西部地区土壤保护法律制度分析 戈华清* 摘要：土壤污染的速度在全球都是惊人的，在一些发达国家已对此进行采取了比较完善的措施，而我国由于经济制约，不可能大规模的对土壤进行修复和治理。土地沙漠化因其破坏的明显性，已经或正在引起人们足够的重视。而土壤的污染，特别是农村土壤的污染尽管速度惊人、面源之广但却无法引起我们的重视。本文就我国土壤保护立法现状进行了浅要的阐述。据此提出了相应的法律对策，以控制土壤污染。 关键词：土壤 污染 法律制度 一、西部地区土壤保护的紧迫性与必要性 土壤作为独立的自然体，是指位于地球陆地表面，包括具有浅层水地区的具有肥力、能生长植物的舒松层，是由矿物质、有机质、水分和空气等物质组成，是一个非常复杂的系统。 对于土壤的保护，发达国家从五六十年代就开始有了农业立法和相关的土壤保护法规；现在有一些国家也有专项有土壤环境保护法：如日本、瑞典；而我们现在还不如重农的封建时代注重土壤质量保护，过去有土地的轮作、休耕制度，目前关心的更多是土壤的经济利用、从土地中获取更多的收益。制约土壤保护关键的因素是我国的人口膨胀，我们不可能在短期内减少人压力，但如果因为人口压力过大而无视土壤的破坏速度无疑是一种本末倒置。特别是以土壤为基础的农业生存和农村经济发展，目前光靠化肥和农药堆积出来的农产品不仅有害于人体健康，更是破坏了我们生存的基础。 历历在目的水泥地面对土壤的破坏是毁灭性，人口膨胀所导致的城市化的进程，我们难以阻止，一步步侵蚀和毁灭土壤的肥力；过度过滥农药化肥的使用，使土壤质量急剧下降、土壤的可利用度直接降低；污水灌溉、污泥肥田、固体废物和危险废物的土壤填埋、土壤的盐碱化、土地沙漠化对土壤的污染和破坏显见又难以根治。而西部地区（特别是西北地区）土壤退化与土壤污染更甚，仅西北五省及内蒙古自治区的荒漠化土地面积就达212.8万平方公里，占全国荒漠化面积的81％其中重度荒漠化土地就有102万平方公里。目前我国受污染的耕地近二千万平方公顷，占耕地面积的五分之一 。而西北地区由于水土资源不合理的开发利用，赞成了目前该地区自然生态环境的严重恶化和危机，严重的生态危机日益影响着西部人民的生产、生活和生存，必然会进一步加剧了土壤破坏。土壤的完全退化与破坏是造成生态难民形成的重要原因。 另外，从资源经济学角度来看，土地资源一直是人类发展过程中的稀缺品，而我国现行法律对土壤的保护注重的仅仅只是其经济利益的可持续性，而对作为环境要素的土壤保护是很不够。与土地关系最为密切应该是农民，而农民在我国经济发展中一直都是处于弱势群体，对他们生息繁衍之地进行保护，也是国家长久发展与安全的保障，也就是对我国经济、政治、社会可持续发展的保护。西部大开发中的土壤保护问题，应该是西部环境最应关注的，失去了生存与生活的基础，又谈何发展，因此，从环境保护的角度来说，西部的环境保护应重于西部的经济开发。 二、我国对土壤保护的法律规制 我国对土壤进行保护的法律主要有《环境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。尽管相关法律法规不少，但这些法规更多的是从经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规制，没有把土壤作为一个独立的整体环境要素进行保护；对土壤的污染防治和环境保护也只是点源上的治理保护。对大面积的土壤质量下降和土壤退化没有真正发挥作用。新修改的《土地管理法》规定了农用耕地保护的一些特殊制度如：基本农田保护、土地用途管制与审批、节约用地与耕地占用补偿及土地整理与开发生产区相结合制度等，但由于只规定了制度而对具体的实施没有应对措施，所以在很大程度上形同虚设。 