论中国环境行政诉讼的范围及拓展 —— 兼与美、日比较 李修棋* 摘要 在环境危机日益加深的情况下，环境行政管理愈显其重要。而公民环境权在法律上的缺位，导致行政诉讼在保护、救济公民合法环境权益的作用显得尤为重要。但是，环境行政诉讼在范围却存在很多限制。本文着重从受案范围、起诉资格两个方面展开，与美、日两国进行了比较，探讨了环境行政诉讼范围如何拓展。 关键词 行政诉讼 环境权 受案范围 起诉资格 在环境问题还不太严重的时候，有些国家如日本还主要靠私法来对污染受害者的救济，这样的内容构成当时环境法的主体。但是，但是民事的救济具有事后性、滞后性、个别性的特点，不能对将要发生的环境危害及早预防控制，也不能对跨越相当大范围的区域的环境污染进行控制，所以在环境危机日益深化的今天，环境管理成为了环境保护的最主要的手段。各国的环境保护战略和管理思想已经经历了由简单禁止某些环境破坏和污染行为到强调单纯的污染治理再到全面的综合环境管理的发展过程。 所以当今各国环境质量的好坏，很大程度上可以归功于或者归责于政府行政主管部门。由此引出的问题是，对行政机关的对环境有较大不利影响的行政行为，行政法是否提供阻止或矫正的手段或途径？作为此类行政行为的受害者普通公民能否据行政法提起谋求法律救济的诉讼？ 美国行政法对此问题的回答是肯定的。而且，美国公众，尤其是公众环保团体，一般倾向于对行政机关运用公民诉讼这一法律武器。因为公众或公众环保团体认为把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上有意义。 因而在美国，特别注重“通过强调行政机构的自由裁量权、司法制约即各级政府的职责等的法律制度来实施环境法。” 在美国，几乎所有的环境诉讼都是涉及政府各机构之间的争执的诉讼而不是涉及私人间的争执的诉讼。行政诉讼在环境保护中的重要作用已如上述，不必赘言。但在我们国家，公众利用行政诉讼来维护自身的环境权益、维护环境安全还是并不多见的。从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理的一审行政诉讼案件为37万多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件为98463起，就占了这几年总和的27%），这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。比如1997年，在我国每100万人中，仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼 。我国的行政诉讼案件，少得可怜。 而这么少的行政诉讼案件中又能有几件是有关环境行政诉讼的，可想而知的是其中大部分还是污染企业对环保行政机关行政决定或者处罚不服的行政诉讼，真正公众起诉的、以保护环境为目的、监督环境行政机关行政的案件又有几件呢？行政诉讼在我国法治中作用的衰微，究其原因，根源于“观念上的严重滞后”，“制度上的先天不足”与“环境上的不尽如人意”，要实现“观念更新”、“制度重创”与“审判独立”三大要素。 而制度上的一个重要制约因素就在于我们的行政诉讼范围太窄。本文着重“制度创新”这个因素，探讨拓宽环境行政诉讼范围的原因和途径，以期能够从制度上形成有利于公众（本文侧重环境维护、改善为目的监督行政，而对污染企业对环境行政行为的诉讼具有一般性，本文不侧重）监督政府环境行政的诉讼规则。 一、 拓展我国的环境行政诉讼范围的必要性 环境行政诉讼案件少，不能形成对环保行政的有力监督的重要的一个因素就是现行行政诉讼范围过窄，公众难以提起维护环境权益、监督行政机关活动的行政诉讼。拓宽诉讼范围的必要性很多环境法著作中都有论述， 本文欲提出新的理由和论证。 第一、环境权上的实践缺失要通过行政诉讼弥补。 环境权一直是个环境法上的一个令人头痛的问题。大凡论述环境法的书籍都会谈到环境权。但是环境权是否成为了一个实在的权利仍然是一个问题。否定环境权的理论和肯定环境权的理论同样的多。“环境权作为应有权利得到各国的普遍认同，环境权正处在向法定权利、实有权利的转化过程中。环境权在向法定权利的转化中，尽管各国立法规定的层次不同，但绝大多数国家在立法中对环境权的内容有所涉及。因而环境权作为法定权利也已无太多的争论。环境权的困难在于由法定权利向实有权利的转化。