物、含碲废物、含汞废物、含铊废物、含铅废物、无机氟化物废物、无机氰化物废物、废酸、废碱、石棉废物、有机磷化合物废物、有机氰化物废物、含酚废物、含醚废物、废卤化有机溶剂、废有机溶剂、含氯苯并呋喃类废物、含多氯苯并二垩英废物、含有机卤化物废物、含镍废物、含钡废物。 2．危险废物的特点 综观各国立法对危险废物的界定及已知科学事实，我们目前可知危险废物的如下特性： （1）高危险性。所谓高危险性，主要是指危险废物的毒害性、易燃性、爆炸性、腐蚀性、反应性、传染疾病性、放射性等。危险废物不适当地利用、存放和处置都会导致空气、水体、土壤等环境要素污染，损害人体健康，引发严重污染事故。 （2）可转移性。危险废物一般呈固态或液态，在存放、利用或处置时可以被转移，因而危险废物往往容易扩散，不利于管理和控制。 （3）处置专业性。危险废物往往来自化工、医药、机械、电子、印染等专业部门，化学特性相差很大，不同危险废物需应用不同技术原理和工艺流程。危险废物的高危险性决定其处置必须由专业人员采用特定技术手段完成，否则易酿成重大环境污染事故，所以危险废物处置应当由具备专业资历的专门单位承担。 （4）难消除性。在处理工艺上，危险废物处置成本太高，而且很难被彻底清除。在环境中，危险废物处置难以利用环境自净能力，其污染环境较“稳”，呆滞性大，各种化学物质不易为环境消纳转化，危险性难以消除。在实践中，危险废物处置一般采用卫生填埋技术与环境隔离。 二、危险废物处置产业化立法理论定位 法的变更发展取决于一定经济领域的变更与发展，同时对一定经济领域起引导、促进和保障作用。危险废物处置正由政府包揽形式转变为企业化、市场化、产业化形式，这一转变顺利实现以健全和完善的法律保障为前提，现行法律应该对此作出相对的回应。在逐步健全有关立法过程中，这种回应必须建立在对一些基本理论问题的澄清说明上。所以，在设计危险废物处置产业化法律法规保障时，我们首先应为其进行合理理论定位，以保证由此展开的理论研究及立法活动能确实满足危险废物处置产业化发展基本要求。 1．政府失灵 一直以来，人们把环境保护和污染治理仅仅看成一项由政府主办的公益事业，因为政府地位超然于众人利益之上，自然成为环境的代表者和维护者。尤其在传统计划经济体制下，没有市场，国家政企不分，公私不明，市场力量薄弱，只有政府有力量解决环境问题，改善环境质量，政府最得心应手的莫过于通过命令控制实行国家直接干预。 政府承当过多的责任和义务，有限的人力、物力、财力难以为继。过于强化政府的环保责任，其结果是限制个体通过合法手段利用环境资源的主动性和可能性，从而剥夺或部分剥夺个体环境权益，进一步否定个体通过利用环境资源获得其他利益的可能性。企业和社会公众对环境保护失去积极性，没有承担应付的责任，这就是我们通常所说的政府失灵。导致环境保护中政府失灵的直接和根本原因是单纯依靠行政法律手段即命令—控制调控机制解决环境问题。这种管理模式核心是政府以硬性干预的驱动和行政法律手段来实现环境保护目标。但随着环境问题多样化和复杂化，这种单一管理模式已越来越不适应现实需要。政府并不是维护公益唯一主体，企业、个人与公共团体均可以维护和增进公益，并享有环境权益，无疑，环保产业化是克服政府失灵或政策失效的有效方式，也是解决环境问题的有效途径之一。 当然，克服政府失灵，转变政府职能，实现环保设施产业化运营，并不是放弃或弱化政府责任，而是重塑和进一步规范政府角色和作用，使其转变为环保法律法规的执行者，支持环保企业发展和运营，给予适当政策倾斜，充分发挥宏观引导、监督和服务作用，维护环保产业市场公平有序，开放统一的健康环境。 2．利益衡平 法律并不创造利益，只是衡平利益，强调利益分配的公正、合理。利益短缺是绝对的，而人对利益需求具有多样性和多层次性，环境法关注的是环境利益的互补与分配，如何确认与维护环境利益，以及如何衡平环境公益、个益与经济公益、个益间矛盾冲突。 