我国《水土保持法》第二条明确规定：“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。”该法明文规定是针对“水土流失”，对于面源性的“土壤污染”却没有一部法律能真正有预防治理及保持土壤的可持续利用。《土地管理法》中有专章的耕地保护及土地复垦制度，但这种土地复垦大多只重量而不重质。而土壤质量的提高和土壤污染的预防治理没有有效的法律规制，如其中第三十五条规定：“各级人民政府应当采取措施……改良土壤，提高地力，防止土地沙漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”仅仅只是这种原则性的规定，并没有给予政府明确的授权，对如何防治也没有规制，对污染土壤的补救措施也没有规定。《刑法》只规定对重大污染事故的处罚，这对于土壤的保护和救济是有害无利的。 土地沙漠化与荒漠化的速度与范围之广，已经引起了立法的密切注意，《防沙治沙法》的出台对扼制西部地区的沙漠化直到了比较直观的作用。显见的“白色污染”也受到了极大的关注，对土壤难降解的“白色垃圾”有《固体废物污染防治法》适用，《国家环境保护总局关于白色污染行政处罚问题的复函》对《固废法》中“白色污染”条款进行了修改 。而对不可见的、不易觉察的由于农药化肥的过度利用、污水灌溉等造成的“黑色污染”只有《寂静的春天》对杀虫剂污染土壤污染、《封闭的循环》对化肥污染土壤给予了充分关注外，少有问津。很遗憾这只是全球土壤保护提出了一种呼吁，对于土壤污染防治并无实效性。 总之，我国法律对土壤保护的缺陷主要表现在：一是法律的可操作性即应用性不强。二是存在法律的空白。对正在发生的污染没有有效的控制机制和调节手段；对即将发生的污染所采取的防范措施又往往难以凑效；而对已经污染的土壤又没有切实可行的救济手段、恢复整治和改良规划。更重要的是现行法律对土壤的保护大多只是针对点源污染、小范围内的污染、显见的水土流失，而对于大范围内的广域性污染却没有有效的规制手段，特别是农村土壤污染。 三、完善土壤保护的法律思考 从以上分析看出，现有法律规范并不足以保护我国的土壤，特别是西北地区的土地保护；更别说改良土壤、提高土壤质量。小范围的土壤改良并不能掩盖全局性的污染与破坏的恶性循环。要改变现状，只有完善现有法律法规。土壤利用具有明显的经济性，但它的保护却是以公益为主的，一种以公共利益为目的的合乎理性的法律，是应时所需且有益于解决最根本的法律问题的。在法律的完善中，应加强对土壤保护的国家宏观控制。 法律最首要的问题是考虑其可行性，特别是法律运行的实然性，因为“法律的生命就在于它的适用和施行” 。其次，法律是对一定社会利益和个人利益的调整，这种利益的调整对当事人的规制有效与否，更多是与其实然性相关联的。另外，土壤污染与土壤具有潜伏性、隐蔽性、累积性的特点，主观上人们很难把握、也很不容易实施。比如：农民在洒农药时，他不可能清楚的了解用多少剂量才不污染土壤，他只知道用多少农药可以杀死害虫；他也不知道施用多少化肥会扰乱土壤自身肥力的再生和肥力的保持。沙漠化也只有到了明显化的时候才为人们所知觉。哈里.W.琼斯（Harry.w.Jones）认为：“只有当构成社会的人—无论是官员还是大多数私人公民—的实际行为与宪法规定、制定法规定或判得天独例法规定认可的标准一致时，这些规定才在该社会中具有实效。” 针对我国土壤保护，目前急需法律规定的是如何保证土地肥力不下降，保护土地的可持续利用。经济发展与社会进步都离不开农业发展，因此从这个方面来说，应加大对农村土壤保护的投入，保护农民生存利益。