如果环境权不能转化为实有的权利，则环境权的规定无异于一纸空文。” 从理论上和人权的角度支持环境权的主张，是没有怀疑的。但是环境权显然还不能和民法上现有的财产权和人身权在法庭上被相提并论、分庭抗礼，与环境权的立法相比，环境权在实践上得以维护则困难得多。不论是已经规定还是尚未承认环境权的国家几乎都不承认环境权可以作为诉讼的根据，如美国、德国和日本 。所以，“应该强调环境权的理想，所有的公害对策都必须把环境权理念的实现作为最终目标，环境行政、公害行政上的方针政策都必须集中于为了国民环境权的实现。 ”基于以上理由，环境权作为人权已经被确认，而且观念上已经深入人心，但是作为私权性的环境权在法庭上又不能得到支持，这种权利的保护就只能依赖于环境行政机关通过其行使公权力来实现。但“有权利必有救济”，如果行政机关拒绝履行职责，则应当允许公民、公众提起行政诉讼，以此来达到“曲线救国”的目的，让法院通过对行政机关行为的审查来部分地保护公民的环境权。而现有的行政诉讼的审查范围显然不能达到这个目的，需要拓宽范围。 第二、民法上的无过错责任制度转移了污染受害者视线，需要放宽环境行政诉讼资格，增加环境行政诉讼，达到民事诉讼和行政诉讼的平衡，增加对环境行政的监督。 环境民事诉讼中实行的是无过错责任制度，污染企业承担治理、赔偿责任不以其有无过错为要件。因此，发生污染事故，受害者可能会倾向于直接起诉污染者。但问题是，是否所有的污染都是企业造成的？实践中，我们不难发现，很多环境污染尽管有企业排污的行为，但是政府也是难辞其咎的。比如在很多污染企业的区域仍然批准建设住宅小区，造成住户入住后不得安宁，比如北京某高教住宅小区，房地产开发者有过错无疑，但是难道政府审批时就没有过错吗？污染受害者可能会给予诉讼的便利直接对污染者提起民事诉讼，但这时的政府谁来监督呢？理想的状况应该是在政府部门严格实施了环境影响评价制度、三同时制度、排污许可制度、区域环境规划审批制度等环境行政管理制度过后，排污企业应该不会造成环境污染事故等严重后果的，至少造成事故的机会能大大减少。实行无过错责任最初是由于高度危险作业的出现，环境污染事故也被认为是高度危险作业的结果，但是随着科技的进步，很多污染已经可以预防和控制了，所以本身环境民事上的无过错责任就应该缩减范围 ，而其中有一部分责任则应该由行政机关来承担。而目前的情况则是环境行政管理制度很多，但收效不大，甚至对环境保护起着阻碍作用，其中环境行政诉讼上的缺失不能不说是一个重要原因。所以应该拓宽环境行政诉讼的范围，通过环境行政诉讼来增加对环境行政机关的监督。 第三、从我国宪政体制上看，增加环境行政诉讼有利于加大私权控制、监督公权的力度。 对有些行政行为不能提起行政诉讼的理由在于公权力之间相互制约与平衡的理论。但是，公权力之间相互平衡制约缺乏效率，而且能否有效监督也值得怀疑，所以有人提出权力制衡的神话已经破灭，要用私权制约、监督公权，而不能单纯依赖公权之间的监督。尤其在我们这样的人民民主专政的社会主义国家，更多强调不同政府部门之间的协调与配合，而不是强调不同政府部门（行政机关、检察机关和法院）之间的监督和制约，所以我国尤其应该强调运用私权监督和控制公权，而不能过分依赖于公权之间的监督，防止公权对私权的侵害并及时提供救济。 二、 拓宽环境行政诉讼的两个途径 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应该符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。其中（二）、（三）两项和（四）的法院管辖与拓宽环境行政诉讼都没有关系，只有（一）、（四）项涉及的原告资格和受案范围可以拓宽环境行政诉讼，所以本文主要从这两个角度出发探讨。 （一）受案范围 1、我国行政诉讼法规定的受案范围 行政诉讼的受案范围实质上是对公民权利范围的一种界定。公民的合法权益受损害，凡为行政诉讼受案范围所确认的，则公民就有请求司法权保护的权利。凡不为行政诉讼受案范围所确认的，则行政权就可以得到司法审查豁免的特权。因此，行政诉讼受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。然而，这个边界并不是形式上的，它应当是随着社会发展而不断变化的。本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的。