旅游资源管理立法与旅游业可持续发展 李明阳* 摘要：随着市场经济的冲击和城市改造工程的大规模展开，我国自然风景旅游资源和人文旅游资源均遭到严重破坏，从而严重威胁了旅游业的可持续发展能力。从立法的角度剖析，造成旅游资源严重破坏的原因有：立法的层次较低，部门立法色彩浓厚；对人文旅游资源保护的全国性法律法规不完善；法律法规滞后，难以适应时代的需要；法律文件内容过于原则，可操作性差。未来的旅游资源保护立法，应以《国家公园法》、《文化财产保护法》为基本法，并注意以下事项：与国际条约、规约的基本原则相一致；改革管理体制，建立国家自然文化遗产保护局；强化旅游资源保护法律文件内容的可操作性；在立法上保证各级国家公园和文化财产保护单位所需的经费。 关键词：旅游资源管理立法 旅游业 可持续发展 一、旅游资源管理立法与旅游业可持续发展 1995年4月24日至28日，联合国教科文组织、环境规划署、世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多位代表出席了会议，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》、《可持续旅游发展行动计划》。《宪章》指出：“可持续旅游发展的实质，就是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一体，自然、文化和人类生存环境之间的平衡关系使许多旅游目的地各具特色，旅游发展不能破坏这种脆弱的平衡关系。” 这里自然是指自然景观旅游资源，文化是指人文旅游资源。旅游资源的特色和永恒存在是旅游业存在和发展的基础，而旅游资源具有稀缺性和不可再生性，旅游活动造成的环境损耗和地方特色逐渐消失，对旅游业的可持续发展能力构成严重威胁。旅游可持续发展的实质上就是旅游与旅游资源和生态环境和谐统一的条件下进行旅游资源开发，开展旅游活动。这就要求旅游者的增长量、旅游业的发展规模以及旅游开发要与环境承载量、资源保护相协调，形成动态的良性循环。由此可见，旅游资源的可持续利用是旅游业可持续发展的重要标志。 世界各国发展旅游业的实践证明，旅游业能够持续高速发展的重要原因之一，是各国在发展旅游业的同时，运用了行政的、经济的、法律的、教育的、科技的手段保护旅游资源。运用法律手段管理旅游资源，与其他手段相比具有高度的权威性、特定的强制性、相对的稳定性、确切的规范性，是使旅游业保持持续发展的须臾不可缺少的手段。 二、我国旅游资源保护现状 伴随着我国改革开放和经济快速发展，我国旅游业得到持续快速发展，目前国际国内收入已超过4000亿元，旅游业已成为我国的重要产业。由于旅游资源保护立法的滞后、管理体制的弊端，伴随着迅速增长的旅游需求，在经济中心论的思想指导下，很多地方出现了严重的生态破坏和环境污染，破坏了旅游业赖以存在的自然资源基础，对生物多样性和传统文化的保护产生了巨大的冲击。 1、风景名胜区的厄运 1982年我国公布了第一批国家级的风景名胜区，1987年诞生了第一批世界遗产。至今全国已有119处国家级风景名胜区，500多处省市级风景名胜区，风景名胜区总面积占国土总面积的1%。在市场经济冲击下，作为旅游业的主要吸引物、旅游资源的主力军，我国不少国家级、世界级的风景名胜区，遭到了有史以来的最严重破坏。泰山，作为中国数千年农业文明时代名山的典型代表，三条索道直插岱顶，对泰山的地形和植被造成了极大的破坏。大兴土木把岱顶建成热闹非凡的“天上城市”，从根本上改变了风景区的历史真实性和完整性。在南京国家4A级中山陵景区，建起了与景区风格极不相称的国际会议中心、海底大世界。2001年在举世闻名的紫金山第一峰头陀岭上建起的以赢利为目的粗大笨重的观景台，破坏了紫金山“独阜龙蟠”的历史风貌，被南京市民讥讽为“长在龙脖子上的脓包”，激起了众多游客和中外专家的义愤。南京另一国家4A级风景区秦淮河——夫子庙风光带，众多的珠宝店、美食府、宠物街、精品屋，吸引了众多的海外游人，而大成殿、学宫、贡院等文化遗产却成了被人遗忘的角落。夫子庙地区浓重的商业气息，冲淡了南京六朝古都的文化底蕴，大大降低了环境品位。 这种在经济中心论思想指导下对旅游资源的掠夺式开发，使很多风景区被改造成“吃喝玩乐综合体“，对旅游资源造成难以恢复的破坏。