危险废物由于其高危险性、可转移性，对环境公益具有巨大潜在威胁，危险废物不适当处置会导致大规模环境公害事件。利益矛盾在危险废物处置领域集中表现为经济个益与环境公益冲突，法律解决的主要是公平问题，法律衡平方法表现为利益的减损填补。 危险废物处置具有自益性，客观上可以减少环境公益受损可能，但并不意味着具有他益性。相对于环境质量来说，危险废物产生与排放都是对环境本底的一种破坏，不适当地处置存放引起的环境公害更是对环境公益巨大损害，排污单位对危险废物处置减少了这种对环境本底可能造成的损害，并没有增进环境公益，只是抵消了由排污单位自身原因造成的部分潜在危险，而且由于危险废物处置在技术上的难消除性，这种处置只可部分地减少危险废物对环境可能损害。因而，危险废物处理责任原则仅为污染者治理原则，强调危险废物产生单位个体责任。 以往行政强制机制偏重于强调环境公益，而抑制经济个益。危险废物处置产业化是通过国家对排污单位以行政指导为主，经济刺激为辅，行政强制为底线建立起危险废物处置市场，将排污单位个体治污责任社会化，内化排污单位治污动力，实现经济个益与环境公益最佳衡平与促进。 三、危险废物处置产业化法律机制 危险废物特殊物理化学性质决定了危险废物处置产业化法律机制有别于其他污染物治理产业化法律机制，危险废物处置产业化特殊法律机制是我们重点讨论对象。污染处理单位的企业化运作，市场化经营以及最终达到产业化规模是环保产业化三个同步实现的目标，具体到危险废物处置产业化，我们认为处置单位企业化、市场化是产业化过程中尤为关键的因素，产业化立法中应特别注意危险废物处置单位企业化、市场化法律实现机制问题探讨。 1．危险废物处理企业化法律机制 （1）政府主导型企业模式。我国现在许多危险废物处理单位在计划经济体制下逐步形成发展起来，其特点为：政府是最大投资主体，投资目标主要是追求环境效益和社会效益，投资过程没有建立投入产出和成本效益核算机制，投资性质是社会公益性事业投资而不是经济性投资，投资行为带有浓厚政府行为色彩，存在投资渠道单一，缺乏经济利益驱动机制，投资成本高，投资效果差等弊端。 实现危险废物处置企业化首先需赋予处置单位独立企业法人地位，根据《公司法》规定的现代企业管理制度和新的企业运作方式，实现处置单位责权利三者有机统一。 危险废物特殊危险性质及其对环境的潜在威胁决定国家必须较其他环保企业采取更为严格监督管理，甚至干预措施，危险废物处理企业应定位为公益主导型企业，不可完全以私益为目的。目前较为可行的是以政府投资危险废物处置企业为主，社会资本参与，政府享有危险废物处置企业控制权模式。政府主导型企业优点在于可通过多元投资机制降低政府投资成本；通过建立现代企业制度提高企业运作效率；企业具有独立经营权、管理权，以市场赢利为目的，又可兼顾环境公益的维护，便于政府引导与监督。 （2）严格特许经营制度。危险废物种类繁多，成分复杂，具有明显的、潜在的、长期的危害性，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年10月）规定实行危险废物经营许可制，严禁无证进行危险废物的收集、储存、处置等经营活动，国家对危险废物处置企业实行严格特许经营制度。 参照国内实践成功经验，危险废物处置企业除具有一般企业所应具备条件之外，还必须具备以下基本条件：①经工商部门注册从事环保产业活动的企业法人；②具备与危险废物处置相适应的资金设备和工艺技术；③符合资质要求的专业技术人员及经培训、考核合格并取得上岗证的管理人员；④具有获得相关部门许可的危险品运输车；⑤具有相应防止危险废物污染环境的措施和装备；⑥有完备规章制度。只有符合以上条件的专业化企业，并经政府环境保护行政主管部门严格审核、特许，才可从事危险废物处置活动。 为配合危险废物特许经营制度实施，国家应将危险废物申报登记制度也纳入危险废物管理中，通过危险废物申报登记制度，建立相应危险废物管理档案，做到及时准确掌握信息。