它应当是通过政策性的平衡，使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。 我国环境行政诉讼的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。《行政诉讼法》第二条作出了可以提起行政诉讼的受案范围的概括性规定，即“公民法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起了诉讼。”第十一条第一款1—8项为内容列举，规定了可以提起行政诉讼的具体受案范围，其中各项都可能在环境行政诉讼中适用。第十一条的第二款为法律列举，规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这表明行政诉讼的受案范围不是封闭的，而是开放的，这一规定为单行法律增加行政诉讼的受案范围提供了余地。但在我国现行各环境法律法规中，并没规定《行政诉讼法》受案范围之外的可受理情形。 根据《行政诉讼法》和环境法的规定和现实情况，我国环境行政诉讼，一般有以下情况：(1)对环保行政机关的行政处罚行政行为不服的；(2)对环保行政机关对排污设施进行查封、对排污者因不交罚款执行扣押、冻结财产等行政强制措施不服的；(3)认为环保部门行为侵犯经营自主权的；(4)认为环境行政机关无理拒不发放有关执照、许可证的；(5)认为环境行政机关拒绝履行保护人身权、财产权的法定环境保护职责的；(6)环保机关违法要求履行义务的。(7)认为环保行政机关侵犯其他人身权、财产权的。其中只有(5)、(7)是环境污染受害者可以提起的行政诉讼，其余几项都只是污染者可以提起的行政诉讼。 对于环境行政机关的行政行为，侵犯公民、法人何种合法权益能够提起行政诉讼，是否只有侵犯人身权、财产权的行政行为才能提起行政诉讼，这还是个争议的问题。一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，理由是第(八)项的“其他人身权、财产权”的规定，实质上是对前面七项的一种限制，否则，这里的“其他”就没有任何法律意义。另一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为不必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，也可以是政治权、劳动权、文化权、受教育权等。 应该说后一种比较合理。强调侵犯人身权、财产权的行为才能提起行政诉讼，这是简单地照搬了私法上对公民、法人或者其他组织的合法权益表现形式——私法权利的分类，没有区别公法与私法在调整功能上的差别。在公法上，公民、法人或者其他组织的合法权益并不仅仅可分为人身权和财产权，也就是说，以人身权和财产权是难以穷尽公民、法人或者其他组织的合法权益在公法上的具体表现——公法权利。 笔者支持这种观点。环境权虽然还没有成为实在的权利，但是它作为一种合法的值得保护的权益的属性是存在的，如果环保行政机关的行为侵犯了公民、法人的环境方面的权益，也应该属于法院提供救济、纠正环境行政违法的对象。最高院解释第十三条公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼的包括“(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；…”，规定表明并非唯有人身权、财产权受到行政侵害才能提起行政诉讼。涉及相邻权而提起行政诉讼在环境法上能够使很多行政行为被纳入到行政诉讼的范畴，但问题是相邻权也必须有不动产相邻的要求，但环境污染和侵害的范围却要远远大于相邻的不动产，即使不“相邻”的不动产之间也可能会在使用上造成它方的侵害，这就需要从立法旨意上拓宽行政诉讼保护权益的范围。 行政诉讼法第十二条和最高院解释第一条对受案范围做出了排除规定，包括国家行为、抽象行政行为、行政机关内部行政行为、最终裁决行为、公安（国家安全机关）的刑事诉讼行为（司法行为）、调解仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为和对公民法人或者其他组织不产生权利义务影响的行政行为。