法律在现实社会中作用不仅仅只体现为法律条文自身的完善，更重要的是法律的执行与法律的遵守。 四、西部土壤保护的基本制度构想 一个国家对土壤的关注程度直接反映了该国对土壤环境保护、农业生产、食品安全的关注度。从整体上说，我国仍然坚持的是经济优先、环保协调原则，这在我国的工农业生产中体现得尤为明显。土壤不是万能的藏污纳垢场所，为了土壤可持续发利用，为了我们自身的健康与发展，加强土壤环境的保护是必不可少的。对农业生产的支持、对土壤的保护不妨借鉴国外的土地管理法和土壤污染防治法。就我国土壤保护现状，提出以下土壤保护法律制度构想： 1．污染综合防治制度 土壤污染与大气、水污染的最大不同是具有更强的综合性、最终结果的不确定性，对大气、水和土壤直接或间接作业，都可能造成土壤污染。污染综合防治制度是指把各种类型的污染对土壤环境的影响综合起来考虑，实行污染的全过程控制，要求污染者使用污染最小的技术、设施和物资，将污染物的排放减少到最小程度或防止污染物的排放制度。 污染综合防治制度强调对土壤的综合治理与保护，这实质上是一项严格的许可准入制度。这项制度要求利用先进的污染防治技术、洁净的原材料和有效的污染防治手段，同时对生产者的准入实行严格的许可证制度。对土壤保护最大的一块是农村土壤的污染防治和保护，这要求对土地作业有关的生产者实施严格的管制，特别是对农药化肥的生产者进行控制，鼓励支持企业提高技术，生产少害或无害的制品，鼓励农村发展生态农业。欧盟环境法对化工业的生产实行严格的许可证制度，把污染综合防治作为企业许可的一个前提条件，这对于我国化工业的生产和发展是一个很好的前例。对污水、废气、固体废物和危险废物的处理处置实行分类管理、分类处理处置是土壤保护中源头是一项切实可行的方法。美国1984年《资源保护和恢复法》修正案中规定：土壤处理是管理危险废物中最不好的方法，应用机器处理代替之，并禁止在土壤上处置危险废物。德国新近也规定未经处理合格的污泥不得肥田。用土壤作为污染物的最终处理器是既不经济也不科学的。 2．对重污染区和退化严重的地区进行重点防治 西部地区的土壤从地理概念上说，应分为西南与西北两半，分别进行管理。西南地区由于水资源相对丰富，因而土壤条件要优于西北地区。因而，在我国西部地区的土壤保护中，我们的侧重点应在西北。 土地利用规划制度主要是对土壤经济用途的指定，强调的是土壤的经济价值与合理使用。根据我国工农业发展状况，划出污染严重或可能被重污染的土地，因地制宜，分区域采取相应对策，其目的是为了防治和消除农业被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染土地和农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品、以及妨害农作物生长的必要措施。对农业土壤的保护是土壤保护的关键，也是土壤保护的主要对象。因而确定重点防治区域，针对特定区域采取有针对性的措施，做到有的放矢不失为一项好的方式。特别是对土地沙漠化、水土流失、重工业污染比较严重的地区采取这一制度。从而针对污染源有的放矢，进行区域性综合治理。还可以对污染工业密集区以及一些垃圾填埋场所等实行特殊治理。这一制度的实施与土壤的调查、监测制度是相互关联的，因而与此同时要搞好土壤调查与监测。 3．对被破坏土壤的补救制度 对土壤的补救，是指对被污染或破坏的土壤采取改良措施，恢复或改善污染的土壤生态系统，主要实际操作方法有：排土客土改良、生物改良及化学剂改良，从理论上讲，最有利于生态的应该是生物改良。将土壤改良置于制度层面上，是我国土壤一大进步。