个别风景区为片面追求经济效益，对封建迷信和黄、赌现象采取姑息纵容的态度。更有甚者，一些地方政府，打着“开拓旅游市场”、“盘活国有资产”的旗号，公然违背国务院行政法规的规定，已经或正在酝酿将风景区内的资源土地资产、门票出让给外商或“捆绑上市”。 2、历史文化遗产的命运 21世纪是城市化世纪，随着大规模的城市基础建设、新型城镇建设、老城市的旧城区改造工程在全国的蓬勃展开，全国各地城市的重要历史文化遗产几乎无一例外地受到严重冲击和破坏，一些历史文化遗产在破坏性改造后几乎永远消失。 据媒体报道，湖北襄樊宋明城墙一夜之间被夷为平地，贵州遵义会议会址周围的历史建筑一拆而光，福建的三坊七巷名存实亡，高架桥迫使广州三元里抗英炮台搬家，千年古城扬州国家规定重点保护的旧城区已从5.9平方公里萎缩到目前的不足3平方公里。近年来，为了满足城市交通高速快捷的需要，许多城市不惜拆除或迁移历史文化古迹，破坏了城市的历史格局和原有风貌。为了提高城市土地的商业利用价值，在历史文化遗产密集的城区进行土地开发而造成地下文物古迹永久损失的现象，已是屡见不鲜。 经过文化大革命的“破四旧”和改革开放以来的“旧城改造”两次大劫难，我国很多城市的历史风貌和文化特色已悄然消失，各种具有世界级价值的历史文化名城被改造成了千城一面的新城。全国668个县级以上城市，99个国家级历史文化名城没有一座被列入《世界遗产名录》，北京、洛阳、西安、南京等我国著名的“七大古都”均与世界遗产无缘。目前只有云南丽江、山西平遥两座小城因地处偏远、交通不便，未遭大规模破坏而有幸入选。这一数字对于具有5000年文明历史的中国无疑是一个惨痛的教训。 三、旅游资源立法及存在的问题 改革开放以来，我国已颁布、实施的旅游市场法律法规40多个。在旅游资源方面，我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律法规主要散见于国务院的行政法规和林业、文化、环境保护、城市规划、矿产、水利等部门的部门规章中。主要有：国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》（1985年）、《自然保护区条例》（1994年）、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年），原林业部制定发布的《森林公园管理办法》（1994年），《森林法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《矿产资源法》等法律中对风景名胜区保护所作的规定，《文物保护法》及其《实施细则》、《水下文物保护管理条例》、《地质遗迹保护管理规定》等法律法规中对文化遗迹保护所作的规定。各地方也结合各自特点制定了一些地方性法规。上述各项法律、法规从不同角度规定了旅游资源的开发、利用和保护问题。但同旅游业的蓬勃发展趋势相比，旅游资源立法明显滞后，呈现诸多不足，使旅游资源遭到极大破坏，从而威胁了旅游业的持续发展能力。 1、立法的层次较低，部门立法色彩浓厚 现有的大部分旅游资源保护法律文件属于国务院及其所属部委、地方政府的行政法规、部门规章、地方规章。由于部门立法、地方立法的大部分法律文件缺乏严格的立法程序，使各种立法之间缺乏协调和配合，甚至不同法律、法规之间衔接不好、相互矛盾，造成执法困难。部门立法的另一弊端是在旅游资源保护过程中部门保护主义、地方保护主义盛行，在市场经济冲击下，极易造成条块分割、各自为政的旅游资源管理格局，从而对旅游资源造成极大破坏。 2、对人文旅游资源保护的全国性法律法规不完善 在由文物、历史文化保护区、历史文化名城组成的三个人文旅游资源保护层次中，相对完善的文物保护法律体系而言，文化名城与文化保护区保护的法律法规缺乏，历史文化保护区的立法几乎是空白。 3、法律法规滞后，难以适应时代的需要 作为旅游资源保护的一部重要法规，1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，作为一种过渡性的行政法规，随着时间的推移、经济体制的转变和旅游业的快速发展，已显得越来越不适合时宜，对相关部门、行业的规范和约束逐渐失去法律约束力，造成了实际工作中，风景区多头领导、各行其是的混乱管理局面，行政交界处的风景区这种现象表现得更加明显。