这个排除范围导致了很多行政行为不能被司法审查，这有它的理由，但也确实还存在一些问题，比如抽象行政行为、行政机关内部行政行为、最终裁决行为其实都还是存在司法审查的合理理由的。在很多国家，这些行为也是可以被司法审查的。在我国的环境司法实践中，尤其要注意的一个问题是，不能把某些貌似抽象行政行为的具体行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。如“乔占祥诉铁道部2001年春运旅客列车票价上浮案”中，2000年12月21日，铁道部向有关铁路局发布了《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。原告要求撤销该通知。被告铁道部就认为该通知是针对不特定人的，是抽象行政行为，而且与原告无利害关系。但法院认为，《通知》是针对铁路企业做出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故该《通知》为具体行政行为，属于受案范围。 在环境法上类似的通知是很多的，能否提起行政诉讼，也要注意区分是否是真正的抽象行政行为。 2、国外行政诉讼受案范围比较 （1） 日本 在过去的日本行政法理论中，即便是给邻近的居民带来了恶劣的影响的场合下，一般也不承认各个居民有提起取消诉讼的权利。其理由时，建筑基本法等行政法规，是从为维护社会公共安全这一专门的公益性目的考虑出发而设置的限制，不是以保护各个居民的私人利益为目的的，限制的结果使居民得到的利益并非法律利益，只不过是波及到的利益而已。这种理论认为，居民的波及性利益受到侵害时没有提起诉讼的资格的。但这种理论受到了批判。因此，依据传统的行政诉讼制度，是不利于环境受害者提出的诉讼的，但实际上正是这种诉讼才集中体现了环境行政诉讼的特征。但这种情况在日本已得到了改变。 日本在环境行政诉讼的提起要件上，有三个要素：即处分性、诉讼资格和诉讼利益。环境行政诉讼中，法院有以任何一个因素而拒绝接受审理的例子。其中处分性和诉讼利益两个要素界定了其行政诉讼的范围。 至于处分性，也就是必须存在构成取消对象的行政机关的处分。 “处分”指“作为公权利的主体的国家或公共团体实施的行为中，那些得到法律认可的，根据该行为，直接形成国民的权利义务或者确定其范围的行为。”当许可认可等是给予公共团体、公社、公团等具有行政机关性质的团体的措施时，判例把这些措施作为缺乏处分性的行政组织的内部行为看待，其提起取消诉讼未得到承认。另一方面，对行政计划的决定和变更提起的诉讼，最高裁判所也以尚未形成具体权利义务变化而否定了它的处分性。同样，关于土木事业和公共事业的实施，最高裁判所也已不是决定特定人的权利义务的法律行为而是单纯的事实行为为理由，不承认其处分性。但是，环境一旦遭到破坏就无法恢复原样，所以在开发等的具体处分决定之前的计划阶段上，就允许提起纠纷以求异议的事前消除，这是最理想的。日本也在呼唤这种立法和实践上的对处分性的拓宽解释。 至于诉讼利益这一因素，根据过去的行政诉讼理论，一般的来说，在行政过程中是由一连串的行政处分构成的场合下，原则上是在行政程序迎来最终阶段，当事人的权利义务具体的而且是最终的决定之后才可提起诉讼。诉讼利益丧失的另一个场合，是基于行政处分的开发得到事实已经形成了既成事实的场合。 以上可见，日本的环境行政诉讼范围还是比较窄的，甚至比我们国家的行政诉讼范围还要窄，比如它把行政处分已成既成事实的行政处分规定为不可诉，把公共事业的实施也排除在外，这在我们国家是可诉的。 （2） 美国 美国在行政诉讼上虽然放得很宽，但也并不是任何行政行为都可以提起行政诉讼。美国在行政诉讼上也有很多的限制，环境行政诉讼的原告必须克服行政法的若干障碍或满足行政法的若干条件。这些障碍或条件主要有：主权豁免、起诉权、穷尽行政救济、首先管辖权和案件成熟原则。70年代以前的美国行政法在这些方面有许多不利于环境行政诉讼的规定、规则或司法解释。 但是，严格行政诉讼的规则得到了有利于环境行政诉讼的反应和变化。主要体现在：主权豁免原则弱化，很多法院在审判中拒绝了行政机关为其“规划或制定政策的行为”或“自由裁量权行为”的侵权赔偿责任的主权豁免辩护；司法审查的强化，大多数法院在环境诉讼中对行政行为持“严格审查”的态度；起诉权原则的发展，以至于在环境诉讼中政府常常提出起诉权问题，但它以此为由驳回起诉的企图很少实现；穷尽行政救济方面，法院认为穷尽行政救济原则在相当大程度上不适用于有关《国家环境政策法》的案件；首先管辖权原则的发展表现在当法院发现行政程序不能为受害者原告及时提供救济或不能有效的控制或消除污染时，将拒绝适用首先管辖权原则；案件成熟原则也有相应的有利于监督环境行政的发展。 