实行经营许可证制度，可以掌握危险废物处理量，通过二者有机结合，既可以防止危险废物违规处理，又便于国家监督管理。 对危险废物处置企业实行特许制度，可以实现危险废物规范化处理，加强对危险废物集中监督管理，达到危险废物减量化、无害化的最终去向。 2．危险废物处理市场化法律机制 （1）企业赢利法律机制保障。危险废物处置市场是由法律政策人为造成环境要素稀缺，从而形成的市场。危险废物处置需专业技术人员，利用专门设备，花费大量财力物力。危险废物处理企业是自负盈亏企业法人，以企业赢利为主要目的，法律应规定一定倾斜性制度，建立和完善危险废物处置市场，提供企业赢利法律机制保障。通常作法有： ①排污收费制度。即通过危险废物产生者与处置者签定代为处置合同，危险废物产生者按排放数量以及污染物性质等标准付以一定处理费用，处置企业负责危险废物进行处置的制度。理想做法是一定区域内危险废物由一家或数家危险废物处置企业进行处置，危险废物处置企业前期基础投入费用，运行费用及获利均来自危险废物产生者缴纳的处置费用，政府环境保护行政主管部门通过严格执法防止危险废物产生者将污染转嫁到环境。 ②政府补贴。实际情况中，危险废物处置产业面临前期投资巨大，中期运营费用高昂，可预期利益不确定等困境，资本不愿进入。危险废物处置企业具有公益主导性，政府作为公益维护者之一，应当对危险废物处置企业提供一定财政补贴，不仅保障企业不亏损，还可适当获利，降低投资风险，解决现实中存在困境。 ③其他企业赢利法律保障机制。其他企业赢利法律保障机制包括低息贷款及减免税等手段。国家法律可以规定，用长期低息贷款办法帮助企业治理污染或对符合条件的危险废物处置企业实行减免税优待，以鼓励危险废物处置产业发展，保障危险废物处置企业赢利，这实际上是一种间接财政援助。我国目前虽有关于企业治污经济优惠措施行政法规规定，但对环保产业，特别是危险废物处置产业经济优惠措施缺乏系统规定，有待完善。 （2）适度竞争。实践中危险废物处理企业处理设施属于城市基础设施建设，修建需要消耗大量的人力物力， 应该避免重复建设，或者避免处置设施处理能力大大超过城市预期或发展规划的危险废物产生量，以免浪费有限社会资源。此外，危险废物往往涉及关系国家安全和国计民生的某些产业，国家应严格控制从事危险废物处置企业数量，进行严格资质审核。但对危险废物处置企业数量限制并不意味着危险废物处置产业的垄断，在危险废物处置产业国家应当鼓励适当竞争，以保证危险废物处置企业高效稳定运作。 国家一方面要完善危险废物处置产业立法，健全危险废物处置企业准入制度，提高准入门槛，另一方面要建立适度竞争制度环境。具体说来有两种途径可促进危险废物处置这一特殊产业的竞争：①适度扩张危险废物处置企业设计处置能力，允许排污企业自由选择处置企业，对技术和管理落后的危险废物处置企业自然淘汰；②政府在规定设计期限内对危险废物处置企业经营、管理、技术能力进行综合考核，批准符合危险废物处置市场准入条件的企业进入产业市场，自然竞争淘汰落后企业。应当指出，适度竞争机制建立以政府相关行政主管部门严格执法为前提。 （3）风险基金制度。危险废物自身就是污染源，在其运输、储存、处置各个环节都有可能污染环境，严重威胁公共安全和公民人身财产权利。危险废物污染事后治理成本远远大于预防成本，而且造成环境、财产损失往往不可估量，危险废物处置企业很难赔偿和治理，受害人得不到合理经济赔偿。为维护公益和保障受害者救济受偿权利，参照国外法律规定，我们建议在危险废物处置产业建立风险基金制度，由政府牵头，危险废物处置企业出资，财政给予一定补贴设立危险废物处置风险基金。国家可以规定进入危险废物处置产业的企业必须交纳一定危险废物处置风险预防金，纳入危险废物处置风险基金管理，政府保证相应基金财政补贴。危险废物处置风险基金主要提供危险废物处置企业造成环境污染事故的环境恢复费用和受害者人身财产损失补偿费用。