立法的滞后是我国风景区遭受严重破坏的一个重要原因。 4、法律文件内容过于原则，可操作性差 相对于民法、刑法等老的部门法而言，由于形成较晚，旅游资源法虽对旅游资源的保护的方法和手段作了原则性的规定，但对于保护管理的程序、国家和地方及各部门的职责及相互关系、保护资金的来源及违反罚则的规定过于笼统，缺乏全面的具有针对性的特殊规定，使法律的实施缺乏有效的体制和措施保证，在很大程度上影响了法律的约束力。 四、旅游资源保护立法的基本思路 在我国旅游业实践过程中，许多森林公园、自然保护区、风景旅游区在管理地域范围上相互重叠，在机构设置上往往是几块牌子，一套人马。据统计，在119处国家级风景名胜区中，有40处与自然保护区重叠。为避免多头领导、各自为政的混乱管理局面，克服经济中心论的倾向，强调旅游资源国家所有、公益性、多功能特性，可考虑将森林公园、自然保护区、风景名胜区方面的法律法规相互协调，建立统一的《国家公园法》。将《文物保护法》扩展为包含文物、历史文化保护区、历史文化名城三个人文旅游资源组成部分的《文化财产保护法》。以上述两个法律作为旅游资源保护的基本法。在此基础上，制定实施细则，与《森林法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》等其他相关的法律法规构成完整的旅游资源保护法律体系。在制定旅游资源保护法律体系时，应注意以下几个事项。 1、与国际条约、规约的基本原则相符合 1995年4月在“可持续旅游发展世界会议”通过的《可持续旅游发展宪章》、《可持续旅游发展行动计划》为可持续旅游发展规划提供了一整套行为规范和具体操作程序。旅游资源管理法的内容必须与《宪章》的基本原则相符合，如：旅游发展必须建立在生态环境的承受能力之上；旅游活动必须考虑对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响；保持旅游目的地质量和满足旅游者需求的能力，应成为旅游发展战略的主要目标。 2、改革管理体制，建立国家自然文化遗产保护局 目前的国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区分属不同的部门管理，而且各部门只负责业务指导，人、财、物等行政管理权力在地方，极易产生地方保护主义。为提高管理的权威性，避免地方权力对国家自然文化遗产的掠夺式开发，可将三者统一在一起，建立直属国务院领导的国家自然文化遗产管理局。 3、强化旅游资源保护法律文件内容的可操作性 在这方面，可借鉴日本的经验。日本旅游方面出台的法律，很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则 ，也就是说，由法律规定内容，由规则作出解释，由施行令规定具体作法。如“旅行社法”，同时还伴有“旅行社法施行令”和“旅行社法施行规则”。而“旅馆业法”，则伴有“旅馆业法施行令”和“旅馆业法施行规则”等等。通过相应的施行规则和施行令，进一步增强了法律的可操作性。 4、在立法上保证各级国家公园和文化财产保护单位所需的经费 我国现有119处国家级风景名胜区，国家每年仅仅拨款1000万元，平均每个风景区只有8.4万元。区区数万经费，盖一个象样的厕所都不够，更谈不上旅游资源的保护。有的地方政府把国家级风景名胜区当成摇钱树，每年强迫风景区上缴财政收入上千万至上亿元。在经济拮据和财政创收指标的双重压力下，很多风景区门票价格年年攀升，景区内毁景牟利的现象屡见不鲜，一些风景区甚至向外商出让风景区土地和管理权、经营权。从立法上保证各级国家公园和文化财产保护单位正常经营所需的财政经费，已是刻不容缓。 参 考 文 献 1、 丁季华： 旅游资源学. 上海：上海三联书店，1999 2、 孙文昌：现代旅游开发学. 山东：青岛出版社，2001 3、 王立刚： 现代旅游法学. 山东：青岛出版社，2001 4、 金瑞林： 环境与资源保护法学. 北京：高等教育出版社，1999 王林： 中外历史文化遗产保护制度比较. 城市规划，2000，24（8）