美国的环境行政司法审查范围是很广的，以《清洁空气法》为例，成为司法审查范围内的行政行为几乎囊括了联邦环保局依据《清洁空气法》有权采取的全部行政行为。主要有：制定或者修订国家环境空气质量标准、实施计划、新源排放标准、危险空气污染排放标准、燃料和燃料添加剂条例、航空器排放标准、臭氧层保护条例、机动车管理和检验条例、处罚条例和取缔州际污染的行动以及其他由联邦环保局长决定的行动。 可见，美国的受案范围包括我们国家不可诉的制定环境标准、实施计划等行政行为，其实这两种行政行为由于环境法的特殊性，还确实存在提供诉讼救济的必要。因为，环境标准的规范性决定了它的制定将直接影响到一个地区环境能否保持清洁、良好（比如过低的环境质量标准）合排污者行为的合法性。而实施计划也是一旦实施，就会对凸显其环境的影响，如果有不良影响将很难解决，提前赋予其可诉性，能够其到预防的作用，符合预防为主的环境法原则。因而，我国可以加以研究、移植。 3、两个可能拓宽的行政诉讼类型 在我国的环境行政诉讼中，有两个尚有疑问值得研究的问题。 一个是环保局的监测行为是否可诉的问题。环保局的监测在法律上看虽然不具有确定当事人之间权利义务关系的效力，但环保局的监测结论能够作为污染企业是否超标进而确定是否违法的证据（理论上讲，超标与否是排污企业排污行为合法与否的标志，我国的环境法律中并未全部明文规定这一点，但新的大气污染防治法和海洋环境保护法规定了超标即为违法）。所以环境监测行为跟对道路交通事故的鉴定一样，在性质上很难说还是单单的鉴定行为，而应属于行政确认行为。环保局的监测类似日本的原因裁定，日本的情况是“从纯粹法律上看，并不具有决定直接关系人的权利义务的效力，也不能在损害赔偿或其他的关联诉讼中约束法院。…因此它不能成为提起行政不服审查的对象。但是通过原因裁定，公害的因果关系得到确定，这样当事人之间的损害赔偿及其他权利义务关系实质上等于得到确定，原因裁定所具有的这样一种事实上的效果是不能否认的。” 既然监测行为实质上能够起到确定当事人之间权利义务关系或者损害赔偿的作用。那么对这样的监测行为能否提起行政诉讼呢？我们要区分不同的监测行为进行分析。如果当事人请环保局监测以获取民事诉讼证据，与环境监测中心成立民事上的委托关系，这时环境监测中心不是在行使行政权力，当然不可诉。如果监测中心的监测是为了环保局的行政管理目的，作为做出环境行政处罚或者其他行政处分的依据，这时候环境监测中心的监测就是一种行政行为了。其性质是行政确认行为，行政诉讼也并没有明确排除这种行为的可诉性。但也有反对的理由，即对环保局的监测提起行政诉讼，法院有能力对环保局监测行为的合法性进行判断吗？笔者以为，鉴于第二种环境监测行为的实质上的确定当事人权利义务的效果，应当把这种监测行为纳入到行政诉讼的范围中来，只不过法院的审查要在一定的范围内，即只对监测人员的选择、监测的方法程序、设备工具的选用等程序性事项进行审查，而不是代替环保局做监测。 另一个就是环保局的行政处理能否提起行政诉讼的问题。我国《环境保护法》明确规定行政处理的环境纠纷有三种：一是跨行政区的环境污染和环境破坏纠纷，二是环境污染发生后的污染责任纠纷，三是赔偿金额纠纷。但是环境行政机关的行政处理对环境纠纷的行政处理，既不是必经程序，也不是最终程序。纠纷当事人可以不经行政处理而直接向人民法院起诉；经过处理，当事人对行政处理决定不服的，同样可以向人民法院起诉，但提起的是民事诉讼，而非针对行政机关的行政诉讼。行政机关即使作出处理决定了，也不能自行强制执行，也不能申请人民法院强制执行。环保局的行政处理实际上变成了和调解差不多的程序。1992年全国人大法制工作委员会就原国家环保局关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示答复：因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，不能已做出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。