所谓污染土地是指某区域内的地方管理部门认为出于该土地范围内地上或地下的原因，处于下述条件的任何土地：引起了明显的危害，或者有了引起这种原因的明显可能性；或正在或者可能引起受控水体的污染。土地的补救制度就是对这些污染或破坏的土地实行修复。对土地的补救实施“污染者负担”原则，具体补救措施的实施应采效率原则进行。污染土地的补救中设立必要的后备基金是必不可少的。 对土壤的补救，我国主要是土地复垦制度，针对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态的活动。 在我国的《矿产资源法》、《水土保持法》及《土地管理法》中都有体现，但对污染的土壤仅用土地复垦还是远远不够的，因而必须与大规模的土地整理相配合，对土地利用环境、利用方式和占有方式进行调整与治理，以提高土地质量为根本。 西部是一个自然资源相对丰富的地方，是我国重要的石油、天然气、煤炭等的原料产地，而这些原料同时又是造成污染的罪魁祸首，我国在矿业发展中引起的土壤、水、大气环境破坏在很多地方都是形成泥石流、土壤退化、耕地流失的重要原因，因而对这些区域进行重点补救是十分必要的。 4．政府补贴制度 由于土壤保护所具有的公益性，决定了政府的救济补贴是必要的，也是必须的。因为对土壤的保护就是对公众利益的维护。美国《1956年农业法》规定了治理土壤侵蚀的 “土壤银行计划”，包括耕地面积储备计划、土壤保护储备计划，该计划的实施对保持水土资源、培养和增强土地肥力以及保护环境等都产生了良好的效果。1977年美又制定了《土壤和水资源保护法》。1986年的《食品保障法》中土壤储备制度也有政府补贴。 我国是发展中国家，人均耕地少，耕作技术相对落后，因而对土壤的利用也近乎是掠夺性的。就我国目前的人口压力来看，我们没有条件实施土壤的储备计划，大面积的实施绿地计划也不可能。因而对土壤保护，政府补贴的重点是如何提高土地肥力、如何促进土地的可持续利用。这要求政府一方面通过法律严格控制污染大的农药化肥的生产，对环保性产品实行财政补贴或税赋补贴；一方面对企业的生产实行污染综合防治，严格许可证的管理，限制用土壤直接处理各类污染物。 对我国目前的现状来说，对西部土壤保护实行财政补贴是必要的：一是可以鼓励发展并支持生态农业，减少农业生产对农药化肥的依赖，促进土壤的可持续利用、农业的可持续发展；从整个国际农业发展来看，很多国家都给予农民丰厚的补贴。二是有利于减轻农民负担，农民负担过重在我国表现尤为突出，负担过重的直接后果是农民想从仅有的微薄土地上获取更多的利润，在目前的农业生产方式限制条件下，施加农药化肥是提高生产力的重要手段，为生存而从土壤中寻求更大的产出是农民的获得利益的最有效方式。三是有利于对整个西部生态环境的保护，改善西部恶劣的生态环境，缓解西部沉重的经济压力与环境负担。四是有利于国家整体发展。因而为了加强土壤保护，政府投入是必不可少的。 5．土壤状况检测制度 土壤状况确定是进行土壤保护的关键，只有了解土壤的现状，才能对土壤的利用、规划、保护做出正确的决策。土壤检测应由政府土地行政主管部门指定符合资质的实体进行，与此同时，应由相关的部门加以配合，保护土壤监测的科学性与真实性。对土壤的检测一是要确保其数据的可靠性、科学性；二是要保护监测体系的规范性与合法性；三是要保障生态方法在监测中的应用。我国的土壤普查制度由来已久，但这一制度对土壤质量的改善并没有实质性作用，更令人不安的是：现在的土壤普查似乎已经成了一种形式。因此，加强土壤监测，是做出合理决策的前提之一。 随着西部开发热潮的兴起和国家对西部政策的倾斜，西部的重要性日显，但对于原本生态与环境都比较脆弱的西部而言，保护先行，才是开发的保障。对西部地区的土壤保护更是必须首先关注的。