1995年的《固体废物污染环境防治法》把“处理”一词改成了“调解处理”，进一步明确了环境纠纷行政处理的调解性质。这样的情形，当事人对行政处理是不能提起行政诉讼的，这没有争议，因为从现行立法来看，最高院的解释明确排除了行政机关的调解或者仲裁行为的可诉性。 但如果当事人申请行政处理或者调解，环保局不作答复，能否提起行政诉讼呢？笔者以为，这是可以的，因为法律规定了环保行政机关具有这种职责。 以上可见，环保机关的行政处理程序最终变成了无用的程序，如果行政处理不能有任何的强制效力，则失去了其存在的意义，徒徒浪费人力、物力，这也是不少环保局工作人员反映的问题。 结合前一个疑问，即环保机关的监测行为能否提起行政诉讼的问题，就有环保机关的人士指出了环保机关行政处理的尴尬：即为了处理环境纠纷，进行环境监测，做出行政处理，结果当事人不服，到了法院仍然得从头再来，重新监测，重新处理。环保局的监测和处理浪费了人力、物力却没有任何作用。所以立法中应该对此环保局的监测和行政处理两者中的任何一者做出新的规定，以避免这种浪费和尴尬。即要么赋予环保行政机关行政处理以强制效力，本身环保局也有着方面的专业优势，但行政处理可以司法审查，但是鉴于环境纠纷的复杂性、专业性，可以想见法院也大多会维持环保行政机关的处理决定，这样会使当事人在行政处理后愿意接受行政处理结果，增强环境纠纷处理的效率。另一种办法是，即使不改变环保局行政处理的效力现状，但是对其在行政处理中的鉴测结果予以充分的重视，明确规定法院司法审查中采信环保局的鉴测结果，赋予其证据效力，这样避免了重复劳动。但是这种情况下，把鉴定行为纳入到行政诉讼的范围中来，兹以作为救济措施。 （二）原告资格 1、一个新鲜的案例 2001年元月四日的《报刊文摘》刊载了一篇文章（《齐鲁晚报》2000年12月20报道）说，青岛三百市民不满在音乐广场一侧建住宅状告规划局，讨要“环境权”。在市规划局的准许下，青岛国信公司在音乐广场北侧，距离海岸线不到10米的地方，开工建设住宅区。一些青岛市民于是以青岛市规划局行政批准行为，破坏了广场景观，侵害了自己的优美环境享受权为由，将市环保局告上了法庭。他们希望法院判决撤销规划局的行政行为。由于规划局对原告起诉资格有异议，未向法庭证明自己做出的具体行政行为合法的证据。所以，庭审在开始查证辩论不久，就无法继续进行。但合议庭认为，原告的资格合法，被告应该在5日内向法庭提出相关的证据，案件延期审理。 这个案件中，原告的起诉资格问题颇值得研究。因为在中国的司法实践中，很少有“公益诉讼”被授予起诉资格而被法院受理的例子，这是一个很好的先例。其实这个案例带来的应该不仅是人们“告官有门”后的喜悦和专家学者的赞扬之声，也应引起我们的反思和担忧。这样的案件在另一个法院也有可能在同一个法院类似的案件中以原告没有起诉资格而被拒绝受理。毕竟这样的案例太少，而且这个案例也正好说明了我国现行行政诉讼司法实践中的认识的不统一，法治应当是老百姓明白规则，有所适从，自主把握自己的命运，而不能被司法机关反复无常的变化弄不明白孰对孰错。 2、我国法律关于原告资格的规定 在起诉资格方面，我国《行政诉讼法》并无特别规定，只是要求“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”(第41条)。最高院解释第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条具体列举了几种可以提起行政诉讼的适格原告。这些规定我们可以分析出其要求的起诉资格要件为：(1)认为行政行为侵犯了其合法利益；(2)有法律上利害关系。(1)是一个形式要件。就作为行政诉讼起诉阶段的原告资格而言，权益的侵害性只是一种可能性，而并非是一种必然，原告认为自己的权益受到侵害仅仅反映的是原告的主观认定，这种主观认定准确与否要通过行政诉讼后才能确定，同样道理，原告认为自己受到侵害的是合法权益，权益的合法性在起诉阶段也是一种形式要件而不能是实质要件。 (2)则是一个实质要件。至于利害关系，过去行政诉讼法的理论曾经未予承认，而是采用“行政相对人”说，认为只有行政相对人才能提起行政诉讼，但经过长时间的论争，最高院的解释和实践中都采用了以有无利害关系作为确定原告资格的依据，而不再是仅仅相对人可以起诉。 而且应该无论是直接的还是间接的利害关系都可以起诉。所以我们国家规定的原告资格范围是很宽泛的，“在某种意义上甚至可以说是世界上最宽泛的” 。但是，实践中并不是这样，公益诉讼还没有得到承认，但在美国已经成为了公众用以保护自身环境权利的有力武器。不仅对一般的公民提起公益诉讼我国现行法上还存在限制，而且对于社会团体组织的起诉资格，我国法律也缺乏相应规定，社会团体组织在当代社会政治、法律发展中的重要性，是大家尽知的事实，适当的赋予社团以行政诉讼资格，是非常有益的。 3、外国行政诉讼起诉资格 世界各国行政诉讼原告资格理论的发展经历了三个拓展阶段：（1）直接相对人诉讼；（2）利益影响人诉讼；（3）民众诉讼（为了公共利益或他人权益而对行政行为提起诉讼）。 根据行政诉讼在世界各国的实践来看，已有许多国家通过立法和判例赋予了社团提起行政诉讼的资格。如在美国，“法院已经承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格；承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定的原告资格；承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格；承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格；承认土地资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等。” （1） 美国 在原告资格方面，美国在对环境行政诉讼的原告资格进行审查时，采取了比较自由宽松的态度。其一，即使环境行政行为与间接相对人所受损害之间存在十分牵强的因果关系，也认为间接相对人和环境行政行为有利害关系，从而确认间接相对人的原告资格；其二，间接相对人所受的损害不一定是经济利益或者物质利益的损害，环境利益的损害如对环境的美学欣赏方面受到损害（精神损害）也是事实上的损害，损害也不仅指已发生的损害，可能的或潜在的危害也是事实上的损害。从几个著名的案例中可以看出美国法院所考虑的确认诉讼资格的两个法律要素：首先，不能简单的因为许多人遭受同一损害而否定受害人中某一人的诉讼资格；其次，诉讼资格的审查应是质量上的审查而不是数量上的审查，只要某人遭受“可以辨认的轻微损害”，就足以确认他具有诉讼资格。 美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人，均有权诉诸司法复审……”。《联邦行政程序法》中“不利影响和损害”一词，本来就是一个弹性很大的条款。目前，这个条款已被拉到其张力的极限，而且还有进一步扩大的趋向。损害和不利影响的程度，又直接扩大到间接；受不利影响和损害的对象有自身扩大到“大家”；不利影响和损害的性质由经济损害扩大到非经济损害；利益状态也从“既得”扩大到“可得”。 （2）日本 在日本，对于原告资格，在取消诉讼中，被认定诉讼提起的资格的，必须是在请求取消处分上享有“法律上的利益”。同说认为，依据两个要件来判断原告资格。（1）具有因环境破坏遭受实质性损害的盖然性；（2）该利益是“依据法律受到保护的利益”。过去日本依照行政法上的一般观念，认为行政上的限制和管制首要的目的是维持社会公共秩序，而不是保护国民各个人的利益，因此邻近居民们就对第三者的许可认可主张异议时，其法律上的利益处于很难得到认可的状况下。但由于以防止公害、保全环境为目的的控制法的执行得到保护的环境上的利益，已被解释为“受到法律上保护的利益”，出现了承认附近居民们对开发行为的许可认可提起诉讼的原告资格的倾向。与此相反，自然景观的保护和文化财产的保护，依然被作为指向国民全体利益的行政作用，区域居民们在对景观上的有害行为给予许可等进行争议的诉讼中，一般都是原告资格得不到承认。 综上所述，日本环境行政诉讼起诉资格还是比较狭窄的，采纳的是“依据法律受到保护的利益”说，目前日本的理论也在主张采用“法律值得保护的利益”说，还没有我国的“利害关系”说的起诉资格宽，严格的沿袭了一般行政法的原理，而这是不利于环境的保护的，但在日本已出现了扩大起诉资格范围，朝保护环境和保护受害者利益方向的转变。 4、环境公益诉讼、社团诉讼 目前我国学界有一种主张建立公益诉讼制度的呼声。“公益诉讼是私人对危害公共利益的行为起诉，其最重要的特征就在于与案件无直接利害关系的任何组织和个人（也不排除有直接利害关系者），均可依法律授权，以自己或国家的名义提起诉讼，从而维护社会公共利益。” 这种公益诉讼在环境公害上有广泛运用的价值，因为环境是公共财产，跟每个人利害相关，但可能都没有特殊的利益关系，对于这种公共财产利益的侵害，尤其是行政机关作为环境公共财产的“受托人”而侵害公众环境利益的情形，应该鼓励公众提起诉讼 。梁慧星研究员认为，公益诉讼应该具备两点：一是原告诉的标的与自己没有直接的利益关系，即诉讼针对的行为是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益（因为直接损害原告利益的根据我国现行行政诉讼法就可以提起行政诉讼）；二是被告是国家机关及公务员，审查的是国家机关的行为或者不行为。 另外，我国法律没有对社团的起诉资格做出规定，应该增加这方面的规定。赋予某些情况下，即使个人不能提起行政诉讼的情形，也可以赋予相关的社团起诉资格。社团提起行政诉讼的情形主要可以有以下几种：1、抽象行政行为；2、行政不作为（包括侵犯公共利益的不作为和侵犯个人利益的不作为）；3、公益性行政行为（即行政机关举办的公益事业或公益活动的行为）；4、非法授益行为；5、在其他没有特定相对人或相对人依法不享有起诉资格的案件中，社团作为原告提起行政诉讼。 三、 立法上的对策 综上所述，我国环境行政诉讼的范围还是比较宽的，但是仍然存在不能适应日益变化的环境恶化带来的诉讼要求、不利于环境保护的情形。主要体现在对抽象行政行为不能提起行政诉讼、保护权益范围过窄、原告资格局限于有利害关系的人而没有公益诉讼的考虑等方面，而环境保护事业的公共性决定这也是环境行政诉讼应该突破的地方。 如何在立法上拓宽我国环境行政诉讼的范围，有三种可供选择的方案： 第一种方案是，在修改我国现行行政诉讼法，把放宽行政诉讼范围的一些情形规定进去。比如规定在某些特定情形下，公民、法人或者其他组织可以对某些抽象行政行为可以提起行政诉讼等。但这种方案动辄大动干戈，不是理想的方法。 第二种方案是，修改我国现行环境保护基本法或者各单行法规，增加环境行政诉讼的类型。这是在行政诉讼法授权留下的空隙内进行小范围的变通和突破。这种方式比较灵活，能够与时俱进，立法机关可以优先考虑这种方式。 第三种方案是，制定一个特殊行政诉讼法，把涉及到环境行政、消费者集团诉讼等公益性比较强的、需要特别放宽诉讼范围的都规定进去。这需要环境保护法、消费者权益保护法、产品质量法等新兴法律门类在这一方面理论上的共同成熟探讨和实践中的共同发展需要。 笔者以为，在现阶段较短时间内，可以采取第二种方案，扩大环境行政诉讼范围。在条件成熟的时候再采取第三种方案，使行政诉讼的范围有一般规定，又有特别规定，而形成一个完整的体系。 四、结论 从以上的论述，我们可以看出，在美国，环境行政诉讼无论是从起诉资格的规则上，还是在现实中都是很宽的、数量很大的。而日本在环境行政诉讼起诉资格上是限制较严，并不开放的，而是在传统的行政诉讼的基础上，稍稍做出一些改进。中国依据法律规定环境行政诉讼范围可以很宽，但在实践却仍然是比较窄的。这正是法律规定过于原则而具体规定不足导致法院自由裁量权过大的结果。我们的任务不仅是要在理论上打破诉讼的障碍，而且要在实践中推动环境行政诉讼的大发展，不仅是量的拓宽，更应该是质的拓宽。 我们可以看到：我们国家的行政诉讼法上的规定，仍然存在很多对环境行政诉讼不利或者不相适应之处。鉴于维持我国行政诉讼法总体上的稳定性，以及第11条第2款给特别立法授予公民法人诉讼资格以余地，因而我国可以先通过环境单行法上的规定来扩大环境行政诉讼的受案范围。通过特别立法，环境行政诉讼范围应扩大至允许公民对间接相关的利益受害甚至没有利害关系而起诉，即公民法人可以进行公益诉讼。而且应该赋予社会团体、民间环保组织等以起诉资格。而且在时机成熟时，还应赋予某些主体对某些抽象行政行为，比如制定环境标准的行政行为，提起行政诉讼的诉权。另外应当对环境纠纷行政处理或者环境监测制度做出新的规定，从而在环境行政诉讼上也要有相应的变化。而且应该象美国一样，在诉讼费用的负担上做出有利于污染受害者原告提起诉讼的规定。 其次，我们应加强法院的地位和作用，调动法院创造出好的判例的积极性。在加强法院对行政机关独立性的基础上，加强法院的廉政建设和树立法官的职业荣誉感，为环境行政诉讼创造良好的法制环境。